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土地問題是“三農(nóng)”問題的核心,。從增加農(nóng)民收入,、縮小城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，進(jìn)一步完善和創(chuàng)新土地制度,，保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的權(quán)益,，為農(nóng)民收入穩(wěn)定增長提供最基礎(chǔ)的制度保障,，創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入是深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵,。
30年改革開放的實(shí)踐證明，農(nóng)村土地制度在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型中具有關(guān)
鍵性作用,。土地作為農(nóng)民收入的來源之一,，在新階段的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中正在獲得日益突出的地位。但是,，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢尚未根本改變,。2007年，我國城鄉(xiāng)居民名義收入差距已經(jīng)擴(kuò)大到3.3:1,，如果算上城鄉(xiāng)居民享受的基本公共服務(wù)的差距,，城鄉(xiāng)收入估計(jì)在6:1�,？陀^分析,，城鎮(zhèn)居民有更多機(jī)會(huì)把自己擁有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行再投資，以獲取更多的財(cái)產(chǎn)性收入,，而農(nóng)民卻鮮有財(cái)富積累和投資渠道來獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入,，尤其是土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)和生活資料，沒有隨著城市化和工業(yè)化浪潮為農(nóng)民帶來更多的增值收益,。這也是日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)收入差距的重要原因之一,。
在這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)背景下,，黨的十七大報(bào)告提出,，深化收入分配制度改革是加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的重大任務(wù)，其中,，增加城鄉(xiāng)居民收入,，讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入的工作目標(biāo)，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注,。提高農(nóng)村人口的家庭財(cái)產(chǎn)性收入無疑是實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)的重點(diǎn),。今年初的中央一號(hào)文件《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展,、農(nóng)民增收的若干意見》第一次提出:“進(jìn)一步明確農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)的法律地位,，保障農(nóng)民對集體財(cái)產(chǎn)性的收益權(quán)，創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入”,。這是黨中央,、國務(wù)院針對當(dāng)前城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度的重要舉措和創(chuàng)新性的發(fā)展思路,，對于促進(jìn)農(nóng)民增收,，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化格局的形成具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入分配現(xiàn)狀
所謂財(cái)產(chǎn)性收入,，一般是指動(dòng)產(chǎn)（如銀行存款,、有價(jià)證券等）,、不動(dòng)產(chǎn)（如房屋、車輛,、土地,、收藏品等）所獲得的收入。包括居民以資金儲(chǔ)蓄,、借貸入股以及財(cái)產(chǎn)營運(yùn),、租賃中所獲得的利息、股息,、紅利,、租金等收入。對于農(nóng)民來說,，土地作為最重要的財(cái)產(chǎn),，不僅是“養(yǎng)家糊口”的生產(chǎn)要素，也是提供社會(huì)保障的重要載體,。因此,，明確農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的法律地位首要的是明確農(nóng)民土地的法律地位；創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入迫切需要解決的是創(chuàng)造條件讓農(nóng)民從土地的保值增值中獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入,。
從農(nóng)村居民的收入構(gòu)成看,，無論從總量還是比重，財(cái)產(chǎn)性收入還遠(yuǎn)未成為農(nóng)民收入的主要來源,。2000-2006年,，農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入呈逐年上升的趨勢，2006年農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)性收入比2000年增長了90％,，說明農(nóng)村家庭財(cái)產(chǎn)性收入增長潛力巨大,。但從絕對額看，2006年農(nóng)村居民家庭財(cái)產(chǎn)性收入僅為100.50元,，占總收入的比重為2%,。農(nóng)村居民家庭經(jīng)營性收入和工資性收入仍是收入的主要來源，也就是說,，農(nóng)村居民的收入還主要來源耕作和打工收入,，財(cái)產(chǎn)性收入還遠(yuǎn)未發(fā)揮主要收入來源的作用。
