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7月21日,，奧巴馬總統(tǒng)簽署了多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案,，宣告美國金融監(jiān)管體制改革終于塵埃落定。與此同時,，盡管英國金融監(jiān)管體制改革還沒有最終答案,，但財政大臣奧斯本6月16日已在倫敦金融城市長晚宴上正式宣布，將對英國“三駕馬車”式的金融監(jiān)管體系進行徹底改革。
從這些改革中,，既可以看到共性,，也可以看到不確定性。其中前者值得我們在新一輪監(jiān)管改革中進行思考和借鑒,，而后者則不必盲從,，有必要從別人的試錯中找出自己的路徑。
筆者的認識是：
一是金融分業(yè)監(jiān)管和混業(yè)監(jiān)管共同在向無縫隙監(jiān)管時代過渡,。這場上世紀30年代以來最大的金融危機使美國對自己的監(jiān)管體系進行了反思,，但無論從過程還是結(jié)果來看，都沒有將這場危機歸結(jié)為分業(yè)監(jiān)管或功能監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營的不匹配,。
從美國改革結(jié)果來看：第一,，改革后的美國金融監(jiān)管體系更加強調(diào)金融消費者保護，成立設(shè)于監(jiān)管部門（美聯(lián)儲）之下的消費者金融保護局,。第二,，“大而不能倒”銀行的神話終于到了可以終結(jié)的時候。通過設(shè)立新的破產(chǎn)清算機制,，美國聯(lián)邦存款保險公司將責令大型金融機構(gòu)提前做出自己的風險撥備,，防止金融機構(gòu)再度拖累納稅人救助。第三,，監(jiān)管的觸角開始伸展到金融領(lǐng)域的每一個角落,。例如，將之前缺乏監(jiān)管的場外衍生品市場納入監(jiān)管視野,；限制銀行自營交易及高風險的衍生品交易,；確保高管薪酬制度不會導(dǎo)致對風險的過度追求；成立財政部牽頭的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（美國財政部大約相當于副總理級別,，我國目前不存在這樣的超級部委）等,。
二是一些改革的效果或方向仍有不確定性，特別是中央銀行職能和金融監(jiān)管職能是否應(yīng)當繼續(xù)分離,。
目前英國的金融監(jiān)管體制是在1997年工黨上臺以后形成的,。上世紀90年代，由于國際商業(yè)信貸銀行破產(chǎn),、巴林銀行倒閉,、國民西斯敏寺銀行危機等金融事件的發(fā)生,，英格蘭銀行受到指責,，特別是既要保持貨幣政策的連續(xù)性，又要監(jiān)管商業(yè)銀行各類風險,，防止商業(yè)銀行陷入流動性危機,。在此背景之下，英格蘭銀行的監(jiān)管職能被剝離，主要來自9家監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管職能被合并,，于2001年成立金融服務(wù)局（FSA）,。2010年5月保守黨和自由民主黨聯(lián)合執(zhí)政以后，工黨之前提出的金融監(jiān)管改革方案被大幅調(diào)整,，并在聯(lián)合聲明中提出英格蘭銀行負責宏觀審慎監(jiān)管和監(jiān)督微觀審慎監(jiān)管,，貨幣政策與金融監(jiān)管相互分離的時代很可能就此畫上句號，從而兌現(xiàn)保守黨關(guān)于撤銷金融服務(wù)局,、賦予英格蘭銀行更廣泛監(jiān)管權(quán)力的競選承諾,。改革方案雖然反映了一部分人的心聲，但很多輿論認為,，由于執(zhí)政黨變化帶來的監(jiān)管架構(gòu)調(diào)整無非是個政治游戲,，還不如進一步明確各家機構(gòu)的分工，充實監(jiān)管力量,，提高人員素質(zhì),。
我們不可能完全忽略美國和英國金融體制改革的最新演進。如果國內(nèi)輿論確實感到多個金融主管部門并存影響金融效率,，那么將“一行三會”合并,，而非僅限于三會合一，實現(xiàn)外部協(xié)調(diào)內(nèi)部化,，將是十分必要的,。甚至為淡化行政級別，將合并以后的機構(gòu)像1978年之前那樣與財政部合署辦公,，并由財政部副部長兼任人民銀行行長,，也未嘗不可。
但是,，英國式改革效果仍有很多不確定性,，監(jiān)管與貨幣政策職能合一后的英格蘭銀行是否比過去兩家機構(gòu)更有作為，公眾還需拭目以待,。因此我國對于金融主管部門的改革也不必操之過急,，徒費改革成本。特別是2008年新一屆政府成立以來,，國務(wù)院已經(jīng)牽頭建立旬會制度,，在協(xié)調(diào)“一行三會”過程中體現(xiàn)了效率和執(zhí)行力。
