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胡錦濤總書記在十七大報告中談到,，要劃清中央與地方的事權(quán),。中央政府與地方各級政權(quán)事務(wù)劃分不清,，一直是困擾我國社會和國家治理的大問題。這里就此提出看法,，供學(xué)界討論。
中央政權(quán)事務(wù)
研究我國中央與地方關(guān)系中的中央政權(quán),，實際是包括中央,、人大、國務(wù)院,、政協(xié)等機關(guān)組成的行使宏觀管理監(jiān)督權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu),。中央政府作為一國的宏觀管理者，它應(yīng)具有區(qū)別于地方各級政府的職能和義務(wù),。從總體功能上看,，中央政權(quán)的事務(wù)集中體現(xiàn)為戰(zhàn)略性,、資源性、公平性,、安全性和基礎(chǔ)性的要求,，主要表現(xiàn)在如下幾個方面。
一是維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整,，包括國家安全,。國家主權(quán)是國家獨立的主要標志，領(lǐng)土完整是國家生存和發(fā)展的物質(zhì)條件,，維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整是中央政府至關(guān)重要的職能,。因此，中央政府要行使外交,、國防,、安全、國際貿(mào)易等維護國家主權(quán),、統(tǒng)一的職能,。二是制定和運用憲法和法律，嚴格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力,，履行職責(zé)并運用法律手段調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟政治秩序,，把社會運行納入依法運轉(zhuǎn)軌道。三是保持宏觀經(jīng)濟健康發(fā)展和穩(wěn)定運行,。主要通過編制中長期發(fā)展計劃,，實施產(chǎn)業(yè)政策，保持本幣穩(wěn)定,，加強信貸資金管理,，運用行政手段、法制手段和積極的財政金融政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟周期性波動,，并協(xié)調(diào)投資與消費等方面的比例,。四是限制壟斷、保護競爭,。中央政府制定和實施《反壟斷法》,，對于競爭，在準入等方面給以保護,。主要是依靠國家權(quán)力(法律)消除限制自由競爭的因素,，限制經(jīng)濟壟斷，遏制行政壟斷,。五是制定和完善保證市場充分競爭,、有序運行的統(tǒng)一規(guī)范。清理和廢止妨礙公平競爭,、設(shè)置行政壁壘,、排斥外地產(chǎn)品和服務(wù)的各種分割市場的規(guī)定,，建立和形成全國統(tǒng)一的商品流通政策和貿(mào)易體制；健全監(jiān)督機制,，公正公平執(zhí)法,，打破地區(qū)封鎖行為，促進全國統(tǒng)一大市場的形成,；根據(jù)產(chǎn)業(yè)的整體技術(shù)水平和國際發(fā)展趨勢,，建立和形成全國統(tǒng)一的合理的商品技術(shù)標準、檢驗體系,。六是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和開發(fā),。中央政府通過實施地區(qū)振興和開發(fā)戰(zhàn)略，配合以財政轉(zhuǎn)移支付,、國債專門支持,、特殊的稅收等體制，促進不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展,，控制地區(qū)之間發(fā)展差距的擴大,，實現(xiàn)地區(qū)之間經(jīng)濟和社會發(fā)展的平衡。七是構(gòu)建和完善社會保障網(wǎng),。中央政府的職能之一就是社會公正和機會公平，特別是通過養(yǎng)老保障等體系的建立增強人民對國家的認同感,，形成全國統(tǒng)一的勞動力市場,，完善和統(tǒng)一養(yǎng)老、醫(yī)療,、傷殘等社會保障體制,，組織和動員社會資源和力量，多層次,、多渠道拓展社會保障形式,，提高保障的社會化水平。八是保護國家經(jīng)濟安全,。主要是通過中央政府金融,、資源、生態(tài)等政策和措施,，化解金融風(fēng)險,、防止人口增長過快，抑制生態(tài)環(huán)境惡化,，實現(xiàn)資源的永續(xù)利用,，特別是保證水、能源等戰(zhàn)略性資源的供求平衡和戰(zhàn)略儲備,。從經(jīng)濟層面看,，中央政府的職能就是“宏觀調(diào)控,、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、統(tǒng)一市場”,，而“監(jiān)督市場”打擊假冒偽劣,、防止污染等這樣的微觀的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由地方政府,、社會,、法律等方式來管理。
