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| 加快基本公共服務(wù)均等化制度建設(shè)16條建議 |
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| 2008-03-14 中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院 來源: |
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隨著我國(guó)改革發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,，既是新階段改革發(fā)展的壓力,，也是動(dòng)力。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,，關(guān)鍵在于強(qiáng)化政府責(zé)任，加快制度創(chuàng)新,，逐步建立起適合我國(guó)國(guó)情的公共服務(wù)體制,。
一、 適應(yīng)改革發(fā)展新形勢(shì),，從制度層面推進(jìn)和落實(shí)基本公共服務(wù)均等化
1,、
基本公共服務(wù)均等化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展既是壓力，也是動(dòng)力,。改革開放30年來,，我國(guó)由生存型社會(huì)開始步入發(fā)展型社會(huì)。廣大社會(huì)成員在解決了溫飽問題以后,，對(duì)義務(wù)教育,、基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障等基本公共服務(wù)提出了新的要求,。當(dāng)前,，城鄉(xiāng)差距、貧富差距持續(xù)擴(kuò)大,，困難群體有增多的趨勢(shì),，財(cái)富總量的增長(zhǎng)與民生問題突出并存，這使得基本公共服務(wù)均等化的壓力越來越大,。
另一方面,，也應(yīng)看到，基本公共服務(wù)均等化已成為廣大社會(huì)成員共享改革發(fā)展成果的熱切期盼,，也成為新階段可持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿�,。基本公共服�?wù)均等化,，有助于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,。健康和教育服務(wù)的均等化有助于促進(jìn)人力資本積累，降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)物質(zhì)資源投入的依賴,；基本社會(huì)保障的均等化,，有助于增加居民對(duì)未來的穩(wěn)定預(yù)期,，促進(jìn)消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需,�,；竟卜⻊�(wù)均等化，有利于推進(jìn)以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè),�,？s小城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會(huì)群體之間基本公共服務(wù)的差距有助于減少分配失衡造成的消費(fèi)不平等,；有助于減少絕對(duì)貧困,，形成有效的社會(huì)安全網(wǎng)；有助于弱勢(shì)人群獲得基本的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì),，擴(kuò)大中等收入群體,。
基本公共服務(wù)均等化也將對(duì)新階段改革產(chǎn)生重要的推動(dòng)作用。尤其是在推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型,，建設(shè)公共服務(wù)型政府,，在推動(dòng)公共財(cái)政制度建設(shè)，推動(dòng)建立多元參與的公共服務(wù)體制等方面發(fā)揮重要而積極的作用,。
2,、
基本公共服務(wù)均等化是協(xié)調(diào)重大利益關(guān)系、推進(jìn)收入分配制度改革的重要途徑,。經(jīng)過30年的改革,，我國(guó)建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架，在經(jīng)濟(jì)體制改革方面取得了重要進(jìn)展,。隨著市場(chǎng)化改革的逐步深入,，利益主體、社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)多元化了,，但在國(guó)家層面,，還沒有形成一個(gè)有效協(xié)調(diào)利益的社會(huì)機(jī)制。其中突出的問題在于,，基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng),、區(qū)域和不同社會(huì)群體之間存在比較大的差距，由此造成公民基本權(quán)利多維的不平等,。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,，尤其在轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)成員在財(cái)富和收入分配方面有較大差距難以避免,，但隨著財(cái)政能力的快速提高,，政府要建立基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)制度安排，確保財(cái)富和收入分配上的差距不轉(zhuǎn)化為權(quán)利和機(jī)會(huì)的不平等,。因此,，新階段的社會(huì)體制改革,，就是以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，形成全民共建共享和諧社會(huì)的體制機(jī)制,。
3,、