從2006年農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入構(gòu)成看,，增加較多的是租金收入和土地補(bǔ)償收入,，其中租金收入人均25元，比上年增長22.6%,，土地征用補(bǔ)償收入人均22元比上年增長21.7%,。可以看出,，雖然農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收入增長速度較快,，但由于基數(shù)很小,，土地的財(cái)產(chǎn)性功能尚未顯現(xiàn)，學(xué)界對農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)功能也未引起足夠重視,。
根據(jù)相關(guān)研究,，土地作為農(nóng)民最重要和最主要的財(cái)產(chǎn)，在土地流轉(zhuǎn)過程中,，相比土地增值總額,，農(nóng)民得到微不足道的收入和補(bǔ)償。有資料顯示,，土地用途轉(zhuǎn)變增值的權(quán)益的分配中,，地方政府大約得60%-70%，村集體組織的25%-80%,，失地農(nóng)民只得到5%-10%,，甚至更少。在浙江某市,，耕地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地時(shí),，政府與集體和農(nóng)民所得收益比最高可達(dá)49:1；未利用土地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地時(shí),，政府與集體和農(nóng)民所得的收益比最高可達(dá)197:1,。中改院農(nóng)村入戶調(diào)查也證實(shí)，農(nóng)民從土地用途改變的漲價(jià)中獲益甚微:被調(diào)查的農(nóng)戶中,，有55％的農(nóng)戶曾經(jīng)被征用過土地,。其中，70.4％的農(nóng)民領(lǐng)到了土地征用補(bǔ)償款,。目前土地征用過程中存在的突出問題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低,，農(nóng)民真正領(lǐng)到的補(bǔ)償款更少。調(diào)查顯示,，近70％的農(nóng)民每畝領(lǐng)到1～2萬元補(bǔ)償款，27.4％的農(nóng)民領(lǐng)到的土地征用補(bǔ)償款不足1萬元,，實(shí)際領(lǐng)到補(bǔ)償款超過2萬元的農(nóng)民僅占2.9％,，這樣的補(bǔ)償費(fèi)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價(jià)格的。農(nóng)民對這樣的土地增值收益分配也是極不滿意的,。不合理的土地增值收入分配結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的直接后果就是特殊貧困階層不斷擴(kuò)大,，加劇了城鄉(xiāng)差距和貧富差距。
農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的制度障礙
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農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的虛置,，導(dǎo)致農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有得到相應(yīng)的尊重�,！稇椃ā返谑畻l規(guī)定:“農(nóng)村和郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有外,，屬于集體所有”,。《土地管理法》也規(guī)定農(nóng)村土地屬于三級所有,，即“鄉(xiāng)集體,、村集體、村民小組”,。這些規(guī)定雖然明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表,，但“農(nóng)民集體”在法律上的具體內(nèi)涵很模糊，由誰來代表集體實(shí)施其權(quán)利與義務(wù)卻難以確定,，“集體”有鄉(xiāng)鎮(zhèn),、村、村民小組三個(gè)層次,，在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表,。目前的土地集體所有，對于農(nóng)民來說,，某種程度上是虛無的,。從所有權(quán)主體來看，1998年頒布的《村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定,“村民委員會(huì)是村民自我管理,、自我教育,、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”,不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,基本上不可能在市場經(jīng)濟(jì)條件下認(rèn)定這種社區(qū)共同體可以作為農(nóng)地所有權(quán)的人格化代表。在現(xiàn)實(shí)中,，村民委員會(huì)充當(dāng)集體土地財(cái)產(chǎn)的所有者代表,，在村民現(xiàn)有民主法制知識(shí)積累有限和文化素質(zhì)不高的情況下，土地集體所有往往成為村長和村委會(huì)少數(shù)人所有,，“農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)質(zhì)上是被農(nóng)村干部所控制”,。有的基層政府借土地集體之名，違背農(nóng)民意愿進(jìn)行土地大面積流轉(zhuǎn),。在征地過程中,，一些政府部門往往濫用征地權(quán)，動(dòng)用行政手段圈占耕地,，“暗箱操作”,、權(quán)錢交易，一些地方未批先占,、少批多占,、越權(quán)批地、擅自改變土地用途的違規(guī)用地現(xiàn)象大量存在,。正因?yàn)檫@種產(chǎn)權(quán)主體的虛擬使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)和農(nóng)地資源配置效率提高一直處于“隔靴搔癢”的狀態(tài),。
