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在第三次全國金融工作會議上溫家寶總理指出，要積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),。這是從我國農(nóng)村實(shí)際出發(fā)做出的正確抉擇,。下面，我就如何推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)保險(xiǎn)談自己幾點(diǎn)認(rèn)識,。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是分散和降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑之一,，也是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的重要組成部分,。2004年新一輪農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)以來，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模雖有所擴(kuò)大,，但還不能滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要,，存在的主要問題是：定位不清，缺乏總體規(guī)劃,，立法工作滯后,；財(cái)政稅收政策支持力度小,；供求結(jié)構(gòu)失衡,，農(nóng)民的購買力較低；賠付率居高不下,；缺乏有效的保險(xiǎn)手段和風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制等。建立和完善我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)是一個(gè)長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,，不可能一蹴而就，要從我國的實(shí)際出發(fā),，借鑒其它國家的成功經(jīng)驗(yàn)，立足當(dāng)前,，兼顧長遠(yuǎn),，循序漸進(jìn),，分步實(shí)施，穩(wěn)妥推進(jìn),。具體建議是：
一是推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法。我國現(xiàn)行的《保險(xiǎn)法》是一部商業(yè)保險(xiǎn)法,，主要是規(guī)范和保障商業(yè)性保險(xiǎn)公司的經(jīng)營行為,，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中大部分具有政策性,。由于無法可依,，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的許多領(lǐng)域都存在法律真空。政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的主導(dǎo)地位不明確，即便政府積極參與和推動(dòng),，也缺乏法律依據(jù),。要通過立法明確各級政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作中的職能與作用,，確立國家的投入和政策保護(hù)措施,，如稅收優(yōu)惠,、保費(fèi)補(bǔ)貼等,，明確規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營主體,、參與主體,、受益主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。從國內(nèi)各個(gè)省,、區(qū),、市開展的多種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)情況來看，各個(gè)地方之間差異很大,，目前國家立法條件尚不成熟,。建議：先由試點(diǎn)地區(qū)政府,、保險(xiǎn)監(jiān)管部門和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式,，制定相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)地方性法規(guī),。根據(jù)地方性法規(guī)試點(diǎn)情況,，國務(wù)院制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例，待條件成熟后，再制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法,。在立法過程中，保監(jiān)會,、農(nóng)業(yè)部,、財(cái)政部,、國務(wù)院扶貧辦、民政部應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)政策,、資金的協(xié)調(diào)與溝通。
二是加大財(cái)政補(bǔ)貼力度,。國內(nèi)外的實(shí)踐已經(jīng)證明：政府補(bǔ)貼是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要保障。目前,，我國財(cái)力有限,，財(cái)政補(bǔ)貼還應(yīng)堅(jiān)持基本保障的原則,，保險(xiǎn)標(biāo)的應(yīng)選擇關(guān)系國計(jì)民生的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè),，并主要實(shí)行保費(fèi)補(bǔ)貼,，可考慮先對大豆,、玉米、小麥和水稻四類作物提供保費(fèi)補(bǔ)貼,，保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以45～50%為宜,，然后再逐步擴(kuò)大到棉花,、奶牛和生豬等標(biāo)的。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障金額應(yīng)以立足維持農(nóng)民基本再生產(chǎn)能力為出發(fā)點(diǎn),，保險(xiǎn)金額以直接物化成本為依據(jù),，保費(fèi)費(fèi)率的確定以平均損失率為基礎(chǔ)。在保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,，再逐步擴(kuò)大到經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼,。
三是制定稅收優(yōu)惠政策�,，F(xiàn)行稅制規(guī)定,，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免征營業(yè)稅和印花稅，這對促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展起到一定的促進(jìn)作用,，但僅限定在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn),，農(nóng)業(yè)的外延在不斷擴(kuò)大，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,，需要不斷擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)范圍,�,？煽紤]在免征種養(yǎng)兩業(yè)營業(yè)稅和印花稅的同時(shí),，免征種養(yǎng)兩業(yè)的所得稅；對其他涉農(nóng)保險(xiǎn)營業(yè)稅按5%先征,，按3%返還，印花稅按0.1%先征,，按0.05%返還,，將返還的稅金充實(shí)風(fēng)險(xiǎn)基金,；企業(yè)所得稅可以參照外資保險(xiǎn)公司15%的稅率征收。
