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“新醫(yī)改方案”公布快一年了，可是新醫(yī)改的進(jìn)展卻不容樂(lè)觀。在一周年之際,，盤點(diǎn)一下還是必要的。
很多人把醫(yī)改想得很復(fù)雜,。其實(shí)，無(wú)論怎么說(shuō)，醫(yī)療就是一種服務(wù)。既然是一種服務(wù),，那么一定有服務(wù)埋單者和服務(wù)提供者，公共政策研究者一般稱之為“需方”和“供方”,，而有關(guān)改革也就分為“需方改革”和“供方改革”。
需方改革就是通過(guò)何種制度和機(jī)構(gòu)來(lái)為醫(yī)療服務(wù)付費(fèi)的問(wèn)題,，即醫(yī)療保障體系的改革,。所謂“看病貴”，要靠需方改革來(lái)解決,，即人人參加醫(yī)療保險(xiǎn),，最后看病治病時(shí)由醫(yī)保機(jī)構(gòu)來(lái)支付大部分醫(yī)藥費(fèi)用。醫(yī)療服務(wù)如果由患者直接來(lái)埋單,，問(wèn)題就會(huì)成堆,，因?yàn)獒t(yī)療服務(wù)的費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)是難以預(yù)測(cè)，而且還存在著買賣雙方信息不對(duì)稱的問(wèn)題,。這同其他服務(wù)很不一樣,，例如教育，盡管優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)收費(fèi)也很高,，但是人們將在何時(shí)接受何種教育并支付大體多少費(fèi)用,，多少還能預(yù)測(cè)出來(lái)并加以規(guī)劃。
供方改革就是醫(yī)療機(jī)構(gòu)改革的問(wèn)題,，這主要針對(duì)的是“看病難”的問(wèn)題,。改革的目標(biāo)就是增加醫(yī)療服務(wù)的供給，讓各種各樣的醫(yī)療機(jī)構(gòu)形成有效,、有序的競(jìng)爭(zhēng),，最終形成醫(yī)療機(jī)構(gòu)爭(zhēng)相為老百姓提供高性價(jià)比服務(wù)的格局。倘若供方太少,，醫(yī)療機(jī)構(gòu)獨(dú)此一家或幾家,，老百姓看病治病自然是難上加難,。
總體來(lái)說(shuō)，在供需兩個(gè)方面,，中國(guó)新醫(yī)改的進(jìn)展呈現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡性,。需方改革，也就是醫(yī)療保障體系的健全,，正在穩(wěn)步前行,。與之相比，醫(yī)療體制的供方改革,，尤其是公立醫(yī)院改革,，卻裹足不前。
其實(shí),，供方改革并不限于公立醫(yī)院改革,。公立醫(yī)院的改革成為供方改革的核心，原因有兩點(diǎn)：其一,，公立醫(yī)院在中國(guó)的醫(yī)療服務(wù)體系占據(jù)主宰地位,，公立醫(yī)院不改革，醫(yī)療服務(wù)就無(wú)從改善,；其二,，公立醫(yī)院改革與否還制約著民辦醫(yī)院的生存空間。
很多人認(rèn)為,，既然公立醫(yī)院改革艱難,，那么整個(gè)供方改革不妨從放開(kāi)民間資本進(jìn)入醫(yī)療領(lǐng)域開(kāi)始做起，讓新興的民辦醫(yī)院成為鯰魚,，刺激公立醫(yī)院進(jìn)行改革,。簡(jiǎn)單地說(shuō)，放開(kāi)增量,，不動(dòng)存量,。
我贊成這一思路，現(xiàn)在也似乎很少有人公然反對(duì)這一思路,。這一思路不僅載入了“新醫(yī)改方案”,，而且各地的新醫(yī)改實(shí)施方案都在這一點(diǎn)上做了一些文章。
實(shí)際上,，這正是國(guó)有企業(yè)改革的成功經(jīng)驗(yàn)之一,，即所謂的“增量改革”。在二十多年前,，當(dāng)國(guó)有企業(yè)改革面臨困境之時(shí),，大批民營(yíng)企業(yè)的興起和壯大改變了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的基本格局，同時(shí)也迫使國(guó)有企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型。