加快基本公共服務(wù)均等化制度建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)體制改革的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,。近幾年,，在財(cái)政收入大幅度提高的情況下，各級(jí)政府通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),，加強(qiáng)了基本公共服務(wù)的投入,，在解決民生問題方面取得了明顯的成績(jī)。但基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng),、區(qū)域和不同群體之間失衡的局面仍未根本改觀,。究其原因，在于基本公共服務(wù)均等化尚未形成有效的制度安排,。例如，各級(jí)政府在基本公共服務(wù)中的職責(zé)缺乏明確的劃分,。這就使得公共服務(wù)均等化難以考核和問責(zé),；在現(xiàn)行層級(jí)財(cái)政模式下，每一級(jí)財(cái)政都主要考慮本級(jí)財(cái)政的收支平衡,，對(duì)轄區(qū)內(nèi)下一級(jí)財(cái)政的均衡作用不明顯,，基層政府往往因財(cái)政能力不足而無法真正履行基本公共服務(wù)供給責(zé)任；由于事業(yè)單位改革和社會(huì)公益性組織發(fā)育滯后,，基本公共服務(wù)供給缺乏高效率的組織載體和組織平臺(tái),，這使基本公共服務(wù)覆蓋農(nóng)村和落后地區(qū)相當(dāng)困難。為此,，加快社會(huì)體制改革,，需要從多方面取得突破：一是從制度上強(qiáng)化政府在基本公共服務(wù)均等化中的最終責(zé)任；二是以政府間財(cái)力均等化為重點(diǎn)建設(shè)公共財(cái)政制度,；三是建立政府主導(dǎo),、社會(huì)參與的基本公共服務(wù)投資體制，調(diào)動(dòng)各方面的積極性參與社會(huì)建設(shè),。
二,、 通過立法建立健全政府承擔(dān)基本公共服務(wù)最終責(zé)任的體制機(jī)制
4、明確界定各級(jí)政府的基本公共服務(wù)供給責(zé)任,。把進(jìn)一步理順中央地方各級(jí)政府事權(quán)作為行政管理體制改革的重要任務(wù),。中央政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)服務(wù)范圍劃定、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定,、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和服務(wù)監(jiān)督評(píng)估,，重點(diǎn)強(qiáng)化規(guī)劃和決策職能,。地方政府主要負(fù)責(zé)服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)組織,、服務(wù)實(shí)施,、服務(wù)改進(jìn)等，重點(diǎn)強(qiáng)化執(zhí)行職能,。要從廣大社會(huì)成員最關(guān)心的基本公共服務(wù)入手,，清晰地劃分各級(jí)政府的專有職責(zé)、中央地方政府的共有職責(zé),。
(1)
強(qiáng)化中央政府在基本社會(huì)保障服務(wù)中的責(zé)任,。基本社會(huì)保障的受益范圍是全國(guó)性的,，應(yīng)由中央政府提供,，承擔(dān)全部或大部分的支出責(zé)任。為此,，要盡快實(shí)現(xiàn)由中央統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),，統(tǒng)一提供，改變其主要由地方提供,，政策不統(tǒng)一的局面,。
(2)
強(qiáng)化地方政府在公共就業(yè)服務(wù)中的責(zé)任。公共就業(yè)服務(wù)的受益范圍基本上是地方性的,，溢出效應(yīng)不大,，應(yīng)由地方政府提供，承擔(dān)主要支出責(zé)任,�,？紤]到基層政府財(cái)政實(shí)際困難，中央和省級(jí)政府可以通過專項(xiàng)補(bǔ)貼的方式支持基層政府為農(nóng)民工提供公共就業(yè)服務(wù),。
(3)
規(guī)范中央和省級(jí)政府在基礎(chǔ)教育,、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)中的責(zé)任�,；A(chǔ)教育,、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)的受益范圍是地方性的，但考慮到具有明顯的外溢效應(yīng)和區(qū)域均等化的要求,，應(yīng)由中央和地方共同提供,，按比例分擔(dān)支出責(zé)任。下一步的教育,、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革,，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化中央和省級(jí)政府的服務(wù)范圍、支出比例、管理權(quán)限等,，按照受益范圍確定支出責(zé)任分擔(dān)比例,。
5、建立基本公共服務(wù)均等化的法律體系,。現(xiàn)行的基本公共服務(wù)相關(guān)法規(guī)多以政府法規(guī)政策和部門條例為主,，立法層次比較低，成為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的不確定因素,。應(yīng)逐步完善法律,，使基本公共服務(wù)均等化成為政府的法定義務(wù)。
(1)
完善基本公共服務(wù)專項(xiàng)法律,。以《中華人民共和國(guó)憲法》對(duì)公民基本權(quán)利的規(guī)定為依據(jù),，在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療,、基本社會(huì)保障,、公共就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域，建立起具有權(quán)威性,、規(guī)范性的基本公共服務(wù)專項(xiàng)法規(guī)體系,。
