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作為一級基層政權(quán),，小城鎮(zhèn)處在國家政權(quán)體系的末梢,，權(quán)力小,、責(zé)任大、能力弱,。從 1998年起,，以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機(jī)構(gòu),、分流人員”為主要標(biāo)志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革開始起步,，但究竟應(yīng)該如何繼續(xù)推進(jìn)，還存在許多爭議,。今年一號文件的突出亮點(diǎn),，就是強(qiáng)調(diào)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的鎮(zhèn)進(jìn)行行政管理體制改革,，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要,，下放管理權(quán)限，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員編制,。
在各地的調(diào)研中,，筆者發(fā)現(xiàn)，小城鎮(zhèn)行政管理體制改革的障礙性因素很多,，但最根本的是政府職能錯位,。作為一級政府，小城鎮(zhèn)盡管工作在基層第一線,，直接面對農(nóng)民,，擔(dān)負(fù)著發(fā)展重任，但普遍缺乏獨(dú)立的決策和行政權(quán)力,。尤其是財(cái)政,、工商、稅務(wù),、公安等部門的垂直管理,，小城鎮(zhèn)的管理手段被嚴(yán)重弱化，造成“看得見的管不著,、管得著的看不見”的兩難處境。
分析其中的原因,，主要是縣（市）與小城鎮(zhèn)的財(cái)政分成不合理,，“一定三年、包死基數(shù),、超收分成,、缺額不補(bǔ)”的辦法束縛了小城鎮(zhèn)的積極性,。包死基數(shù)是指在財(cái)政收入基數(shù)以下的所有收入，對超過基數(shù)的財(cái)政收入才進(jìn)行分成,，小城鎮(zhèn)因此希望基數(shù)越小越好,。在決定基數(shù)和留成比重時，縣（市）名義上會與小城鎮(zhèn)協(xié)商,，但也只能允許說明本鎮(zhèn)的困難以獲得體諒與照顧,，并無獨(dú)立的談判權(quán)。
筆者認(rèn)為,，小城鎮(zhèn)在維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定方面的作用,，是縣（市）政府無法替代的。中央政策應(yīng)該更加貼近農(nóng)民以避免基層失靈,，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層政權(quán)單位的前提下,，整合包括縣派機(jī)構(gòu)在內(nèi)的職能部門。從各地的情況看,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以失靈,，是因?yàn)闆]有足夠的財(cái)力履行職能。因此,，我認(rèn)為必須規(guī)范政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,，提高小城鎮(zhèn)為農(nóng)村發(fā)展提供社會公共品的能力。值得注意的是,，今年的一號文件明確要求提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障水平,，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能，完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財(cái)稅,、投融資等配套政策,。
在落實(shí)今年一號文件的具體措施上，我認(rèn)為首先要確立小城鎮(zhèn)的法律地位,，涉及地方自身發(fā)展的問題交由小城鎮(zhèn)自己處理,。包括提供教育、醫(yī)療,、文化等社會服務(wù),；制定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，修建公共設(shè)施,；提供和維持道路,、園林、交通設(shè)施,、下水道工程等公共設(shè)施,；扶植鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān),，應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的實(shí)體議決中心,。只有提高人大威信，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉才具有實(shí)質(zhì)意義,。這也符合《地方組織法》第九條第七款的規(guī)定,，能夠保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及本屆政府對人大負(fù)責(zé)。
在調(diào)研中,，筆者還注意到這樣一個現(xiàn)象,，根據(jù)1984年設(shè)鎮(zhèn)的一般標(biāo)準(zhǔn)，在0.2萬~10萬人口這一相差懸殊的數(shù)值區(qū)間內(nèi),，全國共有近2萬個建制鎮(zhèn),。其中，有403個鎮(zhèn)人口超過10萬,；有43個鎮(zhèn)人口超過20萬,；有10個鎮(zhèn)人口超過30萬；有3個鎮(zhèn)人口超過50萬,。盡管發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)已經(jīng)具備很大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模,，有的甚至超過西部的一個省，但在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和決策權(quán)限上卻完全是一個鎮(zhèn)級建制,，無法配置相應(yīng)的建設(shè)資金和管理人員,。
針對這種情況，筆者認(rèn)為,，應(yīng)按照今年一號文件的要求,，結(jié)合小城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)際狀況給予發(fā)展空間和管理職權(quán)，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員編制,。對于人口達(dá)到5萬人以上,，并進(jìn)入良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)的小城鎮(zhèn)，可以直接設(shè)為縣轄市,，盡可能把同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸并到同一行政區(qū)域,。在這方面，福建省石獅鎮(zhèn)改為石獅市就是一個成功的范例,。
（作者系北京大學(xué)地方政府研究院院長） |