但這種改革路數(shù)在醫(yī)療等領(lǐng)域似乎并不靈光,。事實(shí)上,，發(fā)展民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的思路很早就進(jìn)入了政府文件，可惜很多年過(guò)去了,，不但鯰魚沒(méi)有,，就連有一定個(gè)頭兒的草魚、鱒魚,、鱸魚也不多,。民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)大多是小魚，教育領(lǐng)域也類似,。造成這種局面的原因很多,，但簡(jiǎn)單說(shuō)，重要的因素有二：其一,，與一般競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不同,，在醫(yī)療和教育領(lǐng)域，民辦服務(wù)提供者興起,、壯大并發(fā)展的時(shí)間較長(zhǎng),，對(duì)優(yōu)良生長(zhǎng)環(huán)境的依存度更高；其二,，如果國(guó)家與公立機(jī)構(gòu)的關(guān)系不改革,，公立機(jī)構(gòu)在諸如醫(yī)療和教育這樣的公共服務(wù)領(lǐng)域會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，民辦機(jī)構(gòu)的生存空間極其狹窄,，很難發(fā)展壯大。
因此,，醫(yī)療服務(wù)體系改革的核心,，還是公立醫(yī)院的改革。
公立醫(yī)院的“去行政化”：與虎謀皮,？
然而,，同醫(yī)保改革方向與措施的明確性相比，“新醫(yī)改方案”在公立醫(yī)院的改革上卻出現(xiàn)了兩種思路并存的現(xiàn)象：一種是走向法人化,，另一種是回歸行政化,。
其實(shí)，眾所周知,，同所有的事業(yè)單位一樣,，中國(guó)公立醫(yī)院的組織和制度模式就是行政化。公立醫(yī)院與衛(wèi)生行政部門形成上下級(jí)行政關(guān)系,。這種體制造成的最大問(wèn)題就是“管辦不分”,，即公立醫(yī)院的主辦者和監(jiān)管者不分，于是出現(xiàn)了運(yùn)動(dòng)員的上級(jí)兼做裁判員的荒謬現(xiàn)象。醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域中監(jiān)管不力,、不公的根源就在此,。在管辦不分的制度結(jié)構(gòu)中，民營(yíng)醫(yī)院自然無(wú)法與公立醫(yī)院展開(kāi)公平的競(jìng)爭(zhēng),，這就是民營(yíng)醫(yī)院在中國(guó)只能是小魚的根本原因,。
因此，“去行政化”,，即推動(dòng)公共服務(wù)的主辦者與監(jiān)管者分開(kāi),，很早就成為整個(gè)事業(yè)單位改革的核心�,？上�,，這一原則的落實(shí)卻異常艱難�,！靶箩t(yī)改方案”盡管重申了“政事分開(kāi),、管辦分開(kāi)”的原則，盡管也提出要落實(shí)公立醫(yī)院的獨(dú)立法人地位,，但卻沒(méi)有給出“去行政化”這一提法,。
所謂“去行政化”，要害就是推動(dòng)公立醫(yī)院走向法人化,。在法人化的制度環(huán)境中,，所有公立醫(yī)院同衛(wèi)生行政部門脫離行政關(guān)系，解除上下級(jí)隸屬關(guān)系,。公立醫(yī)院成為完整意義上的獨(dú)立法人,，對(duì)其所有活動(dòng)，包括人員雇用,、服務(wù)提供,、資產(chǎn)購(gòu)置、接待與投資等,，獨(dú)立承擔(dān)所有法律（民事和刑事）責(zé)任�,，F(xiàn)有公立醫(yī)院的行政級(jí)別沒(méi)有必要保留。醫(yī)院之間只有規(guī)模大小,、服務(wù)領(lǐng)域,、服務(wù)水平的差別，而沒(méi)有行政級(jí)別的高低上下之分,。
所有醫(yī)院均建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu),，即理事會(huì)+院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。理事會(huì)是其核心,，由醫(yī)院的重要利益相關(guān)者代表（包括投資方,、從業(yè)者、消費(fèi)者或公眾、供貨商等）組成,，負(fù)責(zé)戰(zhàn)略管理,。公立醫(yī)院的原主管部門，可以作為其投資方或者公眾的代表,，進(jìn)入理事會(huì),。醫(yī)院的管理人員，尤其是院長(zhǎng),，由理事會(huì)選聘并且向理事會(huì)負(fù)責(zé),。所有管理人員，從干部身份轉(zhuǎn)型為職業(yè)經(jīng)理人,。
