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一座和諧的城市絕不是僅有高樓林立、商場(chǎng)毗鄰,、街寬路潔，和諧的指標(biāo)更體現(xiàn)在生活在這座城市里的人是否舒適,、安定,，其權(quán)利是否受到法治化保障,。
三月的“兩會(huì)”，民意澎湃,。在人民網(wǎng)兩會(huì)調(diào)查中,，“依法拆遷”位居百姓關(guān)注話題的第二位，而被稱(chēng)為“新拆遷條例”的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》,，也成為代表,、委員們熱議的焦點(diǎn)。如何在拆遷變法中求解城市發(fā)展的和諧之道,，成為擺在中國(guó)現(xiàn)代化道路上的一道法治考題,。
遷拆中應(yīng)區(qū)別對(duì)待的公共利益與商業(yè)利益被刻意混同，在缺乏正當(dāng)程序與公正補(bǔ)償?shù)那疤嵯�,，“野蠻拆遷”與“暴力反抗”成為近年城市化改造歷程里抹不去的關(guān)鍵詞,。
遼寧被拆遷者一怒之下捅死前來(lái)強(qiáng)拆的保安；上海的被拆遷戶(hù)女主人潘蓉在屋頂拿燃燒瓶和當(dāng)?shù)卣M織的拆遷隊(duì)對(duì)峙,；成都金牛區(qū)女企業(yè)主唐福珍面對(duì)強(qiáng)拆在屋頂自焚……歲末年尾,，有關(guān)暴力抗拆的畫(huà)面接二連三地進(jìn)入公眾視野。
這些個(gè)案無(wú)疑刺痛了社會(huì)的神經(jīng),，讓沸騰的輿論對(duì)暴力拆遷發(fā)出了集體聲討,。法治社會(huì)，任何社會(huì)沖突都應(yīng)退守法內(nèi)途徑解決,，“以暴制暴”顯然不是一個(gè)成熟公民所選擇的維權(quán)方式,。在與公權(quán)的對(duì)抗中，處于絕對(duì)弱勢(shì)的公民個(gè)體寧愿選擇“以命相搏”,，足以折射出我們的制度框架內(nèi)利益疏導(dǎo)機(jī)制的某種梗阻,，以及背后整個(gè)權(quán)利與權(quán)力生態(tài)的惡化。
自上個(gè)世紀(jì)末以來(lái),，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快,，一種以權(quán)力為動(dòng)力的“推土機(jī)經(jīng)濟(jì)”大行其道。于是,，遷拆中原本應(yīng)區(qū)別對(duì)待的公共利益與商業(yè)利益被刻意混同,，在缺乏“正當(dāng)程序”與“公正補(bǔ)償”的前提下，公民“服從的義務(wù)”被強(qiáng)調(diào)到極點(diǎn),。由此,，“野蠻拆遷”與“暴力反抗”就成為近年來(lái)城市化改造歷程里始終抹不去的關(guān)鍵詞。
立法是一項(xiàng)利益博弈的過(guò)程，對(duì)于拆遷變法而言尤其如此,。如何提高拆遷變法的正義性,，都還有待于立法部門(mén)在透明化的多方博弈基礎(chǔ)上作出權(quán)衡。
去年12月7日,，北大法學(xué)院姜明安,、沈巋,、王錫鋅,、錢(qián)明星和陳端洪五名學(xué)者向全國(guó)人大常委會(huì)遞交了《關(guān)于對(duì)<城市房屋拆遷管理?xiàng)l例>進(jìn)行審查的建議》，建議立法機(jī)關(guān)對(duì)《拆遷條例》進(jìn)行審查,，撤銷(xiāo)這一條例或建議國(guó)務(wù)院對(duì)《條例》進(jìn)行修改,。7天后，北京億嘉律師事務(wù)所律師呂國(guó)華也向全國(guó)人大常委會(huì)遞交建議函,，建議撤銷(xiāo)《拆遷條例》并進(jìn)行拆遷立法,。
北大的五位學(xué)者上書(shū)后不久，受邀參加國(guó)務(wù)院法制辦召開(kāi)的《拆遷條例》研討會(huì)議,。今年1月20日,，國(guó)務(wù)院法制辦再次邀請(qǐng)8位學(xué)者參加座談會(huì)，討論的條例草案名稱(chēng)已由去年12月16日的《國(guó)有土地上房屋征收和拆遷補(bǔ)償條例》,，更名為《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》,，同時(shí)草案文本中“拆遷”一詞沒(méi)有再出現(xiàn)在文本中，轉(zhuǎn)而由“搬遷”一詞取代,。
