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非稅收入是政府財政收入的重要組成部分,，是進行行政管理,、向公眾提供公共服務時彌補所占用的社會資源的重要手段,，是保障政府正常運轉,、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎。根據(jù)十七大報告的要求,，要完善公共財政體系,，深化預算制度改革，強化預算管理,，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制,，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉移支付制度。加強非稅收入監(jiān)督管理,，既有利于深化財政改革，增強政府宏觀調控能力,；又有利于推進依法行政,、建設法治政府；還有利于營造經(jīng)濟又好又快發(fā)展的軟環(huán)境,，預防和治理腐敗,。
非稅收入管理的變遷與現(xiàn)狀
我國最早出現(xiàn)“非稅收入”概念的正式文件是2003年5月財政部財綜字[2003]29號文。非稅收入是稅收之外為滿足社會公共需要或提供特定公共服務由法定主體依法向公眾收取的資金,，包括行政事業(yè)性收費,、政府性基金、國有資源有償使用收入,、國有資產(chǎn)有償使用收入,、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入,、捐贈收入以及財政資金產(chǎn)生的利息收入等,。
我國目前財政收入已超過5萬億元。非稅收入規(guī)模龐大,，發(fā)達國家中央非稅收入占財政收入10%以下,，而省(州)非稅收入一般是10-20%，相比而言,，我國中央非稅收入,、地方非稅收入約占本級財政收入的15%和45%，甚至更高,。造成這種現(xiàn)象主要是分權式改革為地方利益,、部門利益準備了動力機制，促使地方利益與局部利益的形成,，中央各部門和地方各級政府試圖通過多渠道籌措預算外,、體制外資金，尋求利益最大化,。長期以來,，我國政府非稅收入管理存在收入流失、使用分散,、管理薄弱,、分配失控、監(jiān)督失靈等問題,，非稅收入游離于政府宏觀調控和人大審查監(jiān)督之外,，甚至少數(shù)部門將非稅收入視為自有資金，“三亂”現(xiàn)象屢禁不止,，亟待通過非稅收入立法,，加強非稅收入的監(jiān)督管理。
根據(jù)有關學者的分析,，我國政府非稅收入預算管理經(jīng)歷了四個階段：一是預算內管理階段,，即在高度集中的財政管理體制下國家財政統(tǒng)收統(tǒng)支，非稅收入項目少數(shù)額小,，非稅收入管理簡單,，基本上是預算內管理。二是部門自行管理階段,，即在“統(tǒng)一領導,、分級管理”的財政管理體制下擴權形成預算外資金以備單位自收自支。預算外資金不作為財政性資金,，不由財政部門進行管理,，而由部門和地方自行管理,。三是財政專戶管理階段，預算外資金實行財政專戶存儲,，不進入國家金庫,，但由財政部門監(jiān)督管理。四是納入預算管理階段,，非稅收入全部納入財政專戶管理并逐步納入預算管理,，實行收支脫鉤管理，編制綜合財政預算,。
目前,，我們正處于第四個階段，這一轉型階段尤其關涉到非稅收入納入預算管理的制度建設,、管理結構等諸多問題,，亟待通過立法加以規(guī)范。我國非稅收入管理的主要依據(jù)是《財政部關于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜字[2004]53號),，湖南省2004年9月1日頒布實施《湖南省非稅收入管理條例》是我國第一部規(guī)范非稅收入管理的地方性法規(guī),。之后，廣西自治區(qū)也制定了非稅收收入管理條例,，有的地方還制定了非稅收入管理的地方性法規(guī)和政府規(guī)章,。從全國非稅收入管理的實踐來看，亟需加強政府非稅收入管理的立法工作,，建立健全非稅收入管理法律制度,，對非稅收入的征收、管理和監(jiān)督加以規(guī)范,。
加強非稅收入管理的幾點建議
加強非稅收入管理,，應當根據(jù)科學發(fā)展觀的要求，落實公共財政的要求,，結合國情制定和完善相關制度,，改革現(xiàn)行體制機制。
1,、
理順中央地方關系,。中央與地方財權、事權的劃分一直是財政體制改革重點關注和處理的問題,，也是中央地方關系處理的重要組成部分。只有合理劃分中央與地方財權與事權,，才能真正解決地方財政的困境,。1994年中國的分稅制改革是一種財權的劃分，為中央宏觀調控奠定了基礎,。目前,，中央與地方事權,、財權范圍界定不清，地方尤其是基層財力不足,，“配套”資金要求過多,，地方政府入不敷出。因此,，改革現(xiàn)行財政體制,、理順中央地方關系，是縮減非稅收入規(guī)模,，真正減少非稅收入的前提,。
2、
改革轉移支付制度,。轉移支付制度是宏觀調控的重要工具,，是經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的平衡器。轉移支付的規(guī)模和結構,，直接反映政策意圖,。從中國目前轉移支付制度的運行來看，轉移支付模式不清晰,、政策工具性薄弱,、支付標準不統(tǒng)一、轉移程序不規(guī)范,，轉移支付基本上是一種蛋糕式分配,。問題的關鍵在誰執(zhí)掌切蛋糕之刀，誰來確定蛋糕的比例大小,。在中央地方事權財權進一步明晰的基礎上建立合理的轉移支付制度,，也是加強非稅收入管理的一個辦法。
3,、
完善非稅收入立法,。首先是加快預算法修訂。1994年制訂的預算法已經(jīng)不能適應市場經(jīng)濟的要求,，不能適應公共財政的要求,，亟待修改。修改的預算法應當以支定收,，嚴格依法理財,，促進財政法治，把非稅收入納入公共預算范圍內,。其次是制定非稅收入管理條例,。這是針對非稅收入的專門規(guī)章制度。如果條件成熟,，也可以制訂非稅收入法,。當前,，依法行政是各級政府面臨的緊迫而重要的任務。從目前非稅收入征收的情況來看,，一些地方財政部門存在“亂收費”的現(xiàn)象,，實行“超收分成”、“收支掛鉤”,，引發(fā)人民對政府的信任危機,。非稅收入是國家財政收入的重要組成部分，是政府籌集財政收入,、調節(jié)社會分配關系的重要政策工具,。非稅收入法或非稅收入條例的制定迫在眉睫。其三,，制定相應的配套規(guī)定,。2007年《政府收支分類改革方案》的全面實施，已經(jīng)確立了非稅收入在政府收入中的地位,，一旦非稅收入法制定,，但還需要進一步制定相應配套規(guī)則明確征收程序、范圍,，制定具體管理制度和分類管理制度以及相應的法律責任,。
4、
整合非稅收入管理,。非稅收入管理歸口管理,，集中統(tǒng)一，這有利于增強政府調控能力,。但是,，目前非稅收入項目由財政部門確定，而收費標準一般由價格部門確定,。相較而言,，財政部門對非稅收入管理負有更大責任，湖南,、云南等省已經(jīng)在非稅收入管理方面建立專門機構——非稅收入管理局,，隸屬財政部門，并建立非稅收入征收網(wǎng),，征收管理上借鑒稅收征管模式按照“費政”與征收管理,、入庫與資金管理、預算安排與使用管理三個環(huán)節(jié)實施管理,。這種方式值得借鑒,。設立專門機構和借鑒稅政的模式便于歸口管理，便于徹底解決非稅收入征管政出多門,、程序混亂等問題,。
(作者單位：中國社科院法學所) |