公立醫(yī)院的去行政化或法人化,，表面上是改變了醫(yī)院的組織和制度結(jié)構(gòu)，但根本上是改變了政府與公立醫(yī)院的關(guān)系,。如果以體育來(lái)比喻,，政府的職能是制定賽事本身的一整套游戲規(guī)則并且在某些時(shí)候擔(dān)當(dāng)賽事的組織者。所謂“游戲規(guī)則”,，就是制度,。眾所周知，如果游戲規(guī)則合理,，再加上賽事組織得有條不紊,，體育比賽就會(huì)精彩紛呈，而那些競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力強(qiáng)者便有很大的機(jī)會(huì)脫穎而出,，而具有一定實(shí)力者也有機(jī)會(huì)爆冷,。很顯然，無(wú)論是賽事游戲規(guī)則的制定者和組織者,，都沒(méi)有必要去操心具體運(yùn)動(dòng)隊(duì)伍的實(shí)力提升,。
同樣的道理，在醫(yī)療領(lǐng)域,，政府沒(méi)有必要操心醫(yī)院的質(zhì)量提升和服務(wù)改善,，而是應(yīng)該把全部的注意力放在制度建設(shè),。把制度搞對(duì)了,，亦即游戲規(guī)則合理了，質(zhì)量高,、服務(wù)好的醫(yī)院能獲得極大的好處（例如聲譽(yù)和收入）,，它們自然就會(huì)像杰出的運(yùn)動(dòng)員一樣自覺(jué)努力地提升自身的實(shí)力。將政府政策與組織管理混為一談,，這是當(dāng)前公共政策普遍存在的問(wèn)題之一,。
與公立醫(yī)院改革相關(guān)的政府改革林林總總，其中，有金錢關(guān)系,、行政上下級(jí)關(guān)系,、醫(yī)院行為的管制等等。然而,，公立醫(yī)院改革的方案公布后,，很多專家、媒體和地方主管,，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生界的兩會(huì)代表,，都把焦點(diǎn)放在了“政府財(cái)政補(bǔ)償”上，異口同聲疾呼“落實(shí)”,。說(shuō)白了,，就是向財(cái)政要錢。仿佛除了錢以外,，其他都不重要,。
當(dāng)然，政府與公立醫(yī)院的財(cái)務(wù)關(guān)系如何界定,，應(yīng)該有什么樣的游戲規(guī)則,，這的確是涉及到公立醫(yī)院最為重要的政府改革事項(xiàng)之一。但是,，利益相關(guān)者們關(guān)心的似乎并不是這些游戲規(guī)則的改變,，而是單純地關(guān)心政府是不是砸錢。這顯然弄偏了改革的焦點(diǎn),。誰(shuí)都知道,，如果政府的執(zhí)政理念、執(zhí)政方式和施政制度不改變,，政府砸錢的過(guò)程就會(huì)變成老百姓的納稅錢打水漂的過(guò)程,。
除了向財(cái)政要錢之外，衛(wèi)生行政部門從上到下以及各地大多數(shù)公立醫(yī)院院長(zhǎng),，都對(duì)公立醫(yī)院的去行政化或法人化不感興趣,。其理由眾所周知、似乎也能理解,。
其實(shí),，醫(yī)療領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題，與教育領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題是一模一樣,。但在實(shí)踐中,，“去行政化”意味著剝奪衛(wèi)生行政部門的某些權(quán)力，其難度無(wú)異于與虎謀皮,。據(jù)說(shuō),，在衛(wèi)生行政系統(tǒng)內(nèi)部有著名的一問(wèn)：“衛(wèi)生部不管公立醫(yī)院管什么,？”問(wèn)題是，很少有人追問(wèn)這里的“管”究竟是“行政管理”還是“監(jiān)管”還是兩者兼而有之,？實(shí)際上,，如果推行了管辦分開(kāi)，衛(wèi)生行政部門的監(jiān)管權(quán)力就會(huì)硬起來(lái),，整個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生的監(jiān)管會(huì)大大加強(qiáng),，醫(yī)療服務(wù)、藥品,、疫苗的最低質(zhì)量保障問(wèn)題就會(huì)大大減少,。但是，很多人并不滿足于近幾年扮演裁判員的角色,。