地方政府事務(wù)
地方政府作為承接中央行政體制,、聯(lián)結(jié)廣大社會成員的中間環(huán)節(jié),，是國家整個行政管理體制中最為基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，直接承擔(dān)著組織,、協(xié)調(diào)和管理經(jīng)濟社會發(fā)展事務(wù),，是我國行政體制中一個執(zhí)行實施的行政層級。地方政府的層級,，由于區(qū)域特點和歷史淵源,，呈現(xiàn)著多層多級的特點，在我國涵蓋了省以下各級政府,。地方政府在行使公共服務(wù)功能和社會管理責(zé)任方面,，與中央政府具有明顯不同的要求，其事權(quán)范圍應(yīng)包括如下幾個方面,。
一是保證就業(yè),，降低失業(yè)率。雖然降低失業(yè)水平是宏觀調(diào)控的重要目標之一,，但是,，中央政府能做的工作，只是利用宏觀經(jīng)濟政策在總量上保持投資正常和高速增長,，保持經(jīng)濟增長速度,，保持總供給與總需求平衡，給擴大就業(yè)機會創(chuàng)造宏觀條件,。然而,，具體如何增加就業(yè)，則是每一個地區(qū)的事情,。地方政府在降低失業(yè)率方面的職能有：實行網(wǎng)開一面的管理和稅收政策,，支持鼓勵自由職業(yè)、微型企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展,，保護這些勞動者和企業(yè)的基本權(quán)益,；加強失業(yè)群體的勞動技能和職業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)，開展職業(yè)介紹活動，保障勞動者就業(yè)的基本權(quán)利,。二是建立和形成失業(yè)者,、婦孺和老齡人生活保障體系，就業(yè)職工最低工資保障水平和社會救濟等基層的社會保障體系,。三是城市建設(shè)和管理,。城市建設(shè)和管理，是地方政府向社會提供的主要公共產(chǎn)品形式,。地方政府的重要職責(zé)是,，直接承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性設(shè)施的建設(shè),，城市規(guī)劃,、交通、衛(wèi)生,、供排水等的管理,，科學(xué)合理地規(guī)劃城市的功能分區(qū)，使城市交通順暢便捷,，城市街道和建筑美觀和整潔,，供排水、供電,、供氣等滿足市民和生產(chǎn)經(jīng)營的需要,。四是生態(tài)環(huán)境保護。生態(tài)保護是市場機制無法優(yōu)化配置的領(lǐng)域,，只能靠政府組織動員能力予以實施,，也是地方政府滿足社會成員長遠需求的重要公共服務(wù)領(lǐng)域。地方政府承擔(dān)著制定保護規(guī)劃,，實施調(diào)控干預(yù)政策，加大依法行政,，引導(dǎo)社會和企業(yè)正確處理經(jīng)濟發(fā)展與資源,、環(huán)境開發(fā)、利用和保護之間的關(guān)系,；按照國家環(huán)境保護法律與政策,，建立環(huán)境保護職能部門，專司環(huán)境檢測,、環(huán)境公報,、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境執(zhí)法,、環(huán)境整治等環(huán)保工作,；建立城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施,，制訂嚴格的技術(shù)標準和管理規(guī)范,，使工廠廢水,、廢氣、廢渣排放達標,；組織社會力量開展植樹造林活動,、進行大江大河治理，進行生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護,。五是社會治安功能,。社會治安是指有效地預(yù)防和打擊違法犯罪，維護社會治安秩序和市場經(jīng)濟秩序,，掃除黃賭毒等社會丑惡現(xiàn)象,，打擊黑社會勢力，保護公民的生命財產(chǎn)安全,。各地政府通過依法懲處和教育引導(dǎo)等形式維護社會治安,，通過預(yù)防和打擊犯罪、規(guī)范社會成員的行為穩(wěn)定社會的秩序,，以保證社會的健康,、文明、有序,。