四是建立再保險(xiǎn)機(jī)制,。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)大，區(qū)域性強(qiáng),，一旦發(fā)生災(zāi)害可能會在短時(shí)間內(nèi)給幾個(gè)縣甚至幾個(gè)省的保險(xiǎn)對象同時(shí)造成巨大損失，所以,，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散十分重要。日本等國在開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)都建立有效的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,，通過再保險(xiǎn)或者農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金等形式來分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營者的風(fēng)險(xiǎn)，這也是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的重要內(nèi)容,。目前,，國內(nèi)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)還沒有相應(yīng)的政策,、措施，包括中國再保險(xiǎn)集團(tuán)公司等商業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)問題非常謹(jǐn)慎,。涉農(nóng)再保險(xiǎn)比較困難,，購買商業(yè)再保險(xiǎn)成本非常高,，這也是各地在保險(xiǎn)試點(diǎn)中遇到的一個(gè)普遍性問題,。在國家還沒有建立巨災(zāi)基金,，各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)力又不足以獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的條件下，再保險(xiǎn)問題嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展,。建議：一是由國家財(cái)政投資成立中國農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司,，承擔(dān)國家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的職能，分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分出人的風(fēng)險(xiǎn),。二是國家通過政策鼓勵(lì)中國再保險(xiǎn)集團(tuán)公司為各家從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)分散風(fēng)險(xiǎn),。三是各保險(xiǎn)主體也要探尋與國際再保險(xiǎn)企業(yè)的合作，將農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向更大范圍內(nèi)分散,。
五是建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金,。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中洪水、干旱等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)屬于不可保風(fēng)險(xiǎn)，需要國家建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供政策支持,。建議：設(shè)立中央級農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金,，主要由中央、地方提供財(cái)政支持,，積累巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)金,，對遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供一定程度的補(bǔ)償，并設(shè)立專門的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu),。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的籌集渠道應(yīng)包括：中央和地方政府財(cái)政預(yù)算撥款,；無大災(zāi)年份政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的結(jié)余滾存；國家用來平抑糧食市場價(jià)格而儲備的風(fēng)險(xiǎn)基金每年按照一定的比例補(bǔ)貼巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金,；將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各種稅賦優(yōu)惠的一部分充實(shí)到基金,。
六是堅(jiān)持強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效率與參與率的高低有很大的關(guān)系,，參與率越高,，農(nóng)戶需支付的保費(fèi)就可能比較低，政府的出資也可保持在合理水平,。政府給予保費(fèi)補(bǔ)貼的辦法對于提高參保率并不能起到有效的作用,，因?yàn)槿绻耆珜?shí)行自愿保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的逆向選擇會非常嚴(yán)重,，參與率難以提高,，會出現(xiàn)低參與率與高保費(fèi)之間的惡性循環(huán)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場萎縮和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的惡果將難以避免,。所以,，包括日本在內(nèi)的國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)表明,，單靠自愿保險(xiǎn)是不能吸收足夠大量的農(nóng)戶來投保的,，必須實(shí)行“強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合”。美國1996年將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和其它救災(zāi)政策和優(yōu)惠金融政策捆綁在一起,，不買農(nóng)作物大災(zāi)保險(xiǎn)就不能獲得其它優(yōu)惠政策,，將實(shí)行了幾十年的自愿農(nóng)作物保險(xiǎn)變成了有條件的強(qiáng)制保險(xiǎn)。借鑒日美經(jīng)驗(yàn),，我國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也要根據(jù)業(yè)務(wù)險(xiǎn)種承保對象,、承保風(fēng)險(xiǎn)和承保責(zé)任的不同,，分別采取法定強(qiáng)制和自愿保險(xiǎn)的形式,。我國可以首先對一些關(guān)系國計(jì)民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品，如水稻,、小麥、大豆,、玉米等糧食作物采取強(qiáng)制保險(xiǎn)政策。
七是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展,。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模比較小,，各省市發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還處于試點(diǎn)階段，在現(xiàn)有的保監(jiān)會的框架內(nèi)監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)雖然有些問題已經(jīng)暴露出來,，但還不是很嚴(yán)重。近期,，可考慮建立農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部和保監(jiān)會等部門參與的部際聯(lián)系會議制度,，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展,；從長遠(yuǎn)看,，我國還應(yīng)借鑒日美等國的經(jīng)驗(yàn),，適時(shí)考慮設(shè)立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局或農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)局等專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌對全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展,。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策,、公共財(cái)政制度和保險(xiǎn)監(jiān)督都緊密相聯(lián),，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的管理涉及財(cái)政,、金融,、農(nóng)業(yè),、氣象等多種領(lǐng)域,，組建農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局,，可以避免出現(xiàn)因各自為政,、分割管理,、資源分散配置而導(dǎo)致高投入,、低效率的局面。
(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心) |