12月16日,，國務(wù)院法制辦就《拆遷條例》的修改舉行了專家座談會。從目前的報道來看,，此次修改的幅度很大,，不僅對爭議頗多的定價問題和拆遷執(zhí)行等細節(jié)問題進行了修改,，甚至《拆遷條例》的名稱也在修改之列,。據(jù)國務(wù)院法制辦的相關(guān)負責人透露，《拆遷條例》將被廢除,，擬出臺《征收與拆遷補償條例》,。
現(xiàn)行的《拆遷條例》最初制定于1991年,，而后在2001年修改。這個條例的立法目標從它的名稱中就可以窺見一斑,，就是為了“管理”,。雖然在這條中也聲稱要保護“維護拆遷當事人”的合法權(quán)益，但是在具體的制度設(shè)計和實際的運作過程中,，“維護拆遷當事人的利益”往往就會蛻變?yōu)椤熬S護拆遷人的權(quán)利”,，而“被拆遷人”的合法權(quán)益則是被置之不理,。與拆遷相關(guān)的問題占據(jù)了城市信訪中的最大部門,。甚至可以說,，城市房屋拆遷制度已經(jīng)成為構(gòu)建和諧社會的一個重要障礙。
自1999年憲法修正案中規(guī)定“中華人民共和國實行依法治國,，建設(shè)社會主義法治國家”,，中國的法治環(huán)境應(yīng)該說有了較大的進步,，為什么在整體法治環(huán)境提高的情況下而有關(guān)拆遷的信訪卻日益增多？對此,，存在著兩個可能的解釋,。一個解釋是在1991年《拆遷條例》施行之初，中國的住房改革并未啟動,，房屋并未成為個人的重大資產(chǎn),，因此伴隨著舊城改造而帶來的拆遷并沒有給個人帶來損失，相反,，更可能是改善了城市居民的居住環(huán)境,。但是現(xiàn)在不同，隨著房改的推進和城市房地產(chǎn)市場的升溫,，房產(chǎn)已經(jīng)成為個人最為重要的資產(chǎn),，而《拆遷條例》并沒與之共同改變，該條例過于照顧拆遷人的利益,，而忽視了被拆遷人的合法權(quán)益,，因此引發(fā)了拆遷當事人的種種不滿。
第二個解釋則是來自《拆遷條例》的合法性困境,。從目前來看,，公眾對《拆遷條例》的批評，往往質(zhì)疑它的野蠻拆遷行為和非市場定價等具體細節(jié),，這些細節(jié)固然可惡,，但是《拆遷條例》最大的問題則是來自條例本身的合法性的缺失。
如果沒有看具體的內(nèi)容,，《拆遷條例》會被誤以為是和《中華人民共和國建筑法》一樣,，是對“拆遷”這一活動的技術(shù)性規(guī)定。但是實際上,，從《拆遷條例》的內(nèi)容來看,，此處的拆遷管理，并不僅是對“拆遷”活動的規(guī)范,，而是事關(guān)城市國有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)范,。在《拆遷條例》中，相關(guān)當事人可以依據(jù)行政機關(guān)的一紙拆遷許可而將他人的財產(chǎn)據(jù)為己有,，由此可見,，《拆遷條例》所說的“房屋拆遷”實際上就是《憲法》、《立法法》和《物權(quán)法》中所說的征收和征用,。而《中華人民共和國立法法》第8條明確規(guī)定,，“對非國有財產(chǎn)的征收”只能夠制定法律。現(xiàn)行《拆遷條例》只是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，并不是全國人大及其常委會制定的法律,；同時,，《拆遷條例》制定于2001年，而《立法法》則是自2000年7月1日起施行,。這意味著《拆遷條例》自出生之日起,，就面臨著合法性的困境。
為什么《立法法》要規(guī)定“對非國有財產(chǎn)的征收”只能夠由制定法律,，而不能夠由行政法規(guī)或者部門規(guī)制來制定,？這是因為，征收是國家可以不經(jīng)財產(chǎn)所有人同意而獲得私有財產(chǎn)的一種方式,。如果不是由人大制定法律，而僅僅由行政部門自身來制定征收規(guī)則,，這就會遇到一個合理性的難題：本來征收就是國家——在現(xiàn)實中往往是由行政機關(guān)——對私有財產(chǎn)的一種強制性剝奪,，如果征收的規(guī)則和財產(chǎn)的價格還是由行政機關(guān)制定，這就有違中立原則而與保護私有財產(chǎn)的法律原則相悖,。
根據(jù)目前的形勢發(fā)展,，《拆遷條例》雖然將會被更名，但是還不可能升格為全國人大或者是人大常委會制定的法律,，依舊是國務(wù)院制定的行政法規(guī),，這意味著修改后的《拆遷條例》還將面臨著合法性困境的難題。而且,，這個條例只是涉及城市國有土地上的征收和征用，回避了農(nóng)村集體土地上房屋的征收和征用問題,。這樣的修改是遠遠不夠的,，這樣既無法回答由國務(wù)院行政法規(guī)決定制定征收制度的合法性問題,，也是對立法資源的浪費：明明可以在一部法律中解決的問題，為何卻要制定不同的條例予以回應(yīng),？
我們認為，由全國人大或者人大常委會制定《征收補償法》不失為一個可行的辦法,。由條例升為法律，法律形式的變化意味著國家對財產(chǎn)的尊重,。當然，如何將憲法中所規(guī)定的財產(chǎn)征收補償制度在具體的法律中予以落實,，則是需要通過專家的努力和社會公眾的共同參與。
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