中央與地方政府的交叉性事務(wù)
在公共服務(wù)和社會管理上,，中央政府和地方政府具體職能時有交叉。主要在這樣幾個方面：一是制定和實施法律和法規(guī),。中央政府制定憲法和其他全國性的法律,，地方政府制定地方性法規(guī)。地方法規(guī)往往體現(xiàn)地方局部利益,，有時同中央的整體利益的目標取向不盡一致,。二是界定和保護產(chǎn)權(quán)。比如制定民法典,，對私人財產(chǎn)應(yīng)享有的權(quán)利及其實現(xiàn)范圍,、對限制、征用和剝奪私人財產(chǎn)的實行條件,、法定程序及其相應(yīng)得補償作出具體,、詳細規(guī)定，突出法律的具體性和明確性,；制定和完善有關(guān)投資經(jīng)營的專門法律,，依法保障正當(dāng)兼并行為的投資權(quán)益，用法律約束政府與民間投資經(jīng)營者的權(quán)利與義務(wù),，禁止任何行政力量非法中止或廢除投資經(jīng)營合同,。特別是制定保護知識等新的產(chǎn)權(quán)形式的法律和法規(guī)，打擊盜版等侵犯知識產(chǎn)權(quán)的行為。中央政權(quán)機關(guān),，重點集中在統(tǒng)一規(guī)則,、宏觀要求上，地方政府的重點主要集中在具體執(zhí)行上,，具體執(zhí)行亦有地方性行政規(guī)范,，由于經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)各地差異很大，各地執(zhí)行的彈性和自主權(quán)相對較大,。三是提供教育,、交通、衛(wèi)生等公共物品,。社會產(chǎn)品分私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品,，像道路交通、教育,、衛(wèi)生的公共性和非營利性的產(chǎn)品,，企業(yè)是不愿意生產(chǎn)的。這就必須有一個不以營利為目的的主體來“經(jīng)營”這類產(chǎn)品,。這個主體只能是政府,。這些必須或主要由政府來“經(jīng)營”(或生產(chǎn))的“產(chǎn)品”主要有：教育(生產(chǎn)現(xiàn)代勞動力)、公路和城市公共交通,、城市地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施,、大型農(nóng)田水利工程、環(huán)境保護,、公共衛(wèi)生,、公共文化設(shè)施等。中央政府提供全國性的基礎(chǔ)研究教育,、全國性的交通建設(shè)等,，地方政府則提供地方管理的教育、衛(wèi)生等設(shè)施和服務(wù),。四是調(diào)節(jié)收入與財富的分配,。政府主要是通過稅收調(diào)節(jié)等經(jīng)濟手段，達到社會公認的公平,。經(jīng)濟手段主要包括公平市場環(huán)境，創(chuàng)造平等機會,，鼓勵先進,，講求效率，合理拉開距離,，又防止兩極分化,。也包括直接利用稅收杠桿，實行國民收入的二次分配，通過企業(yè)及個人所得稅,、遺產(chǎn)稅,、負稅(減免稅)、財政轉(zhuǎn)移支付等方式,，調(diào)節(jié)發(fā)達地區(qū)和富余人群的收入,，增加不發(fā)達地區(qū)和低收入人群的收入。五是彌補市場的不完全性和信息的不對稱性,�,！笆袌龅牟煌耆浴笔侵赣行┦袌鲈诒举|(zhì)上就根本不可能完全，如未來市場和風(fēng)險市場,�,！靶畔⒌牟粚ΨQ性”是指交易雙方對與交易有關(guān)的信息的占有量嚴重失衡。一般地講,，在產(chǎn)品與服務(wù)提供者與消費者的關(guān)系中,，信息分布往往十分不均勻，市場需求不足與產(chǎn)品供過于求同時并存就是明顯的例子,。市場的不完全性和信息的不對稱性是市場本身克服不了的問題,，只能通過政府收集
和發(fā)布信息，彌補市場的這一缺陷,。中央政府制定法律和建設(shè)全國統(tǒng)一的大市場,，地方政府則承擔(dān)公布信息、引導(dǎo)市場等職責(zé),。六是維護市場秩序,。發(fā)展市場經(jīng)濟，首先要制定各種作為市場條件的法規(guī),，使市場主體在選擇自己行為方式和內(nèi)容時有所依循,；其次就是讓市場主體付出代價的法規(guī)(稅法、環(huán)境法,、產(chǎn)品責(zé)任法等),，更是其試圖規(guī)避的。這就需要政府加強檢查監(jiān)督職能,。各級政府需要做的是,，打擊虛假合同和欺詐，維護社會誠信,、檢查假冒偽劣商品等,。