對(duì)于“去行政化”,，公立醫(yī)院的管理者和醫(yī)生們也態(tài)度曖昧。一方面,，“去行政化”可以促使衛(wèi)生技術(shù)人員和管理者成為真正的專業(yè)人士,，這是確保其待遇提高的根本之路，但大家對(duì)這一前景的認(rèn)識(shí)模模糊糊,，對(duì)其實(shí)現(xiàn)日期更是心存狐疑,；另一方面，很多人,，尤其是一些公立醫(yī)院的管理者,，對(duì)于現(xiàn)有行政化體系中所能帶來(lái)的好處難以割舍。對(duì)他們來(lái)說(shuō),，最好的情形或許就是維持現(xiàn)狀,，即公立醫(yī)院一方面可以在醫(yī)藥服務(wù)市場(chǎng)上追逐收入，另一方面又可以盡可能向上級(jí)爭(zhēng)取各種公共資源,。簡(jiǎn)言之,，就是維持行政化的商業(yè)化。
公立醫(yī)院改革變成了藥事改革：病急亂投醫(yī),？
既然“去行政化”并走向法人化的改革無(wú)法得到積極的響應(yīng),，而公立醫(yī)院改革總要有一些動(dòng)靜，于是,，“藥品零差率”似乎成為救命稻草,。公立醫(yī)院改革方案出來(lái)后，無(wú)論是官方新聞稿還是大多數(shù)媒體報(bào)道,，均把“逐步取消藥品加成”當(dāng)成了重點(diǎn),。如此一來(lái),，公立醫(yī)院改革變成了藥事改革,。這樣的改革取向,，即便不是本末倒置，也多少有些急功近利之嫌,。
“藥品零差率”這一招數(shù)直指所謂“藥費(fèi)虛高”的問(wèn)題,。在占據(jù)著藥品消費(fèi)市場(chǎng)終端70-80%份額的公立醫(yī)院中，普遍存在著高價(jià)進(jìn)貨,、高價(jià)銷售的情形,，導(dǎo)致公立醫(yī)院藥房中的藥價(jià)遠(yuǎn)高于周圍零售藥店的怪異現(xiàn)象。這種荒謬的情形引發(fā)了藥品消費(fèi)者的憤怒,。
這一切的根源在于公立醫(yī)院的“以藥養(yǎng)醫(yī)”,。根據(jù)官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，公立醫(yī)院的主要收入來(lái)源之一是賣藥,，占四成多,，其實(shí)遠(yuǎn)不止。由于公立醫(yī)院并不認(rèn)真關(guān)注藥品的性價(jià)比,，而是傾向于采購(gòu)價(jià)格偏貴的藥品,，一些實(shí)力不強(qiáng)的醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)可以通過(guò)花樣百出的手段推銷質(zhì)量一般但價(jià)格偏貴的藥品，而那些實(shí)力不強(qiáng)的醫(yī)藥流通企業(yè)也能登堂入室,，反正醫(yī)院不在乎流通渠道過(guò)多,。本來(lái)，高價(jià)進(jìn)貨,、高價(jià)出貨在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)稍微充分一點(diǎn)兒的市場(chǎng)上都是高風(fēng)險(xiǎn)的游戲,，但由于公立醫(yī)院在醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)上具有某種主宰甚至壟斷地位，因此即便其藥品價(jià)格偏貴,，患者也無(wú)可奈何,。
這種局面的出現(xiàn)，歸根結(jié)底,，是政府的兩項(xiàng)管制不當(dāng),。其一，政府對(duì)醫(yī)療服務(wù)實(shí)施低價(jià)管制,，迫使郎中們開(kāi)藥店,；其二，政府規(guī)定了藥品最高加成率,，即15%,，這樣一來(lái)，公立醫(yī)院在采購(gòu)藥品時(shí)自然不會(huì)考慮藥品的性價(jià)比,，而是盡可能更多地采購(gòu)價(jià)格偏高的藥品,，并能利用其市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位把藥賣出去。正是不當(dāng)?shù)恼苤�,，�?dǎo)致了公立醫(yī)院的“藥價(jià)虛高”,。