|
我國農(nóng)村土地制度有一個基礎性缺失,，即長期以來沒有建立有效的現(xiàn)代產(chǎn)權制度,，集體土地所有權有多個代表,，主體模糊不清,，農(nóng)民處于弱勢地位。這既是“三農(nóng)”問題癥結所在,，也是制度創(chuàng)新的突破口,。
今年的一號文件，要求規(guī)范和引導土地流轉,，農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地首先要補充耕地,，調劑為建設用地的，在縣域內按照土地利用總體規(guī)劃支持小城鎮(zhèn)發(fā)展,，促進特色產(chǎn)業(yè),、優(yōu)勢項目向縣城和重點鎮(zhèn)集聚，方便農(nóng)民就近轉移就業(yè),。
以1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為開端的農(nóng)村土地制度改革,，恢復了農(nóng)戶獨立的生產(chǎn)經(jīng)營主體地位,，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供了充足的剩余勞動力，直接推動了小城鎮(zhèn)的繁榮興旺,。但從專業(yè)化分工的角度看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制不能保證長期提高農(nóng)民收入,。筆者認為,，要讓農(nóng)業(yè)乃至于附著于土地之上的林業(yè)、畜牧業(yè)真正完成產(chǎn)業(yè)化,，前提是實現(xiàn)土地權益法制化和土地要素市場化,。
值得注意的是，一些地方正在探索農(nóng)村土地制度創(chuàng)新,，特別是不改變土地所有權性質的土地流轉,，短期作用十分明顯。在沿海地區(qū),，小城鎮(zhèn)突破
“先征地后轉為建設用地”,、“集體土地使用權不能抵押”的制度約束，出現(xiàn)了打“擦邊球”的情況,。這些地方?jīng)_破現(xiàn)行法律和政策限制,，越過國家管制，引導土地大量流向非農(nóng)用途,，與此同時出現(xiàn)了侵害農(nóng)民利益的問題,。
以蘇州市為例，土地流轉的行為主體主要有兩類,。一是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者以合作興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的名義申請建設用地,，或者自建廠房或其他建筑物，然后賣給或租給外來投資者,。二是農(nóng)村村民或者直接出售宅基地,，或者多處建有住宅，出售或出租其中的一部分,。從總體上分析,，土地增值收益分配存在較嚴重的失衡：農(nóng)民占3%~8%；村集體占15%~25%,；鎮(zhèn)政府占5%~10%,；縣及縣以上政府占20%~50%；各類房地產(chǎn)公司,、開發(fā)區(qū),、外商投資公司占30%~50%。
針對這種分配失衡,，有人認為土地私有化才是唯一出路,。他們認為,，由于所有權缺位，農(nóng)民的土地不能私自出售,，轉包和出租也會受到種種限制,，實行土地私有化，就可以把農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權改為完全的土地所有權,，徹底解決產(chǎn)權主體不清問題,，從而通過土地的自由流動和轉讓，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置,。但這一方案存在著巨大的政治風險,，在具體實施過程中也可能因為分配不公而激發(fā)社會矛盾。即使能夠平穩(wěn)地推行,，還可能由于土地資源的稀缺,，農(nóng)民更加惜售，結果阻礙土地集中,，影響土地規(guī)模使用效益,。
也有人主張，農(nóng)村土地集體所有制有悖效率原則,，只有實行國有化才能更好地明晰產(chǎn)權,。他們建議，國家以法律形式宣布所有土地為國家所有,，農(nóng)民承包土地使用年限到期后由國家無償收回,。按照這種觀點，實行土地國有化后,，能夠集中土地的所有權,、經(jīng)營權和管理權，實現(xiàn)統(tǒng)一管理,，從而克服土地分散使用的弊端,，促進土地的規(guī)模經(jīng)營。國家通過對土地使用者統(tǒng)一征收地租而獲得收益,，并以此加大對農(nóng)業(yè)的投入,，對農(nóng)村土地進行統(tǒng)一規(guī)劃，合理安排企業(yè)建設和農(nóng)村居民的居住,，引導村鎮(zhèn)建設有序進行,。但從制度創(chuàng)新的可能性看，土地國有化面臨成本過高而無法實施的困難,，把農(nóng)民土地收歸國有,，必須給予應有的補償，國家很難承受這筆巨額費用,。
筆者認為,，土地私有化或國有化,，都是較為激進的方式。比較可行的做法,，是借鑒漸進式改革的成功經(jīng)驗,，在維持現(xiàn)有土地集體所有制基本框架的前提下進行制度創(chuàng)新。首先可以在不涉及土地所有制這一敏感問題的前提下,，把農(nóng)民的宅基地使用權轉化為可以有償轉讓的產(chǎn)權形式,，當農(nóng)民選擇小城鎮(zhèn)就業(yè)或定居時，可以通過宅基地使用權獲得相應的經(jīng)濟補償,，同時也獲得進鎮(zhèn)落戶或創(chuàng)業(yè)的啟動資金。
進一步的土地制度創(chuàng)新可以允許農(nóng)村集體土地以股權等多種方式參與小城鎮(zhèn)發(fā)展,，保證農(nóng)民能夠分享土地農(nóng)轉非所帶來的增值收益,。在實踐中，佛山市南海區(qū)面對大量企業(yè)家投資設廠的機遇,，認可集體經(jīng)濟組織在不改變土地所有權性質的前提下,，對所屬土地進行統(tǒng)一規(guī)劃，然后統(tǒng)一以土地或廠房出租給企業(yè)使用,，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民以股份制方式分享土地收益,，形成了一種新模式。這種模式利用靈活的土地政策,，通過保障建設用地吸引了投資,，增強了地區(qū)競爭優(yōu)勢。同時,，農(nóng)民也利用土地參與了工業(yè)化進程,，推動了土地的進一步升值和巨大的財富效應。
南海模式并沒有改變土地集體所有權的性質,，土地收益始終保留在集體內部,，有效地避免了農(nóng)民被屏蔽在工業(yè)化進程之外；同時,，通過把農(nóng)民的土地承包權變?yōu)榭梢杂谰孟硎艿墓善狈旨t權,，既保障了農(nóng)民對土地的收益權，又加速了農(nóng)民向二,、三產(chǎn)業(yè)轉移,。
（作者系北京大學地方政府研究院院長） |