(2)
制定《地方政府法》。公共服務(wù)均等化做得比較好的國(guó)家都有專項(xiàng)法律來劃分中央與地方的權(quán)限范圍,。我國(guó)也應(yīng)探索制定專門的《地方政府法》,，明確地方政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的職責(zé)和權(quán)限。
(3)
制定《基本公共服務(wù)均等化法》,。在基本公共服務(wù)專項(xiàng)法律和中央地方關(guān)系調(diào)整取得一定進(jìn)展的情況下，適時(shí)出臺(tái)《基本公共服務(wù)均等化法》,，從法律上規(guī)范基本公共服務(wù)均等化政策實(shí)施主體和相關(guān)責(zé)任體系,。
6、建立基本公共服務(wù)均等化政府問責(zé)制,。從基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手,，加強(qiáng)政府問責(zé)。一是將基本公共服務(wù)作為政府問責(zé)的重要指標(biāo),；二是強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給的問責(zé),；三是加強(qiáng)對(duì)地方政府在本轄區(qū)內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的問責(zé)；四是構(gòu)建全流程,、立體式的問責(zé)機(jī)制,，使基本公共服務(wù)的決策、執(zhí)行都納入問責(zé)范圍,，使行政系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé),、立法機(jī)構(gòu)與參政機(jī)構(gòu)問責(zé)和社會(huì)輿論問責(zé)有機(jī)地結(jié)合起來。
三、 把政府間財(cái)政能力均等化作為公共財(cái)政制度建設(shè)的重點(diǎn)
7,、按照政府間財(cái)政能力均等化的要求,，實(shí)現(xiàn)由層級(jí)財(cái)政向轄區(qū)財(cái)政的轉(zhuǎn)型。我國(guó)基本公共服務(wù)供給差距有多方面的復(fù)雜因素,，其中重要的原因在于現(xiàn)行的層級(jí)財(cái)政模式,。基本公共服務(wù)均等化以政府間財(cái)政能力均等化為前提,，而在層級(jí)財(cái)政模式下,，各級(jí)政府主要關(guān)心本級(jí)財(cái)政的預(yù)算平衡，在財(cái)政收入,、支出與收支平衡手段等方面均從本級(jí)財(cái)政角度考慮,，沒有在平衡轄區(qū)內(nèi)政府間財(cái)政能力中發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此,，建設(shè)公共財(cái)政制度重在確立轄區(qū)財(cái)政觀念,，以基本公共服務(wù)支出責(zé)任與財(cái)政能力平衡的原則取代傳統(tǒng)的財(cái)權(quán)與事權(quán)均衡的原則。
(1)
明確各級(jí)政府基本公共服務(wù)的支出責(zé)任,。這就要求在各級(jí)政府間合理劃分基本公共服務(wù)職責(zé),，并按照全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算各級(jí)政府所需要的財(cái)政支出規(guī)模。
(2)
按照各級(jí)政府基本公共服務(wù)支出責(zé)任均衡配置財(cái)力,。這就要求在各級(jí)政府間合理配置財(cái)權(quán)的同時(shí),，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政能力均等化來平衡政府間財(cái)力,。
(3)
確保各級(jí)政府基本公共服務(wù)支出的效果,。即使保證了基本公共服務(wù)責(zé)任與財(cái)政能力的均衡，也會(huì)由于支出效果不同而產(chǎn)生基本公共服務(wù)的差距,。這就要求各級(jí)政府改善財(cái)政投入的方式,，增強(qiáng)財(cái)政支出效果。
8,、以完善政府間轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn),，建立轄區(qū)財(cái)政能力均等化機(jī)制。我國(guó)中央和省級(jí)政府財(cái)政能力比較強(qiáng),、基層財(cái)力比較薄弱的格局在相當(dāng)一段時(shí)期難以改變,。因此，政府間轉(zhuǎn)移支付仍是實(shí)現(xiàn)財(cái)政能力均等化的主要手段,。
(1)
采取多項(xiàng)渠道增加一般性轉(zhuǎn)移支付比例,。一般性轉(zhuǎn)移支付最能夠體現(xiàn)財(cái)政能力均等化的要求，應(yīng)成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式,。近幾年,，我國(guó)已開始減少并逐步取消稅收返還，可以考慮將這部分資金作為增加一般性轉(zhuǎn)移支付的來源。在每年的增量上,，多安排一般性轉(zhuǎn)移支付,，逐步增加其比例。將清理和取消的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金轉(zhuǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付,。在結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí),，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法。根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入差距,，以及影響財(cái)政收支的客觀因素,，核定各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化收入和標(biāo)準(zhǔn)化支出，逐步以因素法取代基數(shù)法,，使轉(zhuǎn)移支付的方向和規(guī)模更為合理,。
