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賣地財(cái)政是我國(guó)目前所有建設(shè)用地強(qiáng)制征用和國(guó)家高度壟斷土地制度形成的：先將農(nóng)業(yè)用地低價(jià)強(qiáng)制征收到政府手中,，城鎮(zhèn)原有國(guó)有土地的再出讓,，也在政府土地部門手中，大部分土地再向用地商招拍掛或者其他形式出讓50到70年不等的使用權(quán)，2007年全國(guó)土地出讓收入近13000億,，其中招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地收入超過(guò)9000億元，占土地出讓總收入的80%,。2007年全部土地收入占到地方政府三項(xiàng)收入約50000億(稅收和稅收分成21000多億+賣地收入13000億+收費(fèi)和罰款16000億)的26%,，需要說(shuō)明的是，賣地收入和收費(fèi)罰款收入基本上沒(méi)有進(jìn)入預(yù)算內(nèi)管理,。目前形成的賣地財(cái)政,，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和中國(guó)社會(huì)造成了重大的危害，并且積累著各方面的問(wèn)題和危機(jī),。需要認(rèn)真檢討和盡快改革,。
賣地財(cái)政有哪些弊害
賣地財(cái)政，首先造成的是財(cái)政收入的不穩(wěn)定性和不可持續(xù),。由于出讓土地從時(shí)間上看是50年到70年不等,，因此，出讓土地收入實(shí)際是將未來(lái)50到70年的土地收益在一年中收上來(lái),。一般來(lái)說(shuō),，土地收入在一個(gè)財(cái)政年度中被支出，這樣未來(lái)50到70年的土地收益基本上在一年中被花掉,。這樣,，在各屆黨委政府中，哪一屆賣地多,，哪一屆領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)政日子就好過(guò),；而哪一屆賣地少，或者無(wú)地可賣了，則財(cái)政就會(huì)陷入困難,。一個(gè)地區(qū)中,，規(guī)劃內(nèi)的建設(shè)用地畢竟是有限的，于是如果前一兩任領(lǐng)導(dǎo)將規(guī)劃中的土地都出讓完了,，后面的領(lǐng)導(dǎo)將無(wú)地可出讓,，土地財(cái)政就無(wú)法持續(xù)。因此,，目前的賣地財(cái)政,，實(shí)際是今天政府一年花掉應(yīng)當(dāng)是未來(lái)政府幾十年的收入，透支未來(lái)子孫的幾十年的財(cái)政資源,，在今天吃干榨盡,。
其次，賣地財(cái)政,，是促使地方政府利益與中央宏觀調(diào)控博弈的最主要的動(dòng)機(jī),，也是多占及浪費(fèi)土地和投資過(guò)熱的深層原因。由于多賣地可使地方政府多得收入,，使其進(jìn)行城市交通等建設(shè)土地?cái)U(kuò)張,，土地寬打?qū)捰茫Q食農(nóng)業(yè)用地,，總體上土地利用率較低,；并且賣地?zé)徇B帶的是招商引資熱和投資熱，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠投資拉動(dòng),，投資增長(zhǎng)速度比消費(fèi)增長(zhǎng)速度高,，投資與消費(fèi)的比例失調(diào)。誰(shuí)能獲得土地,，誰(shuí)也就等于獲得了財(cái)富,。于是土地不僅成了用地商競(jìng)相爭(zhēng)奪的資源，也成了政府吸引外來(lái)投資的引誘物,。許多地方經(jīng)營(yíng)城市,，走“以地招商、以地?fù)Q路,、以地興城”的發(fā)展道路,，于是政府大量批地獲得收入，開(kāi)發(fā)商大量圈地,，土地大量被浪費(fèi)和閑置,。建設(shè)部有關(guān)官員稱，1990到2004年,，全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積由近1.3萬(wàn)平方公里擴(kuò)大到近3.4萬(wàn)平方公里,；同期,，41個(gè)特大城市主城區(qū)用地規(guī)模平均增長(zhǎng)超過(guò)50%。城市建設(shè)用地供應(yīng)總量的失控,，使土地這種本屬稀缺的資源,，屢屢被粗放利用。專家指出,，目前中國(guó)人均城市建設(shè)用地高達(dá)130多平方米,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家城市建設(shè)用地人均82.4方米和發(fā)展中國(guó)家人均83.3平方米的水平。國(guó)家稅務(wù)總局有關(guān)人員2007年6月稱,，已出讓的土地有2/3仍處于閑置狀態(tài),。而投資規(guī)模卻久控不住，處在調(diào)控與反彈的惡性循環(huán)之中,。