農(nóng)民土地承包權(quán)得不到很好落實(shí)，重要原因在于我們還沒有把土地承包權(quán)當(dāng)作農(nóng)民神圣不可侵犯的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,。沒有把侵犯農(nóng)民的土地承包權(quán)視同侵犯一般財(cái)產(chǎn)權(quán)利在法律上予以懲處,。權(quán)利本質(zhì)上就是利益,，所以如果農(nóng)地的集體所有權(quán)僅僅是一種觀念上的所有權(quán)，并且不能由歸屬性權(quán)利轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,，那么,，這種觀念性所有權(quán)也就喪失了其核心的意義，即當(dāng)排他的所有權(quán)形成之后,，對客體支配,、利用及其獲取的收益，也僅僅是抽象的,、觀念上的利益,。這種所有權(quán)“向物的價(jià)值的逃逸”，與羅馬法中“作為支配含義的所有權(quán)消隱于作為歸屬含義的所有權(quán)”是一脈相承的,。而且也強(qiáng)烈地提示著物權(quán)及其法律規(guī)范的繼起,。當(dāng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造已經(jīng)被規(guī)模經(jīng)濟(jì)、技術(shù)進(jìn)步和人力資本的提高逼上一條不可逆的商品經(jīng)濟(jì)大道之后,農(nóng)村土地集體所有權(quán)的非人格化主體將極大妨礙地上權(quán)人(亦即農(nóng)地的家庭承包權(quán)人)的權(quán)利實(shí)現(xiàn),。這主要指必須由地上權(quán)人和所有權(quán)人“約定”的權(quán)利和義務(wù),包括土地使用權(quán),、地上權(quán)的物上請求權(quán)、自由處分權(quán),、相鄰關(guān)系權(quán)等等,。當(dāng)?shù)厣蠙?quán)人需要對自己依法取得的用益物權(quán)進(jìn)行處分而希望改變原有約定,或者是必須以所有權(quán)人作為主體去訂立、構(gòu)建契約,，那么,，所有權(quán)主體的虛置就會(huì)滯礙地上權(quán)人的契約實(shí)現(xiàn)，加大交易成本,。
�,。ǘ﹪�(yán)格的土地用途管制，限制了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)升值的空間,。一系列的法律,、法規(guī)及文件規(guī)定對農(nóng)村土地用途的管制主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對農(nóng)地用途的管制,。我國《土地管理法》第四條規(guī)定:“國家實(shí)行土地用途管制制度”,，“所有使用土地的單位和個(gè)人，必須按照國家編制的土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”,。二是對農(nóng)民宅基地用途的管制。1993年,，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理和禁止投機(jī)的通知》規(guī)定,，“農(nóng)民住房不能出售給城市居民。相關(guān)的政府部門不應(yīng)為非法建筑或者購買的房屋頒發(fā)土地證書和物權(quán)證書”,。2004年10月,，國務(wù)院再次發(fā)文進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)禁止城市居民購買農(nóng)村住房用地,。2004年11月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村住房用地管理的意見》規(guī)定:“嚴(yán)格禁止城市居民購買農(nóng)村住房用地,，并且建立在這種土地之上的房屋不予頒發(fā)使用證書,。”
對于農(nóng)地和宅基地用途的限制,，只要符合國家利益（例如保證糧食安全）就是理所當(dāng)然的,，但從縮小城鄉(xiāng)差距、把農(nóng)民的權(quán)益性財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)富的角度看,，顯然這一系列用途管制大大縮小了農(nóng)民占有土地現(xiàn)實(shí)和潛在的升值空間和兌現(xiàn)的可能,，剝奪了農(nóng)民土地的發(fā)展權(quán)。因而,，這是不公平的發(fā)展,。
（三）土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的嚴(yán)格限制,，導(dǎo)致土地這種稀缺性生產(chǎn)要素的流動(dòng)性大打折扣,。
土地資本化是實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)保值增值的重要手段。土地資本化的實(shí)現(xiàn)方式,，是農(nóng)民在土地上的權(quán)益可以以權(quán)證形式被交易,，或者可以在金融機(jī)構(gòu)取得可抵押性，可以為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)和規(guī)�,；�,、專業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供內(nèi)在的資本性融資渠道。但是,，我國涉及農(nóng)村土地的法律,，都把農(nóng)民在土地上的權(quán)益轉(zhuǎn)化為資本，從而憑自己的權(quán)益性融資實(shí)現(xiàn)在生產(chǎn)擴(kuò)大和收入流增加的可能性加以嚴(yán)格限制,，使土地這種最為稀缺的生產(chǎn)要素的流動(dòng)性大打折扣,，配置效率低下。
從我國法律規(guī)定可以看出,，幾部相關(guān)法律都從各自角度對土地抵押進(jìn)行了規(guī)定,，《物權(quán)法》進(jìn)行了綜合，肯定了兩種情況下集體土地使用權(quán)可以抵押:一是不是以家庭承包方式承包的荒地等農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押,；二是以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）,、村企業(yè)的廠房等建筑物作為抵押物，其占有范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押,。從而可以得出結(jié)論:目前的土地管理法律框架下,，集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)為法律所禁止，集體土地使用權(quán)抵押受到嚴(yán)格限制。除以上兩種可以抵押的集體土地使用權(quán)外的集體土地使用權(quán)不允許設(shè)定抵押,。