1月29日,，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》終于面世，國(guó)務(wù)院在其官方網(wǎng)站公開(kāi)征求意見(jiàn),，意見(jiàn)稿共五章四十一條,，分別對(duì)適用范圍、征收程序,、征收補(bǔ)償,、關(guān)于非因公共利益的需要實(shí)施的拆遷等問(wèn)題予以了明確規(guī)定。從1月29日到2月12日15天內(nèi),，共有13437人次登錄國(guó)務(wù)院法制辦官方網(wǎng)站法規(guī)規(guī)章草案征集意見(jiàn)系統(tǒng),，創(chuàng)下迄今為止國(guó)務(wù)院行政立法征求公眾意見(jiàn)參與人數(shù)之最。
對(duì)于新條例草案的誕生,，輿論給予了充分肯定,。新的立法將使整個(gè)拆遷思路發(fā)生“根本性變化”，由“拆遷”到“征收”,，法規(guī)名稱(chēng)變化的背后,，乃是整個(gè)行政立法理念的轉(zhuǎn)型，即從授予政府強(qiáng)大拆遷權(quán)的“保權(quán)法”改為尊重公民私產(chǎn)的“控權(quán)法”。
但與此同時(shí),，對(duì)于新條例能否終結(jié)“暴力拆遷”,，輿論也表達(dá)了諸多憂慮。尤其是立法中“公共利益”的界定更是成為最大的困擾,。從立法過(guò)程透露的信息看,，“公共利益”的界定背后涉及政府權(quán)力的“空間”以及巨大的地方利益，其阻力可想而知,。
“‘新拆遷條例’出臺(tái),，并且是有實(shí)質(zhì)制度改革方案的出臺(tái)是可預(yù)期、可期待的,，不會(huì)等太久,。但其出臺(tái)以及方案出臺(tái)后的執(zhí)行，也許將遭到很多阻力,�,！比珖�(guó)政協(xié)委員馮世良在與記者探討“新拆遷條例”時(shí)說(shuō)。
而據(jù)“兩會(huì)”代表,、委員透露,，現(xiàn)在地方政府都存在擔(dān)心，擔(dān)心拆遷難度增大,，地方財(cái)政收入受到影響,。馮世良說(shuō)，政協(xié)委員在參加兩會(huì)之前,，就有地方官員打預(yù)防針,，“你們要考慮參加兩會(huì)時(shí)說(shuō)話嘴下留情，什么都需要錢(qián),，地方財(cái)政靠什么,，就靠賣(mài)地、建房這點(diǎn)兒東西”,。還有市長(zhǎng)致電建言學(xué)者訴苦,，“如果新條例出臺(tái)，市長(zhǎng)就沒(méi)法做了”,。
除了地方利益的橫亙,，立法本身還存在諸多問(wèn)題。有專(zhuān)業(yè)人士就認(rèn)為,，“征收條例應(yīng)明確土地使用權(quán)的補(bǔ)償”,，從公平的角度來(lái)說(shuō)，“房”和“地”是一體的,，但征收的本質(zhì)是“征地”,�,！胺俊笨偸窃谫H值，“地”卻相反,，每年都在升值,。因此，房屋征收如果撇開(kāi)“地”而僅對(duì)“房”進(jìn)行評(píng)估,，那么這樣的評(píng)估結(jié)論是不完整的,，補(bǔ)償結(jié)論也往往很難被接受。既然你把別人的使用權(quán)拿回來(lái),，那么這個(gè)“建設(shè)用地使用權(quán)”實(shí)際是一種財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利,，是需要補(bǔ)償?shù)摹?BR> 而在國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍教授看來(lái)，征求意見(jiàn)稿只是涉及“國(guó)有土地”,，不會(huì)對(duì)集體土地上房屋拆遷問(wèn)題有什么幫助,，這是一個(gè)很大的缺陷和問(wèn)題。他建議加入集體土地房屋拆遷的內(nèi)容,，比如，可增加一個(gè)條文,，規(guī)定農(nóng)村集體土地上房屋的拆遷補(bǔ)償,，參照適用國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)臈l件和標(biāo)準(zhǔn)等。
另外還有許多學(xué)者稱(chēng)房屋征用條例“第40條”違憲,，讓商業(yè)拆遷混入了“征收條例”,。
立法本是一項(xiàng)利益博弈的過(guò)程，對(duì)于拆遷變法而言尤其如此,。如何提高拆遷變法的正義性,，都還有待于立法部門(mén)在透明化的多方博弈基礎(chǔ)上作出權(quán)衡。但無(wú)論如何,，在輿論對(duì)拆遷制度多有詬病的背景下,，政府立法部門(mén)“聞風(fēng)而動(dòng)”，都向社會(huì)釋放出一個(gè)積極信號(hào)：新的《征收條例》有望重還公民私產(chǎn)應(yīng)有的法律尊嚴(yán),。