(2)
嚴(yán)格規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在相當(dāng)一段時(shí)期仍將在基本公共服務(wù)均等化中發(fā)揮不可替代的作用,。例如,，近些年中央在新型合作醫(yī)療、義務(wù)教育等方面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付就有效地解決了許多問題,，這些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的力度仍需要加大,。與此同時(shí)，也要將一些效果不大,、不規(guī)范的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理甚至取消,。新設(shè)立的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)僅限于中央基本公共服務(wù)責(zé)任內(nèi)。對(duì)由于各部委之間缺乏協(xié)調(diào)而造成的重復(fù)交叉項(xiàng)目,，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整合,。對(duì)于中央全額負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，不再要求地方政府的配套資金,。對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的原則,、程序進(jìn)行規(guī)范，提高透明度,。人大、政府,、財(cái)政都應(yīng)采取相應(yīng)的措施加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督,。
(3)
探索發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付的路子。我國(guó)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距很大,，很難單純依靠縱向轉(zhuǎn)移支付熨平不同地區(qū)的財(cái)力差距,。這就需要在建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度方面進(jìn)行探索，通過富裕地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移,，縮小地區(qū)間財(cái)政能力的差距,。當(dāng)前，地方政府之間雖然沒有一個(gè)規(guī)范化、公式化,、法治化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度,，但具有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的“對(duì)口支援”早已存在�,？梢栽凇皩�(duì)口支援”的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn),，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方政府發(fā)展制度化，規(guī)范化的橫向轉(zhuǎn)移支付,。同時(shí),，結(jié)合新階段主體功能區(qū)建設(shè)發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付。例如,，在耕地占補(bǔ)平衡中,，一些優(yōu)先開發(fā)地區(qū)的耕地保護(hù)指標(biāo)要由限制開發(fā)地區(qū)提供，可以在利益補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上探索建立政府間橫向轉(zhuǎn)移支付關(guān)系,。
9,、強(qiáng)化省市兩級(jí)財(cái)政的轄區(qū)責(zé)任，保證縣級(jí)財(cái)力,。省以下財(cái)政體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)在縣財(cái)政,。縣財(cái)政承擔(dān)農(nóng)村基本公共服務(wù)的責(zé)任,，但財(cái)政能力薄弱,。從實(shí)際情況看，多數(shù)的縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),，即使賦予縣級(jí)政府更大的財(cái)權(quán),，也很難解決縣級(jí)財(cái)政實(shí)力薄弱的局面。近年來,，中央出臺(tái)了“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”方案,，加大了中央直接對(duì)縣的財(cái)力補(bǔ)助。這樣可以直接緩解基層矛盾,，但從長(zhǎng)期看,，也容易淡化省市兩級(jí)政府的轄區(qū)責(zé)任。在中央加大對(duì)省級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí),，省市級(jí)政府也要按照缺口上移,、財(cái)力下移的原則，加大對(duì)縣政府的轉(zhuǎn)移支付力度,，以提高縣級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的保障能力,。此外，省市兩級(jí)政府還要建立有效機(jī)制,，著力解決縣鄉(xiāng)財(cái)政債務(wù)問題,�,？紤]到省以下財(cái)源不足的現(xiàn)實(shí)，盡可能地賦予省,、自治區(qū),、直轄市人大、政府必要的地方稅收管理權(quán),，確保省一級(jí)政府能夠統(tǒng)籌安排轄區(qū)內(nèi)的財(cái)權(quán)配置,，增強(qiáng)其調(diào)劑財(cái)力的能力。建議將個(gè)人所得稅,、房產(chǎn)稅,、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅源零星分散、納稅環(huán)節(jié)不易掌握,、征收成本高的稅種列為地方稅,，將其立法權(quán)、法規(guī)解釋權(quán),、征收管理權(quán)完全下放地方,。適時(shí)賦予地方政府發(fā)債權(quán)，用于彌補(bǔ)地方財(cái)政提供基本公共服務(wù)方面的資本性支出,。
