|
今年是我國改革開放30年,，也是改革開放的關(guān)鍵時期。進入新階段,，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨著許多新的挑戰(zhàn),，尤其要打破城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)，由此解決農(nóng)村發(fā)展中深層次的矛盾和問題,。在這一特定背景下,，如何“以新的理念和思路破解新階段農(nóng)村發(fā)展難題”，我認為關(guān)鍵在于以基本公共服務(wù)均等化為重點推進城鄉(xiāng)一體化,。
一,、 新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實質(zhì)是保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)
最近幾年，我們一再講新時期,、新階段,。如何具體分析這個新時期、新階段,，如何客觀把握新時期新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本特點,。我認為，需要把新時期新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,，放在改革開放30年這個大背景下來研究和討論,。
1.
30年的改革開放使我國開始進入發(fā)展型社會的新階段。十七屆三中全會提出,，要“牢牢把握我國社會主義初級階段的基本國情和當前發(fā)展的階段性特征”,。分析新時期新階段的基本特征，關(guān)鍵是客觀把握改革開放30年后我國發(fā)展的階段性特點,。
我國長期的社會主義初級階段,，至少可以大致劃分為兩個既有聯(lián)系，又有所不同的發(fā)展階段：一是以解決溫飽為主要目標的生存型發(fā)展階段,；二是以解決人的自身發(fā)展為目標的發(fā)展型階段,。依據(jù)改革開放30年經(jīng)濟發(fā)展水平、消費結(jié)構(gòu),、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化進程等5個方面的主要指標的變化,，可以得出這樣的結(jié)論：進入本世紀以來,，我國已經(jīng)開始由以解決溫飽為主要目標的生存型階段進入到以人的發(fā)展為目標的發(fā)展型階段。就是說,，30年改革開放的巨大貢獻集中體現(xiàn)在我國發(fā)展階段的歷史性提升,。
2.
發(fā)展型階段的社會矛盾呈現(xiàn)階段性特征。當前,，經(jīng)濟快速增長同發(fā)展不平衡,、資源環(huán)境約束的矛盾越來越突出,；全社會公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾日益凸顯,；經(jīng)濟發(fā)展,、社會進步同公共治理建設(shè)滯后的矛盾也越來越突出。在社會矛盾發(fā)生階段性變化的現(xiàn)實背景下,，應(yīng)當從基本國情出發(fā),，在注重廣大社會成員日益增長的物質(zhì)文化需求同落后的社會生產(chǎn)之間這個主要矛盾的同時，更需要重視社會矛盾變化的階段性特征,。由此,，在保持經(jīng)濟增長的同時，積極促進社會進步,，促進政治文明，努力解決發(fā)展新階段面臨的突出矛盾和問題,，把社會矛盾的階段性特征作為推進改革,、謀劃發(fā)展的根本依據(jù)。
3.
惠及13億人的基本公共服務(wù)是新階段改革發(fā)展的重大任務(wù),，也是新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實質(zhì)所在,。進入本世紀以來，全社會公共需求全面快速增長與公共服務(wù)不到位,、基本公共產(chǎn)品短缺,，成為我國新階段的突出矛盾。能否加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,，使廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果,，已經(jīng)成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大課題。
新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實質(zhì)就在于承認和保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán),。新階段農(nóng)民的發(fā)展權(quán)集中反映在廣大農(nóng)民的自身發(fā)展,，比如教育、醫(yī)療,、社會保障,、就業(yè)等，都屬于農(nóng)民實現(xiàn)自身發(fā)展權(quán)利的基本需求,。為此,，新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標是實現(xiàn)廣大農(nóng)民自身發(fā)展和公平發(fā)展，重點是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,。進入發(fā)展型社會新階段,，既是改革開放30年的必然結(jié)果，也是新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要背景,。新階段解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的相關(guān)問題和政策選擇,，都需要從這個特定背景來思考,、研究和分析。
二,、 推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化對新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重大作用
城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的失衡,，已成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突出問題。從現(xiàn)實需求看,，建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的一體化的體制機制,，關(guān)鍵在于加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度,，使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程,，分享改革發(fā)展成果進入新階段，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵因素,。
1.
推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是緩解并縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵因素,。2007年，我國城鄉(xiāng)居民人均收入比已達3.33：1,，若把基本公共服務(wù),，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi),，城鄉(xiāng)居民人均實際收入比將高達5～6：1,。據(jù)此估算，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對城鄉(xiāng)實際收入差距的影響度在30%～40%左右,。2003年,，我國第三次全國衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，疾病是農(nóng)村居民致貧的首要因素,，大約三分之一農(nóng)村貧困人口都是因病致貧,。2006年，我在西部調(diào)研中了解到,，西部大約70～80%的新增貧困人口都是因病致貧,、因病返貧。此外,，教育對貧富差距的影響大約在20%～22%,。有研究表明，全國平均每萬元教育投入可以使12人脫貧,，在西部可以達到19人,。從這三組數(shù)據(jù)看，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為新階段反貧困戰(zhàn)略的重要舉措,，成為緩解和縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵所在,。在工業(yè)化、城市化進程中,，工業(yè)和服務(wù)業(yè)的收益大于農(nóng)業(yè)收益,，這是個客觀規(guī)律,，由此帶來的差距具有一定的客觀性，但政府提供給城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)卻不應(yīng)當有過大的差別,，尤其要防止“負福利”現(xiàn)象,。從公平正義和制度建設(shè)的角度看，緩解和縮小城鄉(xiāng)差距重在通過縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距以縮小發(fā)展機會和發(fā)展能力的差距,。這是新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個重大課題,。
2.