因此,，后面的討論將在此基礎(chǔ)上展開,，特別是在繼續(xù)堅持貨幣政策和金融監(jiān)管的適度分離上。筆者的想法是：
一要進一步強化和充實我國的金融監(jiān)管力量,。
首先,，要強化監(jiān)管部門的金融消費者保護職責,。美英兩國決心加強對金融消費者的保護并非兩國的創(chuàng)造，不過是對澳大利亞“雙峰式”金融監(jiān)管框架的一種模仿,。按照《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第一條有關(guān)內(nèi)容,，“為了加強對銀行業(yè)的監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為,，防范和化解銀行業(yè)風險,，保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益，制定本法”,，明確賦予監(jiān)管機構(gòu)保護金融消費者權(quán)益的職責,。但遺憾的是，我國監(jiān)管部門至今沒有這樣的司局機構(gòu)設(shè)置,，一定程度上制約了這一職能的發(fā)揮,。
其次，要徹底改變監(jiān)管不為宏觀周期服務(wù)的錯誤認識,。過去總有一種誤解,，監(jiān)管機構(gòu)是執(zhí)法機構(gòu)，既然法律法規(guī)是嚴肅而不變的,，那么金融監(jiān)管就不必考慮宏觀周期因素,。但金融監(jiān)管的最新實踐已經(jīng)證明，不考慮宏觀經(jīng)濟波動的監(jiān)管,，最終只會變?yōu)榻┗偷托У谋O(jiān)管,。而且，宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管職能置于一家金融主管部門為好,。這是因為,，如果現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)僅能從微觀層面提出資本要求，而由貨幣政策部門從宏觀審慎角度提出逆周期資本要求,，由于政策不一致,，就會造成被監(jiān)管機構(gòu)出現(xiàn)行為混亂。與此同時,，對于一個兼顧金融監(jiān)管職責的中央銀行,，例如現(xiàn)在的美聯(lián)儲和正在設(shè)計中的英格蘭銀行，作為監(jiān)管者而同時承擔宏觀審慎與微觀審慎監(jiān)管職責,，既無可厚非,，也是必然唯一選擇。
再次,，應(yīng)盡快做實監(jiān)管部門對金融控股公司的監(jiān)管,。目前，母公司為金融企業(yè)或者實業(yè)企業(yè)的金融控股公司已經(jīng)越來越多,，對此絕不可等閑視之,，漠視金融風險的擴散,。在堅持貨幣政策與金融監(jiān)管相互分離,、完善主監(jiān)管制度的大原則下,，有幾條思路值得考慮：第一，控股公司是金融企業(yè)的,，子公司根據(jù)屬性由不同監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管,，并按照不同子公司資產(chǎn)或資本的多寡確定母公司的監(jiān)管者；第二,，控股公司是實業(yè)企業(yè)的,，不管它是否還同時接受國資委監(jiān)管，建立金控公司的前提是母公司必須承諾也接受金融監(jiān)管部門的監(jiān)管,，而子,、母公司監(jiān)管者的確認方法與前面相同；第三,，考慮到母公司的起始監(jiān)管者對公司的歷史發(fā)展沿革較為清楚,，當不同子公司的資產(chǎn)或資本數(shù)量相對多寡發(fā)生變化時，母公司的原監(jiān)管者維持不變,。
二是構(gòu)建金融安全網(wǎng),。
隨著農(nóng)業(yè)銀行(601288)成功上市，國有獨資商業(yè)銀行的股份制改革完成了階段性任務(wù),，標志著中國金融改革和開放又邁出了堅實的一步,。但隨之而來的是，如果這些“大而不能倒”銀行將來發(fā)生危機,，是否可以允許它們倒閉且不危及存款人利益,？是否需要納稅人為它們繼續(xù)埋單？而對于中小金融機構(gòu),，市場退出機制是否能夠建立,？是否能夠借此實現(xiàn)金融業(yè)的優(yōu)勝劣汰？對于這些問題的解決,，無不寄希望獨立于貨幣政策制定部門和監(jiān)管部門之外的存款保險委員會的建立,，這是中國金融監(jiān)管能否加速融入無縫隙監(jiān)管時代的又一重要標志。 |