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根據(jù)《政府采購法》設(shè)立的政府集中采購機構(gòu),，幾年來在提高財政資金的使用效益,，維護國家和社會公共利益；規(guī)范政府采購行為,，保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益等方面,，都發(fā)揮了重大作用。但對于“每個市,、自治州以上人民政府可以設(shè)立多少集中采購機構(gòu)”“市,、自治州以下人民政府是否可以設(shè)立集中采購機構(gòu)”、“集中采購機構(gòu)的行政隸屬關(guān)系是怎樣的”,、“集中采購機構(gòu)運營的資金由誰承擔(dān)”,、“集中采購機構(gòu)應(yīng)該具備怎樣的資格和能力”“各類采購機構(gòu)如何劃分采購范圍”等問題《政府采購法》沒有做具體回答。各地區(qū)根據(jù)對政府采購工作的認識和自身的實際情況進行摸索,，因而形成了目前集中采購機構(gòu)行政級別不一,、隸屬關(guān)系各異,、預(yù)算體制不同、采購規(guī)模迥異,、采購水平懸殊的尷尬局面,。
目前，因上述局面而導(dǎo)致的比較突出的問題有：一,、集中采購機構(gòu)沒有統(tǒng)一的上級管理部門,。與一般采購不同的是，除了實現(xiàn)采購的經(jīng)濟功能,，政府采購是一項政策性極強的制度,，在我國當(dāng)前所處的歷史時期承擔(dān)著重要而特殊的歷史使命，如宏觀調(diào)控,、支持國貨,、促進中小企業(yè)發(fā)展、保護環(huán)境等,。與此相關(guān)的采購政策和實施細則都在探索嘗試之中,。而啟動加入GPA的程序，又給中國的政府采購領(lǐng)域帶來了新的機遇和挑戰(zhàn),，而目前集中采購機構(gòu)這種“有紀(jì)律,、無(統(tǒng)一)組織”的局面無論對于采購信息的“上傳”還是政策指令的“下達”，無論對于采購過程和結(jié)果質(zhì)量控制還是對于集中采購機構(gòu)的管理和考核都是非常不利的,。二,、集中采購機構(gòu)數(shù)量過多，使得本應(yīng)集中的采購分散化,。目前,，市、縣一級設(shè)立集中采購機構(gòu)已成為普遍現(xiàn)象,，加上部門集中采購以及社會中介機構(gòu)的“分羹效應(yīng)”,，導(dǎo)致雖然我國政府采購的總規(guī)模呈飛速上升趨勢，但是其中由集中采購機構(gòu)完成的采購比例卻在下降,。這種現(xiàn)象,，不利于發(fā)揮政府采購的規(guī)模效益，也有損于政府采購政策功能的實現(xiàn),。與此同時,，一些財政支出金額較小的地區(qū)設(shè)立集中采購機構(gòu)，導(dǎo)致了資金浪費,、人員冗余,、效率低下等問題。三、集中采購機構(gòu)的管理水平參差不齊,。集中采購機構(gòu)的上級單位不同,，經(jīng)費來源不同，管理模式不同,，人員素質(zhì)不同,，對政府采購工作的認識也不同。這種狀況,，影響的不僅僅是政府采購的效率和效益,，因為它們相同和相似的名稱和承擔(dān)的工作，會導(dǎo)致由于個別采購機構(gòu)的業(yè)務(wù)能力或職業(yè)道德問題而帶來的工作失誤或違法犯罪現(xiàn)象,，而影響全社會對政府采購工作的整體評價,，破壞政府采購的公信力和執(zhí)行環(huán)境。
面對種種問題,，很多地方政府都在做著積極的探索工作,，一些地區(qū),，尤其是原本交易量不足的縣,、市，將集中采購機構(gòu)撤并,，將政府采購中心與產(chǎn)權(quán)交易中心等“重組”為資源交易中心或公共服務(wù)平臺,。這既可以看作是對政府集中采購機構(gòu)的減員增效的改革實踐，更深層的含義是以此為突破口,，打破行業(yè)分割和行政分割的利益格局,，為建立建設(shè)行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào),、公開公平,、廉潔高效的行政管理體制而進行有益的嘗試。
當(dāng)然,，我國幅員遼闊,，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，原有的行政管理格局也有很大差別,。對于政府集中采購機構(gòu)的下一步發(fā)展,，在短時間內(nèi)，還看不到一個放之四海而皆準(zhǔn)的解決方案,。在制度安排方面,，筆者期待著以下方面的調(diào)整和完善：
