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我國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展越來越凸顯出財稅體系的效率困境,，這恰與當前各界對財稅體系所寄予種種期望形成反差。
在貨幣政策保持連續(xù)性和穩(wěn)定性的背景下，財政政策被普遍看成是沖抵經(jīng)濟下行動能的重要支柱,；各界認為稅制體制和結(jié)構(gòu)的調(diào)整有望優(yōu)化經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),，提升微觀經(jīng)濟主體的效率,；財政轉(zhuǎn)移支付也被看成是改善環(huán)境,、增加公共服務(wù)供給的基石。財政部門要不負眾望,，承擔(dān)起這些責(zé)任,，成為國民經(jīng)濟效率增加的動力源泉，其自身得保持高效運轉(zhuǎn)才行,。然而,，實際情況是，“高成本,、低效益”一直是我國稅收征管的潛在問題,。審計署近日對稅務(wù)部門征稅成本開展了審計調(diào)查，揭示出人員支出水平較高,；辦公用房面積超標,；無編制和超編制購置小汽車；招待費,、會議費,、培訓(xùn)費和出國費控制不夠嚴格等四大問題。
關(guān)鍵是,，這些低效率現(xiàn)象并不是不可擺脫的,。依據(jù)《中國稅務(wù)報》的數(shù)據(jù)，我國征稅成本率（征稅費用總額占總稅收的比重）目前為5%至6%,，而美國,、新加坡、澳大利亞,、日本以及英國的征稅成本率分別為0.58%,、0.95%、1.07%,、1.13%和1.76%,。更令人擔(dān)憂的是，近年來我國的征稅成本率一直處于上升通道,，這也與發(fā)達國家征稅成本率穩(wěn)定在較低水平不同,。1993年我國征稅成本率為3.12%，1996年為4.73%,，1999年已超過5%,，此后征稅成本率皆有增無減。這意味著，我國征稅成本增速快于稅收收入增速,，越來越多的稅收被消耗在財稅部門本身,。
征稅基礎(chǔ)設(shè)施不完善、納稅意識不高等因素自然是導(dǎo)致我國征稅成本高企的不可忽略的因素,，但這些不是關(guān)鍵性的,。我們已經(jīng)看到，1993年來我國征稅成本上升很快,，很難說近十幾年來我國的征稅基礎(chǔ)設(shè)施水平在不斷下降,，或者說經(jīng)濟主體的納稅意識在不斷下滑。并且,，審計署公布的四點高成本原因其實無一與納稅基礎(chǔ)設(shè)施或納稅意識相關(guān),，反倒是納稅條件看上去改善得有些過頭了。
在筆者看來,，財稅低效率的問題很大程度上出在財稅體制之內(nèi),。這種理解蘊涵著更多的建設(shè)性，避免過分夸大各種客觀因素,，將財稅低效率問題寬泛化,，好像只有等到所有企業(yè)的征稅平臺完全建立，并可準確稽查,，或者所有納稅人都主動足額納稅的時候,，財稅成本才能真正降低一樣。
因而,，降低財稅成本,，提升財稅效率更務(wù)實、更有效的途徑是深化財稅體制改革,。我國財政效率近年來不進反退的主要原因在于,，財政體制設(shè)置本身存有諸多不合時宜之處。改革調(diào)整這些體制因素,，正是提升財稅效率的題中之意,。
首先應(yīng)轉(zhuǎn)變征稅目標框架。我國的稅收之所以出現(xiàn)高收入與高成本并存的粗放型特征,，乃是因為我國在較長時間內(nèi)對稅務(wù)機關(guān)只考核收入不考核成本,。地方政府為調(diào)動稅務(wù)部門完成收入的積極性，普遍實行稅收任務(wù)完成情況與稅務(wù)部門經(jīng)濟利益掛鉤,，且實行經(jīng)費獎勵的政策,。這就必然促使稅務(wù)機關(guān)在征管出發(fā)點上往往更多考慮如何最大限度地組織稅收收入，而很少考慮稅收成本的高低,。經(jīng)濟學(xué)原理告訴我們,，產(chǎn)出最大化并不等于效率最大化,。要降低單位稅收的成本，就有必要引入正確的成本觀念,，強調(diào)成本意識,。在業(yè)績考核時，應(yīng)該考慮加入征稅成本緯度,。
其次應(yīng)簡化財稅體系,。國稅地稅的分家也是造成目前我國征管成本偏高的重要原因,。1994年稅制改革后,，一方面,，我國稅收收入快速增長,，另一方面,，機構(gòu)分設(shè)后,，人員大量增加,，人均征稅額增長不高,，而人均征稅額的增加低于稅收總量的增長幅度,，征收的效率實際上是下降了。分稅制應(yīng)該由分收分支更多地向統(tǒng)征分支轉(zhuǎn)變,，即在稅收的征收環(huán)節(jié)考慮合并統(tǒng)一征收,，減少重復(fù)人員編制，避免對同一納稅主體分別征稅,。1994年大力推廣的增值稅改革是另一需要著力改革之處,。有證據(jù)顯示，“世界之最”的中國征收成本,，主要源于復(fù)雜的增值稅管理成本支出,。在現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅體制下，增值稅專用發(fā)票的防偽,、運存,、保管、使用,、注銷,、審核、檢查和監(jiān)控成為一項十分復(fù)雜,、耗資巨大的系統(tǒng)工程,。增值稅向消費型轉(zhuǎn)型勢在必行。
最后應(yīng)嚴控征稅成本的擴張,。為達到保障國家稅收的穩(wěn)定增長的目標,，我國征稅機關(guān)逐步擁有了過多的自由權(quán)，尤其是在分稅制體制下,，地方征稅機關(guān)實際上有把征稅行為商業(yè)化的傾向,。在不少地方政府看來,，只要征稅“產(chǎn)出”大于人員成本，就會增加稅收人員,，甚至是編外人員,。然而，稅收成本絕不僅僅是征稅成本概念,，更主要的征稅成本是稅收對社會生產(chǎn)生活造成的影響,。稅務(wù)機關(guān)只考慮征稅成本，則會造成顯著的外部性,。因為,，政府從整個社會的稅收成本的角度，嚴格規(guī)范征稅機構(gòu)及其行為是控制征稅成本的重要一環(huán),。
現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的創(chuàng)始人亞當·斯密早在1776年的《國富論》中就提出了稅收制度的四項原則,，即公平、明確,、便利,、節(jié)約，這些標準至今仍煥發(fā)現(xiàn)實光芒,。美國財政部宣布接管“兩房”昭示,，與轉(zhuǎn)型經(jīng)濟相比，財政部門在成熟發(fā)達的市場經(jīng)濟中的作用是增加了而不是縮減了,。能力越大,，責(zé)任越大。這意味著,，我國財政系統(tǒng)效率的提升將具有不斷增加的重要性,，任重而道遠。 |