|
黨的十七大報告指出：“完善公共財政體系,，深化預算制度改革，強化預算管理,，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制,，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度�,！边@是我國修改預算法的指導思想和基本原則,。
我國預算法經(jīng)1994年第八屆全國人大第二次會議通過，1995年1月1日開始施行,。這部預算法共十一章七十九條,，內(nèi)容涉及預算的管理職權(quán)、收支范圍,、編制,、審查和批準,、執(zhí)行、調(diào)整,、決算等各個環(huán)節(jié),。10余年來,，預算法對促進依法理財,、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展起到了良好作用。但是,，現(xiàn)行的預算法已經(jīng)不能適應現(xiàn)階段改革開放和經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的需要,，不能適應公共財政改革的需要，亟待修改,。
一,、為何需要修改現(xiàn)行預算法
現(xiàn)行預算法頒行至今已逾13年。伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展和公共財政改革,，預算法呈現(xiàn)若干弊�,。阂皇穷A算法頒行于市場經(jīng)濟體制目標確立之初、脫胎于計劃商品經(jīng)濟體制之時,，適應當時經(jīng)濟社會發(fā)展需要而制定,，具有一定的計劃體制色彩。1992年10月,，黨的十四大明確提出經(jīng)濟體制改革目標是“建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制”,；1993年11月，十四屆三中全會確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的框架,；1997年9月,，十五大進一步發(fā)展和完善了社會主義市場經(jīng)濟的理論；2003年10月,，十六屆三中全會提出要完善社會主義市場經(jīng)濟體制,，建立促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的機制。從計劃經(jīng)濟到有計劃的商品經(jīng)濟再到社會主義市場經(jīng)濟,，我們把社會主義與市場經(jīng)濟有機地結(jié)合起來,，走了一條具有中國特色的市場化改革道路。伴隨市場經(jīng)濟體系的不斷建立,，要求作為上層建筑的法治適應經(jīng)濟基礎而作改革,。1994年的預算法已經(jīng)滯后于財政體制改革，必須通過修改預算法來滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要,。二是預算法不能滿足公共財政的要求,。預算法是規(guī)范預算行為、加強預算管理,、強化預算分配和監(jiān)督的基本法律,，是公共財政的基本法律制度,。公共財政要求財政預算編制科學、體系完整,、內(nèi)容透明,、調(diào)整合理、轉(zhuǎn)移支付規(guī)范,；要求實行分級預算,，中央財政與地方財政合理分權(quán)，部門預算與各預算部門合理分權(quán),；要求實行預算過程,、結(jié)果開放，加強預算執(zhí)行,，加強決算審批與監(jiān)督,。財政改革實踐中，我們曾經(jīng)探索并獲得成功的部門預算制度,、政府采購制度,、國庫集中支付制度、財政轉(zhuǎn)移支付制度,、收支兩條線制度等,，這些都有待吸收進入預算法，修改預算法正是回應公共財政體制改革的要求,。三是預算法訂立之時立法技術(shù)不成熟,，采取“宜粗不宜細”的立法指導思想，直接導致預算法條款規(guī)定過于籠統(tǒng),，缺乏可操作性,。比如，預算收入范圍界定窄,，不能覆蓋財政資金,；財政體制規(guī)定籠統(tǒng)，政府間權(quán)責不清,；預算審查監(jiān)督,、預算管理等制度有待細化，實踐中理解不一,，等等,。
適應公共財政和完善社會主義市場經(jīng)濟體制、促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的需要,，修改預算法亟待提上日程,。國家立法機關(guān)和財政部門已經(jīng)深刻認識到預算制度改革的緊迫性，早已著手從理論上深入研究預算立法問題,，并在中央和地方兩個層面試點對預算制度進行改革與完善,。十屆全國人大常委會已將《預算法》修訂列入“十五”立法規(guī)劃,，目前預算法修改正在緊鑼密鼓籌劃之中。
二,、預算法修改的重點與難點
財政預算是政府依法定權(quán)限,、按法定程序和規(guī)則將有限公共經(jīng)濟資源應用于潛在的支出項目以求利益最大化的行為。財政預算必須根據(jù)立法規(guī)定實現(xiàn)國家預算平衡,、規(guī)范預算決策,、協(xié)調(diào)不同群體的利益訴求。筆者認為,，預算法修改的重點和難點在于：