省以下地方政府間的事務(wù)劃分
對于省以下各級政府的事權(quán)劃分，應(yīng)當(dāng)遵循如下原則,。一是按照受益范圍確定事權(quán)歸屬,。在市場經(jīng)濟條件下,，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是各級政府共同的基本職能，但公共產(chǎn)品的性質(zhì)和覆蓋范圍不同,。越是高一級政府提供的公共產(chǎn)品越具有全局性,，受益范圍越大。因此,，凡是受益范圍較大的公共產(chǎn)品,，其相應(yīng)的事權(quán)應(yīng)歸屬上一級地方政府的職能范圍；相反,，則應(yīng)歸屬下一級地方政府的職能范圍,。二是按提供公共產(chǎn)品行為的性質(zhì)確定事權(quán)歸屬。具體而言,，就是看公共產(chǎn)品的提供是否需要更高層次的統(tǒng)一決策和規(guī)劃,；是否需要動員全區(qū)域的財政資源才能完成這種行為；以及公共產(chǎn)品的提供是否會對整個區(qū)域的社會生活產(chǎn)生全面而深刻的影響,。如果對上述問題的判斷得到的是肯定的答案,，那么提供這些公共產(chǎn)品對應(yīng)的事權(quán)就應(yīng)歸屬于較高一級地方政府的職能范圍；反之,，則應(yīng)歸屬較低一級地方政府的職能范圍,。三是按照公共產(chǎn)品的技術(shù)經(jīng)濟要求確定事權(quán)歸屬。在政府提供的公共產(chǎn)品清單中,，一部分要求的技術(shù)經(jīng)濟條件較高(如建設(shè)全區(qū)域性的交通,、通訊網(wǎng)等)，另一部分要求的技術(shù)經(jīng)濟條件并不高(如對日常經(jīng)濟秩序的管理),。屬于前者的,，事權(quán)應(yīng)歸屬較高一級地方政府的職能范圍；屬于后者的,，事權(quán)歸屬較低一級地方政府的職能范圍,。四是按照效率最優(yōu)確定事權(quán)歸屬。在提供公共產(chǎn)品方面,，上級政府并不總是比下級政府更有效率,。財政分權(quán)理論表明，越是基層政府,，離它們的服務(wù)對象越近,，越了解其需求，也就越容易有效地提供那些層次較低,、受益范圍較小的公共產(chǎn)品,。相反，較高層次的政府在按宏觀目標的要求提供公共產(chǎn)品方面,，擁有信息資源和管理資源的優(yōu)勢,。因此，每一級政府提供的公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)按效率優(yōu)先的原則提供,，誰能最優(yōu)地提供,，相應(yīng)的事權(quán)就列入誰的職能范圍。五是法定原則,。各級政府的事權(quán)一旦確定,，都要寫入法律。
按照上述原則,，省級政府的事權(quán)應(yīng)當(dāng)包括：(1)貫徹執(zhí)行中央制定的政策法規(guī),，并按照國家統(tǒng)一的法律和政策，制定地區(qū)性政策與法規(guī),，促進本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展,，保證就業(yè)。(2)負責(zé)本地區(qū)教育,、科學(xué),、文化、環(huán)境保護,、體育等事業(yè)的發(fā)展,，維護區(qū)域性的地方社會治安，承擔(dān)地區(qū)性救災(zāi)工作,。(3)負責(zé)具有全省意義的基礎(chǔ)設(shè)施與公益性項目的建設(shè),。(4)促進和規(guī)劃本省內(nèi)市場體系的建設(shè)，維護市場秩序,，防止和糾正不正當(dāng)競爭,。(5)協(xié)調(diào)處理本省內(nèi)的行政事務(wù)，完成中央委托事務(wù),。
市(縣)政府的事權(quán)包括：(1)貫徹執(zhí)行中央,、省制定的政策法規(guī)，促進本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展,。(2)負責(zé)城市地區(qū)(市級政府)或農(nóng)村地區(qū)(縣級政府)教育,、科學(xué)、文化,、環(huán)境保護,、體育等事業(yè)的發(fā)展，維護本地方社會治安,，具體組織本地方的救災(zāi)工作,。(3)負責(zé)本地方基礎(chǔ)設(shè)施與公益性項目的建設(shè)，以及城市規(guī)劃,、交通,、衛(wèi)生,、供排水、供電,、供氣,、垃圾清運等滿足市民生活和生產(chǎn)經(jīng)營的基本需要。(4)協(xié)調(diào)處理本地方的行政事務(wù),，完成中央,、省委托的其他事務(wù)。
(作者單位：中共中央黨校) |