司法乃公民權(quán)利的最后屏障,，也是控制現(xiàn)代行政權(quán)膨脹的最有效手段�,；獠疬w糾紛離不開(kāi)司法制度的進(jìn)一步改革與完善,，離不開(kāi)一個(gè)獨(dú)立而有威信的司法系統(tǒng)的崛起。
良法的制定固然值得期待,，但有了良法并不一定就能達(dá)致良治狀態(tài),。良法出臺(tái)后如果得不到很好的貫徹執(zhí)行，如果公民的私產(chǎn)依然受到政府強(qiáng)拆的威脅,，我們又該如何尋求正義,？
法治框架內(nèi)的社會(huì)沖突無(wú)可避免，再公平的“正義分配”形式都不可能徹底消除利益糾紛。所以,，現(xiàn)代法治所追求的和諧目標(biāo)不是“零沖突”,，而是引入獨(dú)立而權(quán)威的第三方解決機(jī)制，以令人信服的方式公平處理各種利益矛盾,，這種機(jī)制就是司法,。
根據(jù)法治原則，房屋征收和拆遷由于涉及的是剝奪公民的財(cái)產(chǎn)甚至自由,，其行為最終理應(yīng)受到司法審查,，以防止權(quán)力濫用并為相對(duì)人提供救濟(jì)。要從根本上打通“民告官”的救濟(jì)渠道,，由法院對(duì)強(qiáng)制拆遷進(jìn)行司法審查,，并讓所有的拆遷爭(zhēng)議都能進(jìn)入司法程序。
然而,，這種良好的愿望必須有一個(gè)前提,，就是我們的司法系統(tǒng)必須能夠勝任化解拆遷沖突的重任。但是反觀我國(guó)現(xiàn)行的司法體制,，司法機(jī)關(guān)既無(wú)人事上的自由意志,，又無(wú)財(cái)政上的獨(dú)立保障，司法系統(tǒng)深深嵌入地方權(quán)力格局之中,，民間甚至有地方法院是“地方的法院”之譏諷,。在這種背景中，即便拆遷立法疏通了司法渠道,，但實(shí)際生活中司法能否做到獨(dú)立裁判,，則不免讓人擔(dān)憂。例如在媒體披露的黑龍江東寧強(qiáng)拆事件中,，即便引發(fā)了拆遷戶(hù)被打甚至自焚等諸多沖撞,，但公檢法等部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)卻全部表態(tài)稱(chēng)全力支持強(qiáng)遷。
司法乃公民權(quán)利的最后屏障,，也是控制現(xiàn)代行政權(quán)膨脹的最有效手段,。化解拆遷糾紛離不開(kāi)司法制度的進(jìn)一步改革與完善,，離不開(kāi)一個(gè)獨(dú)立而有威信的司法系統(tǒng)的崛起,。
一座和諧的城市絕不是僅有高樓林立、商場(chǎng)毗鄰,、街寬路潔,，和諧的指標(biāo)更體現(xiàn)在生活在這座城市里的人是否舒適、安定,，其權(quán)利是否受到法治化保障,。
對(duì)于拆遷變法而言,，或許我們還應(yīng)該探討：現(xiàn)代城市的發(fā)展究竟應(yīng)該循著何種軌道前進(jìn)？
從世界范圍來(lái)講,，現(xiàn)代城市在發(fā)展過(guò)程中必然涉及到征地和拆遷,。我國(guó)在急速化的城市化道路上，每一座現(xiàn)代化都市的崛起,，很大程度上都是建立在拆遷這一“陣痛”基礎(chǔ)上的,。然而需要反思的是，一種過(guò)于追求“潔癖”的城市發(fā)展思路,，本質(zhì)上折射出城市管理者的政績(jī)觀發(fā)生了扭曲,。在很多管理者心中，關(guān)注的始終是自己管轄下的城市是否發(fā)生面貌上的“改天換地”,，蓋樓修路往往成為衡量地方官員政績(jī)的重要指標(biāo),。在這樣的城市發(fā)展思路下，所有的拆遷極容易被“公共利益”所綁架,，與城市發(fā)展的“大戰(zhàn)略”相比,，一些私人性的利益就顯得無(wú)關(guān)緊要。
一座和諧的城市絕不是僅有高樓林立,、商場(chǎng)毗鄰,、街寬路潔，和諧的指標(biāo)更體現(xiàn)在生活在這座城市里的人是否舒適,、安定，其權(quán)利是否受到法治化保障,，其利益是否能夠穩(wěn)定地確立在制度預(yù)期之上,，其心靈是否能夠得到妥貼的安頓。
所以,，在關(guān)注拆遷變法時(shí),，我們固然期待悲劇能夠喚醒立法者的良知，以民主的路徑重塑良法之治,。但對(duì)于人類(lèi)所賴(lài)以存系的城市發(fā)展而言,，我們究竟是需要一座表面氣派的冷漠城市，還是需要一方安頓心靈的歸屬之地呢,？如果選擇后者,，我們勢(shì)必要從更高的層次來(lái)審視城市和諧發(fā)展之道，依照法治關(guān)懷人類(lèi)的襟懷去衡量現(xiàn)代城市發(fā)展的制度嬗變,。 |