推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是新階段擴大農(nóng)村消費需求的關(guān)鍵因素。30年來,，我國農(nóng)村居民消費率由從最高點1983年的34.0%,，下降到最低點2007年的9.1%，下降23個百分點,。在社會消費總額中,，農(nóng)村居民消費所占比重從1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近37個百分點,。這種情況,，既與城市和農(nóng)村收入差距不斷擴大相關(guān)，也與農(nóng)村基本公共服務(wù)的嚴重缺失相關(guān),。有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村消費傾向高于城市,，每增加1元收入,，城市居民消費0.72元，農(nóng)村居民消費0.85元,。粗略估算,，未來12年，將基本公共服務(wù)財政投入每年提高1～1.4%,，平均每年投入0.5～0.6萬億,，總計投入財政資金6.42萬億，就可以達到在2020年實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標,，這一投入對于我國未來財政并不會構(gòu)成太大的負擔,。這說明，未來10年左右我國農(nóng)村基本公共服務(wù)的投資需求是巨大的,。
3.
推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵因素,。農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵是勞動力素質(zhì)。研究表明,，農(nóng)村家庭主要勞動力平均受教育年限每增加一年,，貧困發(fā)生風險可以降低12.9%；家庭非農(nóng)業(yè)收入比重每增加1個百分點,，貧困發(fā)生率可以降低3.2%,。這說明,，教育投入對于提高農(nóng)民的收入水平是極為重要的。同時,，也有研究表明,，農(nóng)村教育投資效益也相當顯著，比如說,，教育投入對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的貢獻率高于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的貢獻率,，每增加1元農(nóng)村教育投資，可以使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加8.43元,，而每增加1元農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資,，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值僅增加6.75元。農(nóng)村教育投入比農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)生的效益高25%,。
三,、 以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為主線，推進新階段的農(nóng)村改革
從實際情況分析,，改革城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)廣大農(nóng)民公平發(fā)展的首要任務(wù),。尤其是城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)體制，使農(nóng)村居民難以獲得基本公共服務(wù),。從當前廣大農(nóng)民的公共需求看,，新階段的農(nóng)村綜合改革要以加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為主線，破解城鄉(xiāng)二元制度的結(jié)構(gòu)難題,。
1.
以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度為重點促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化制度建設(shè),。與改革開放初期的農(nóng)村改革不同，新階段的農(nóng)村改革是站在我國初步建立市場經(jīng)濟體制和開始進入發(fā)展型階段的歷史起點上,。以城市支持農(nóng)村,，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，推進城鄉(xiāng)一體化,，重在通過系統(tǒng)的制度與制度創(chuàng)新安排來實現(xiàn),。
(1)
戶籍制度改革與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的統(tǒng)一。現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度,，實際上是在一紙戶口上維系著許多不公平的因素,。計劃經(jīng)濟時代形成的以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè),、社會保障,、計劃生育、退伍安置,、公務(wù)員錄用等行政管理工作,，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能，并造成許多的社會不公。例如,，在交通事故人身損害賠償中,，依據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，即使是在同一起事故中受到同樣的傷害,，但由于受害人的戶籍身份不同,，農(nóng)村居民所得到的賠償金額往往與城鎮(zhèn)居民相差幾倍。這種“同命不同價”的現(xiàn)象,，是城鄉(xiāng)二元戶籍制度造成的,。不從根本上解決城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)體制，戶籍制度改革將不可能全面突破,。就是說,，基本公共服務(wù)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，是戶籍制度改革的前提和基礎(chǔ),。
(2)
農(nóng)村土地制度改革與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度一體化相互結(jié)合,、相互作用。對廣大農(nóng)民來說,，在面對農(nóng)村基本公共服務(wù)的嚴重“缺位”的背景下,，他們視土地為自己安身立命的基本生存保障。推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,，建立長期而有保障的農(nóng)村基本公共服務(wù)體系,，能夠明顯降低農(nóng)民對土地保障的依賴程度，促進農(nóng)民的城鄉(xiāng)流動,，促進土地合理流轉(zhuǎn),。
2.
在推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中優(yōu)先解決農(nóng)民工的基本公共服務(wù)。在我國快速工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化的背景下，為農(nóng)民工提供基本而有保障的公共服務(wù),，已成為縮小基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距的焦點問題,。農(nóng)民工的基本公共服務(wù)供給問題既涉及到地區(qū)協(xié)調(diào)，又涉及到城鄉(xiāng)對接,。這就需要在中央的統(tǒng)籌安排下,，明確流入地和流出地政府的責任，以切實地解決農(nóng)民工群體的基本公共服務(wù),。
3.
采用多種形式,，積極推進鎮(zhèn)(鄉(xiāng))財政管理體制改革。作為與農(nóng)民最接近的一級政府,，鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府的職能定位對保障農(nóng)村基本公共服務(wù)供給至關(guān)重要,。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置、財政體制改革、組織形式調(diào)整,，還是管理機制,、運作機制的改變，都要有利于基本公共服務(wù)職能的履行,。
進入改革發(fā)展新階段,，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化必須加快建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的制度建設(shè)。在這些制度安排中,，關(guān)鍵是要盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度,。從現(xiàn)實情況看，實現(xiàn)這一目標,，重點在于推進政府轉(zhuǎn)型,，在于加快建設(shè)公共服務(wù)型政府。
(作者系中國<海南>改革發(fā)展研究院院長) |