為了壓住藥價(jià)虛火,，政府又祭出藥品集中招標(biāo)，可惜這一狠招猶似七傷拳,，不但把公立醫(yī)院打得氣息更岔,，而且也傷了自己。中標(biāo)的藥品自然價(jià)格不一,，但公立醫(yī)院勾標(biāo)時(shí)讓高價(jià)標(biāo)多多上量,，低價(jià)標(biāo)不上量。低價(jià)中標(biāo)的企業(yè)既然無(wú)法薄利多銷,，大多干脆不再投產(chǎn),，而是設(shè)法轉(zhuǎn)戰(zhàn)來(lái)年或異地的藥品集中招標(biāo)。這就是便宜藥在公立醫(yī)院越來(lái)越少的真正秘密,。
毫無(wú)疑問(wèn),，如果不根治“以藥養(yǎng)醫(yī)”，那么無(wú)論是全民醫(yī)保還是公立醫(yī)院法人化,，都無(wú)法讓患者獲得相對(duì)來(lái)說(shuō)物美價(jià)廉的藥品,。如何根除此害呢？
其實(shí),，出路就在眼前,。看看零售藥店吧,。政府對(duì)藥品設(shè)置的天花板對(duì)零售藥店也管用,，但零售藥店的藥價(jià)不僅低于公立醫(yī)院藥房的藥價(jià)，也遠(yuǎn)低于政府設(shè)立的藥價(jià)天花板,。為什么呢,？很簡(jiǎn)單，政府沒(méi)有對(duì)零售藥店實(shí)施藥品加成管制,。在天花板下,，藥店賺多少錢，那是藥店自己的事情,。如此一來(lái),，藥店自然要想方設(shè)法購(gòu)進(jìn)低價(jià)藥了，流通環(huán)節(jié)過(guò)多的現(xiàn)象在市場(chǎng)化的藥店那里絕然不存在,。實(shí)際上,，在醫(yī)藥物流市場(chǎng)上，有很多企業(yè)通過(guò)向藥品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模集中采購(gòu),，可以為醫(yī)療機(jī)構(gòu)和藥店提供價(jià)格并不虛高的藥品,。
一句話，治理藥價(jià)虛高,，關(guān)鍵在于“取消藥品加成管制”,�,？墒牵靶箩t(yī)改方案”提出了兩條思路：其一是藥品零差率政策,；其二是改革基本藥物制度。
“藥品零差率”就是“取消藥品加成”,�,！叭∠幤芳映伞�
而不是“取消藥品加成管制”。兩字之差,，天壤之別,。
取消藥品加成沒(méi)有取消政府的不當(dāng)管制，只是把藥品最高加成從15%變成0,。醫(yī)療機(jī)構(gòu)沒(méi)有了藥品加成收入,，一定要從其他地方補(bǔ)回來(lái)，一切都沒(méi)有變,，還是設(shè)法高價(jià)勾標(biāo),，然后向財(cái)政要“補(bǔ)償”。更何況,，如果各地財(cái)政沒(méi)有錢補(bǔ),，或者不愿意補(bǔ)，這一招數(shù)連花拳繡腿都算不上了,。
實(shí)施基本藥物制度是第二項(xiàng)措施,，而這一措施的核心還是藥品零加成。此外,，基本藥物制度的其他游戲規(guī)則也不清楚,。2009年8月18日，衛(wèi)生部等9部委發(fā)布了《關(guān)于建立國(guó)家基本藥物制度的實(shí)施意見(jiàn)》和《國(guó)家基本藥物目錄管理辦法（暫行）》,，并公布了基層版的《國(guó)家基本藥物目錄》,，包括307種藥。政府規(guī)定基層的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須全部配備使用基本藥物,，而其他各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)也要將基本藥物作為首選藥物并確定使用比例,。關(guān)鍵在于，什么是“全部配備使用”,？?jī)?yōu)先使用的比例高低如何定,？都不清楚。
由于對(duì)公立醫(yī)院“藥價(jià)虛高”的病癥未診斷清楚,，“新醫(yī)改方案”開(kāi)出的兩味新藥,，即藥品零差率和基本藥物制度，療效不容樂(lè)觀,。更為嚴(yán)重的是,，兩味新藥尚未下服,，已經(jīng)在各地的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)藥企業(yè)中引起了廣泛的猜測(cè)和混亂。很多人對(duì)新醫(yī)改方案翹首以盼但又忐忑不安,，主要就在于藥品政策的不確定性,。這種局面或許還會(huì)維持很長(zhǎng)一段時(shí)間。 |