賣地財(cái)政推高了地價(jià)和房?jī)r(jià),，侵蝕了農(nóng)民和城鎮(zhèn)購(gòu)房居民的利益,。改革開(kāi)放以來(lái),，低價(jià)征用制度，從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移的利益大約在15萬(wàn)億人民幣左右,，而賣地補(bǔ)償給農(nóng)民的不到其中的5%,。農(nóng)民的土地財(cái)富，轉(zhuǎn)變成了城市化和現(xiàn)代化的高樓大廈,、公園廣場(chǎng),、企業(yè)廠房、鐵路公路,、水庫(kù)電站等等,，但是，許多農(nóng)村的農(nóng)民卻因征地而致貧,，形成四千萬(wàn)失地,、失保和失業(yè)農(nóng)民。2007年,，一至三季度,，70個(gè)大中城市的土地交易價(jià)格累計(jì)平均上漲12.8%，其中,，一季度上漲9.8%,，二季度上漲13.5%，三季度更是突飛猛進(jìn),，漲幅高達(dá)15%,，四季度的土地交易價(jià)格同比也上漲了10.7%。而從房?jī)r(jià)看,，工業(yè)用地一般價(jià)格較低,，甚至零地價(jià)出讓,，掛拍招的一般是住宅用地，這樣賣地財(cái)政的相當(dāng)部分進(jìn)入房?jī)r(jià)構(gòu)成,，并且年年上漲,，成為強(qiáng)勁推動(dòng)房?jī)r(jià)上升的重要原因。2007年全國(guó)房?jī)r(jià)漲勢(shì)兇猛,，一至三季度,，70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格累計(jì)平均上漲6.7%。其中,，一季度上漲5.6%,，二季度上漲6.3%，而三季度更上漲了8.2%,，四季度則更是上漲了10.2%,。房?jī)r(jià)上漲中，除了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的暴利外,，其中相當(dāng)比例是政府高價(jià)出讓土地向購(gòu)房居民轉(zhuǎn)嫁的部分,。因此，賣地財(cái)政,，也是造成中國(guó)居民買不起房的一個(gè)很重要的原因,。
賣地財(cái)政除了上述危害外，還有其他種種問(wèn)題,，如工程腐敗,，招投標(biāo)中變通和暗箱操作，由于土地收入不列入預(yù)算管理而浪費(fèi)性支出等等,。因而,，我認(rèn)為，賣地財(cái)政有百害而無(wú)一利,，并且會(huì)引發(fā)大的財(cái)政,、房?jī)r(jià)、糧食安全等等大的危機(jī),，已經(jīng)到非改革不可的地步了,。
賣地財(cái)政怎么改革
最重要的是改革土地征用制度，明晰農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地應(yīng)有的權(quán)利,，改變目前農(nóng)村集體土地實(shí)際上的村主任和村委會(huì)所有制,；延長(zhǎng)土地使用權(quán)，城鎮(zhèn)國(guó)有土地延長(zhǎng)出讓時(shí)間,，土地使用年期可以交易流轉(zhuǎn),；取消非公益用地向農(nóng)民強(qiáng)制征地的方式，廢除土地50到70年的出讓體制,，在符合規(guī)劃的情況下,，讓農(nóng)村和城郊集體土地直接進(jìn)入建設(shè)市場(chǎng),；進(jìn)入建設(shè)市場(chǎng)的可以采取分年出租土地使用權(quán)、一次性出讓長(zhǎng)期土地使用權(quán),、土地使用權(quán)入股等等多種形式,；用于建設(shè)的土地，都必須符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃,，并成立土地交易所,，如果是長(zhǎng)期使用年期出讓，都要在交易所掛拍交易,。
那么,，政府有關(guān)土地的收入從哪里來(lái)呢？一是征收土地長(zhǎng)期使用權(quán)交易增值稅,。無(wú)論是企業(yè)長(zhǎng)期使用的國(guó)有土地,，還是農(nóng)民使用的集體土地，如果出讓,，在土地交易所集中掛拍交易,，政府在交易過(guò)程中收取土地交易增值稅。二是土地使用稅,。即用地法人對(duì)其所占有長(zhǎng)期使用權(quán)的土地,，按照面積和區(qū)域級(jí)差，每年或者每月向政府交納一定水平的稅收,。三是對(duì)企業(yè)、行政,、事業(yè)和社團(tuán)等法人,，對(duì)城鄉(xiāng)自然人，按照所擁有房產(chǎn)的價(jià)值,，征收一定水平的房產(chǎn)稅,。對(duì)于居民，考慮中國(guó)以往納稅的習(xí)慣,，可對(duì)一定基本面積以上的部分征稅,，并顧及我國(guó)人口眾多和土地稀缺的國(guó)情，對(duì)超面積的房產(chǎn)實(shí)行階梯式累進(jìn)征稅,，從而抑制房產(chǎn)投機(jī)和土地資源的浪費(fèi),。四是對(duì)擁有土地長(zhǎng)期使用權(quán)的占有者，如果其按照年月分期出租土地,，或者將土地入股于企業(yè),，則按照出租和入股的所得，征收土地資產(chǎn)收益所得稅,。
需要配套的是,，將目前的由土地管理部門實(shí)行的出讓和收入制度,，改變?yōu)樨?cái)政稅收部門的有關(guān)土地和房產(chǎn)征稅制度，并統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算管理,；在逐步理順到三級(jí)政權(quán)和三級(jí)財(cái)政的基礎(chǔ)上,，房產(chǎn)稅全部留給市縣政府，作為基層政府的主要稅收來(lái)源,，而有關(guān)土地的各種稅收的大部分留給地方使用,，中央財(cái)政考慮集中一小部分，用于中央財(cái)政向失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)移社保支出,，以及用于未來(lái)農(nóng)民工進(jìn)入城市及農(nóng)村養(yǎng)老社保資金的缺口,。只有這樣，才能使地方有關(guān)土地的財(cái)政可持續(xù)化,，并且避免投資規(guī)模過(guò)大,、土地浪費(fèi)使用和房地價(jià)格過(guò)高的種種問(wèn)題，并防止有關(guān)財(cái)政和資源危機(jī)的暴發(fā),。
(作者單位：中央黨校研究室) |