1,、以人民利益最大化導向預算立法。以人為本,、科學發(fā)展是當前經(jīng)濟社會發(fā)展的指導思想，預算立法應當堅持以人民利益最大化作為導向,。有學者認為,，國家預算是一種法定的混合信托，預算法是一種特別信托法,。筆者以為,，預算立法的目的是通過制度設計來維護和實現(xiàn)人民的最高利益，促進公共利益最大化,。預算法的任務在于：一是實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,，二是社會均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，三是經(jīng)濟,、社會與人的全面和諧�,，F(xiàn)行預算法過于強調(diào)預算的工具性，這與以人為本的科學發(fā)展觀,、與現(xiàn)代公共財政的要求背道而馳,。修訂預算法應當分散權(quán)力，建立預算權(quán)力的均衡制約機制,；應當摒棄部門立法,，追求人民利益最大化。以媒體前期關(guān)注的部委必須突擊花錢才能如期完成預算為例,，如何從宏觀上既避免出現(xiàn)違規(guī)開支和不講效益的突擊花錢,，又嚴格按照規(guī)范的支付程序支付資金，必須根據(jù)科學發(fā)展觀的要求修改預算法,。
2,、兼顧預算的剛性與彈性。預算方有支出,，嚴格按預算支出,。這是預算立法的一項基本原則,。國家預算必須是剛性的，要有法律約束力,，要形成硬約束,。我國長期以來形成的預算軟約束是行政效能低下甚至產(chǎn)生浪費的制度導因，一定意義上它還誘使腐敗的產(chǎn)生,。但是,，預算的剛性不排斥預算的動態(tài)調(diào)整。首先,，預算主體依法定職權(quán)按法定程序編制,、審批預算，按法律和預算文件嚴格執(zhí)行預算,，不可能事先完全考慮到種種因素,。其次，預算行為的最終價值取向是公共利益的最大化,，服務于公共利益的需要按照法定程序?qū)︻A算進行動態(tài)的調(diào)適,，這也是公共財政的要求。第三,，許多OECD的成員都制定多年度預算或預算估算,，作為總的中期發(fā)展目標和年度預算之間的橋梁，實際上是滾動性預算(可調(diào)整的預算),，予以制度安排,，這是我們改革財政體制的有益經(jīng)驗。因此,，預算的適度彈性是必要的,，是預算剛性的有益補充。現(xiàn)代風險社會,，高風險事件多發(fā),，一旦面臨重大突發(fā)事件，公共財政必須承擔風險,，而且我國目前處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期,，中央與地方財政分權(quán)處于變遷之中，應當給各級政府一定權(quán)力(特別是財權(quán))應對各種事件,。這里,，尤其需要適當提高基層財政政府預備費的設置比例，這是當前從事基層財政,、鞏固執(zhí)政基礎的需要,。因此，預算法必須考慮到預算的調(diào)整和適度的彈性,。
3,、增強預算編制的科學性。財政編制的科學性包括預算年度,、編制周期以及編制過程中人民參與的有效性,。早編細編預算，提高預算編制質(zhì)量,，這是預算立法的指導思想,。首先是預算年度，現(xiàn)行預算法規(guī)定的預算年度從1月1日至12月31日,，但這與中國政治制度中的兩會時間形成沖突,。建議預算年度實行跨歷年制，起點定在各級人代會召開會議后的時間,，如預算年度從每年4月1日至來年3月31日或7月1日至來年6月30日,。其次是預算編制周期。財政部門傳統(tǒng)的預算編制周期一般為3～4月,，編制時間既晚又短,，內(nèi)容過于簡單粗略，影響預算編制的科學性,，致使“內(nèi)行看不清，外行看不懂”,，形成“一年預算,，預算一年”，建議借鑒西方國家預算管理的經(jīng)驗建立“標準預算周期制度”,，明確將每個預算周期定為一定的月數(shù),，并從時間上劃分為若干標準階段，充分做好預算編制準備,，延長預算編制時間,，提高預算編制質(zhì)量。
4,、增進國家預算的程序性,。加強過程控制是預算法修改的一個指導方針。民主協(xié)商是民主政治建設對公共財政的基本要求,。國家預算由預算編制,、審批、執(zhí)行,、調(diào)整,、決算以及預算監(jiān)督管理構(gòu)成。我國目前預算制定倉促,，編制時間短,，預算審批流于形式,，預算執(zhí)行與監(jiān)督有待加強。修訂預算法必須強調(diào)過程控制,，合理配置預算的制定權(quán),、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，科學設定預算規(guī)則,，保證過程獨立,、權(quán)力博弈、利益兼顧與人民參與,，保障人民對預算的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán),。尤其是要注意的是決算的編制和審批。目前我國存在著重預算,、輕決算和重預算分配,、輕執(zhí)行管理的傾向，不按既定預算執(zhí)行,，隨意變動預算并非個別現(xiàn)象,，必須完善決算編制、審批程序,，違法預算的權(quán)威,，強化違反預算法的法律責任，才能真正促進預算法的修改和財政法治的進步,。
(作者單位：中國社科院法學所) |