抵押和借貸,，都是人權(quán),并且是消除貧困、公平發(fā)展的最有利武器,。我國現(xiàn)行法規(guī)對農(nóng)民土地權(quán)益抵押可獲得性的嚴(yán)格限制,，是城鄉(xiāng)二元土地制度的又一突出表現(xiàn)，也是導(dǎo)致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長緩慢的重要原因之一,。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心是公平發(fā)展,，保障城鄉(xiāng)居民享有平等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。具有分配效應(yīng)的制度安排如果在工業(yè)和農(nóng)業(yè),、城市和鄉(xiāng)村進(jìn)行歧視性的扭曲配置,，尤其是對弱勢群體和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)進(jìn)行限制，那么,，其結(jié)果必然是城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大,、貧困的代際轉(zhuǎn)移。
�,。ㄋ模┩恋卣饔弥贫鹊牟煌晟�,，農(nóng)民缺少利益表達(dá)權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化進(jìn)程的加速,，農(nóng)村土地征用范圍和數(shù)量不斷擴(kuò)大，征地制度也在不斷完善,。但農(nóng)民在征地過程中的弱勢地位沒有得到根本改變,。
從理論上講，征地過程實(shí)際上是政府購買農(nóng)村集體土地所有權(quán)的過程,，它是一種交易行為,，只有在雙方自愿的基礎(chǔ)上形成的交易價(jià)格才是合理的，才能實(shí)現(xiàn)供求雙方的交易剩余最大化,。由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的不完整,，實(shí)際上形成一種政府壟斷土地市場的交易價(jià)格。農(nóng)民在土地價(jià)格形成中并沒有太強(qiáng)的發(fā)言權(quán),，只是壟斷價(jià)格的被動(dòng)接受者,。制度缺陷客觀上造成了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)并沒有得到有效保護(hù)，也沒有獲得應(yīng)當(dāng)享有的土地增值收益,。
從實(shí)際操作來看,，現(xiàn)行的征地制度缺陷主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:
1.
公共利益界定的模糊性。由于現(xiàn)行征地范圍既沒有明確的,、羅列式的具體規(guī)定,，也沒有法律明確的機(jī)關(guān)界定公共利益,，所以存在“公共利益”征地被擴(kuò)大和濫用的現(xiàn)象,。在現(xiàn)實(shí)的理解和使用中,，公共利益成為了一個(gè)可以容納任何虛假和貪婪的“筐”:只要冠之以公共利益之名，就可以蠻橫地征地,，刻薄地補(bǔ)償,。農(nóng)民在各種“公共利益”面前，往往缺少話語權(quán),，如被征地農(nóng)民對征地有異議,，只能通過向所在地方政府來尋求解決，同時(shí)土地管理法還規(guī)定,，申訴后,，即使雙方尚未達(dá)成一致，也不影響征地過程的實(shí)施,，這就造成了在程序上和法律上被征地農(nóng)民的弱勢地位,。
2.土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理。
現(xiàn)行的產(chǎn)值倍數(shù)法以及正在推廣的征地區(qū)片綜合地價(jià)法,，都是以政府為主導(dǎo)來確定補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn),，這些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往是不合理的。一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不按土地市場價(jià)格,，而按農(nóng)地前3年平均年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算,，并規(guī)定最高限額。雖然幾經(jīng)修改,，標(biāo)準(zhǔn)有所提高,，但無論學(xué)界還是普通農(nóng)民，對標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性一直存在疑問,。實(shí)質(zhì)上,，非市場化的土地征用價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，無論如何修改,，都很難達(dá)到科學(xué),。二是地方政府自由裁量權(quán)大。例如,，在補(bǔ)償倍數(shù)的確定上,，補(bǔ)償安置費(fèi)的最低產(chǎn)值倍數(shù)為10倍，最高為30倍,，政府部門的自由裁量權(quán)竟有20倍之多,，若每公頃產(chǎn)值為15000元，則每公頃補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最少為15萬元,，最高為45萬元,，每公頃補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最多可以相差30萬元。在這個(gè)范圍內(nèi)政府可以根據(jù)自己的喜好自有裁定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，造成農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入差距拉大,。 |