盡快出臺政府集中采購機構(gòu)管理辦法。其中一項重要內(nèi)容是為政府集中采購機構(gòu)的設(shè)立劃定標(biāo)準(zhǔn),，對采購規(guī)模,、合同數(shù)量、人員數(shù)量和資格等方面做出規(guī)定，對達不到標(biāo)準(zhǔn)的集中采購機構(gòu)應(yīng)予以撤銷,。
統(tǒng)一集中采購機構(gòu)的行政隸屬關(guān)系,。可以由同級人民政府管理,，讓其“回歸”財政部門管理也并非不可考慮,。盡管“管采分離”已經(jīng)得到了非常廣泛的認同，筆者對其理論基礎(chǔ)和實踐中的成效還是抱有懷疑態(tài)度,。政府采購與部門預(yù)算制度,、國庫集中支付制度密切相關(guān)。筆者認為在政府采購中最重要的并不是“管”和“采”的分離問題,，而是確保處理爭端爭議的機構(gòu)的獨立性和公正性的問題,。如能充分認識到政府采購的重要性，也可設(shè)立全國政府采購委員會,，統(tǒng)一歸口管理全國政府采購的相關(guān)工作,。
統(tǒng)一集中采購機構(gòu)的預(yù)算體制。目前集中采購機構(gòu)主要有全額撥款,、自收自支,、差額撥款三種預(yù)算體制，各有優(yōu)缺點,。應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)研以及統(tǒng)一隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上進行統(tǒng)一,，并進一步完善對集中采購機構(gòu)的績效評估體系。
擴大政府集中采購規(guī)模和比重,，對部門集中采購和社會中介采購進行規(guī)范,。部門集中采購和社會中介采購是對集中采購制度的削弱。應(yīng)對其范圍進行規(guī)范,，對其規(guī)模進行控制,。只有這樣，才能充分發(fā)揮政府采購的經(jīng)濟效益,、政策功能和社會效益,。
搞好集中采購機構(gòu)能力建設(shè)，加強政府采購從業(yè)人員的教育和培訓(xùn),。政府采購專業(yè)性,、政策性、技術(shù)性很強,，對從業(yè)人員的理論水平,、實際操作水平和思想道德水平都提出了很高的要求，應(yīng)加強相關(guān)的教育和培訓(xùn),，并逐步推行執(zhí)業(yè)資格制度,。
以集中采購機構(gòu)改革為突破口,，推進公共部門改革。在政府的組織協(xié)調(diào)下,，包括土地,、國資、礦產(chǎn),、建設(shè)等部門在內(nèi)的涉及交易的公共部門,，應(yīng)以社會需求為出發(fā)點，打破條塊分割,，對政府治理的理念,、原則、結(jié)構(gòu),、行為等進行改革,，提高組織效能、效率,、適應(yīng)性以及創(chuàng)新能力,，為社會和公眾提供經(jīng)濟、高效,、規(guī)范,、有序、高質(zhì)量的服務(wù),。
(作者為國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長)
[相關(guān)鏈接]政府采購法相關(guān)條文
第16條集中采購機構(gòu)為采購代表理機構(gòu),。設(shè)區(qū)的市,、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機構(gòu),。
集中采購機構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜,。
第17條集中采購機構(gòu)進行政府采購活動,，應(yīng)當(dāng)符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高,、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求,。
第18條采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購,，也可以委托集中采購機構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購,。 |