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政策性銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型是總體趨勢,，問題在于不要操之過急。根據(jù)目前我國的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實,，總體上應(yīng)處于不斷強化政策性金融體系的時期,。可采取以條件相對成熟的國開行作為商業(yè)化轉(zhuǎn)型的試點,，但同時在農(nóng)業(yè)方面應(yīng)保持甚至擴大非盈利的政策性金融支持,。
政策性金融與商業(yè)性金融的分離，曾經(jīng)是中國金融體系改革中的重大制度突破,。隨著金融問題逐漸成為決定中國經(jīng)濟增長和社會進步的重要環(huán)節(jié),，金融體系中各個層面的制度優(yōu)化問題再次擺到了我們面前,。其中，對于政策性金融在中國金融發(fā)展中的重新定位,，也成為推進金融改革與提高金融效率的重要突破點,。
從世界范圍來看，政策性金融體系有三種基本發(fā)展模式,。一類是美國模式,，即由政府發(fā)起建立一些政策性金融機構(gòu)，這些機構(gòu)的運作是市場化運作,，依靠專門法律來確定機構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營,；一類是日本模式，就是由政府發(fā)起設(shè)立,、并長期保存政府控制的機構(gòu)。如日本的“兩行九庫”,，以及這之外的三個開發(fā)性金融機構(gòu),；一類是德國模式，實際上是取美國模式和日本模式的中間形式,，即在政府目標(biāo)與商業(yè)運行之間達到最大限度平衡,，代表性的是德國復(fù)興開發(fā)銀行。
美國的政策性金融體系主要表現(xiàn)出三方面特點,。一是政策性金融機構(gòu)一般都是由政府出資設(shè)立,，然后逐漸轉(zhuǎn)為債權(quán)人完全所有的合作性機構(gòu)。二是并未形成行政化主導(dǎo)的,、龐大的組織構(gòu)架,，而是以增進市場機制的效率、彌補商業(yè)金融的不足為原則,，形成了多層次的,、結(jié)構(gòu)合理的機構(gòu)體系。三是與其他國家的金融體系相比,，美國的政策性金融更加體現(xiàn)了對市場機制的依賴性,，政策性金融與商業(yè)金融密切結(jié)合在一起，事實上,，由于美國具有非常發(fā)達和完善的資本市場和商業(yè)金融體系,，政策性金融業(yè)務(wù)往往更多地會通過市場來進行。
回顧我國在1994年建立三家政策性銀行時,，基本思路是模仿日本模式,，即以政府補貼和非盈利為目標(biāo)，該模式此后逐漸陷入困境,。進入21世紀,，改革政策性銀行的呼聲日漸高漲，而國開行也通過有效引入商業(yè)化運行模式，成為三家政策性銀行中最成功的典范,。經(jīng)過長期爭論,，今年的全國金融工作會議正式確立了政策性銀行改革的原則和思路。其中開發(fā)銀行將全面推行商業(yè)化運作,，主要從事中長期業(yè)務(wù),；進出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行按照分類指導(dǎo)、“一行一策”的原則,，深化內(nèi)部改革,。對政策性金融業(yè)務(wù)，今后將通過實行公開透明的招標(biāo)制而展開,。雖然改革細則尚未可知,，但政策性銀行實行商業(yè)化運行的基本趨勢已定。
在本次改革尚未全面鋪開之時,，我們有必要進一步反思政策性銀行的歷史地位和作用,。其中最大的問題，就是要避免政策性金融改革思路走向極端,，即從預(yù)期虧損,、財政補貼為基本思路，一舉轉(zhuǎn)化為完全商業(yè)化運行,、盈利最大化為目標(biāo)的思路,。對此，我們有三方面判斷,。
一則,，政策性金融機構(gòu)全面商業(yè)化的時機尚未成熟。根據(jù)國際經(jīng)驗來看,，政策性銀行的商業(yè)化,、市場化轉(zhuǎn)型，都是建立在一國金融不斷深化,、資本市場較為發(fā)達的基礎(chǔ)上,。這樣政策性銀行才可能在特定政策目標(biāo)約束下，游刃有余地進行資金運用和風(fēng)險控制,。即使是開行自身已具有商業(yè)化條件,，但由于資本市場普遍缺乏風(fēng)險分散工具，同樣會面臨巨大的中長期風(fēng)險,。
二則,，政策性金融業(yè)務(wù)全面商業(yè)化的時機尚未成熟。政策性金融業(yè)務(wù)涉及的往往是商業(yè)金融難以自發(fā)解決的領(lǐng)域,，多是市場失靈領(lǐng)域,。各國經(jīng)驗表明,，采取招標(biāo)等市場化手段來實行政策性金融目標(biāo)，通常是基于兩種原因,，一是超出了政策性銀行的業(yè)務(wù)容納能力,，二是完全市場化運行更有效率。而從國內(nèi)情況來看,，包括農(nóng)業(yè)發(fā)展在內(nèi)的很多領(lǐng)域還需要大量以非盈利,、甚至虧損目標(biāo)的金融資源投入，也缺乏依靠市場商業(yè)化運行的成功模式,。在此情況下,，脫離專門政策性金融機構(gòu)，全面實行業(yè)務(wù)市場化是不現(xiàn)實的,。
三則,，某些領(lǐng)域雖需要、但尚未建立起政策性金融支持,，在商業(yè)化轉(zhuǎn)型的呼聲中容易被忽視,。如中小企業(yè)、住宅等方面從未建立起有效的政策性金融支持體系,，而這是多數(shù)國家所不可或缺的。
筆者認為,，政策性銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型是總體趨勢,，問題在于不要操之過急。根據(jù)目前我國的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實,，總體上應(yīng)處于不斷強化政策性金融體系的時期,。對此，我們認同以條件相對成熟的開行作為商業(yè)化轉(zhuǎn)型的試點,，但同時在其他領(lǐng)域則要更加慎重,。例如在農(nóng)業(yè)方面應(yīng)保持甚至擴大非盈利的政策性金融支持，建立包括純政策性,、政策性與商業(yè)性結(jié)合,、純商業(yè)性的立體的金融支持體系。此外,，發(fā)展支持和約束中小企業(yè)和住宅市場的政策性金融機構(gòu),，也是當(dāng)前歷史階段所需要的。
（作者系中國社科院金融所貨幣理論與政策研究室副主任,、副研究員） |