10,、把推進(jìn)財(cái)政層級(jí)扁平化作為省以下財(cái)政體制改革的重要目標(biāo)。分稅制改革以來,，中央與省的分稅制取得很大進(jìn)展,，但省以下分稅制始終難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，主要原因在于財(cái)政層級(jí)過多,。20幾個(gè)稅種在中央,、省、市,、縣,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)財(cái)政分，地方主體稅種缺乏和財(cái)政困難很難避免,。而且,，由于財(cái)政層級(jí)多，不僅造成機(jī)構(gòu)重疊,、人員臃腫,、財(cái)政養(yǎng)人過多不堪重負(fù)，還使得中央向地方的轉(zhuǎn)移支付,，往往被中間環(huán)節(jié)截留挪用。因此,，在省以下各級(jí)政府合理的配置財(cái)權(quán)財(cái)力,，重在簡(jiǎn)化財(cái)政管理層級(jí),。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，可以從“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”兩個(gè)環(huán)節(jié)推進(jìn)財(cái)政層級(jí)扁平化,。一是在當(dāng)前“省直管縣”財(cái)政體制探索的基礎(chǔ)上,，中央宜出臺(tái)相關(guān)鼓勵(lì)和支持的政策，以有效地解決“省直管縣”財(cái)政中顯現(xiàn)出來的新矛盾,。省級(jí)政府要對(duì)試點(diǎn)縣適當(dāng)下放一些審批管理權(quán)限,，既減少省一級(jí)的管理事項(xiàng)，又能夠調(diào)動(dòng)縣的積極性,。重新定位市和縣的功能,，進(jìn)行市縣聯(lián)動(dòng)的配套改革。二是在目前“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,，進(jìn)一步規(guī)范縣財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的指導(dǎo)管理,，將過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金、自籌資金和統(tǒng)籌資金全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理,，拓寬財(cái)政管理領(lǐng)域,，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力。建立嚴(yán)格的審批制度,，有效堵塞管理漏洞,，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理支出。在條件成熟的地方,，鼓勵(lì)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級(jí)單位的派出機(jī)構(gòu),，使縣鄉(xiāng)財(cái)政管理模式與行政層級(jí)相一致。
四,、 建立政府主導(dǎo),、社會(huì)參與的基本公共服務(wù)投資體制，提高供給效率
11,、放寬基本公共服務(wù)投資的準(zhǔn)入限制,。對(duì)有關(guān)地方性法規(guī)、政策以及各職能部門設(shè)定的行政許可和審查制度進(jìn)行清理,，凡是國(guó)家沒有明文禁止和限制的基本公共服務(wù)領(lǐng)域,，都要對(duì)社會(huì)開放；凡是對(duì)社會(huì)舉辦和參與基本公共服務(wù)事業(yè)帶有歧視性的做法和不合法的規(guī)定,，都要取消,。制定基本公共服務(wù)指導(dǎo)目錄，按照鼓勵(lì)類,、限制類和禁止類,，分類指導(dǎo)基本公共服務(wù)發(fā)展。通過公共財(cái)政資助用戶,、資助特定項(xiàng)目在基本公共服務(wù)供給環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng),，提高服務(wù)質(zhì)量和提高效率,。例如，發(fā)放教育券,、衛(wèi)生免疫券給弱勢(shì)群體,，通過其自主選擇公營(yíng)機(jī)構(gòu)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)或非政府組織提供的教育和衛(wèi)生服務(wù),，形成教育服務(wù)和衛(wèi)生服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)局面,，以有效地增加供給、降低成本和價(jià)格,、提高質(zhì)量,、改善服務(wù)。
12,、創(chuàng)新政府基本公共服務(wù)財(cái)政投資體制,。針對(duì)一些政府部門在基本公共服務(wù)領(lǐng)域投資鋪張浪費(fèi)等問題，通過代建制,、承包制,、訂購(gòu)制等途徑，最大限度地降低成本,，提高政府基本公共服務(wù)的供給能力,、質(zhì)量和效率。實(shí)行基本公共服務(wù)項(xiàng)目公示制,，優(yōu)化政府投資的使用途徑,。實(shí)行基本公共服務(wù)招標(biāo)購(gòu)買制，節(jié)約政府資金的使用成本,。實(shí)行公共工程招標(biāo)代建制,，控制政府資金的使用質(zhì)量與工期。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府項(xiàng)目實(shí)行代建制,，將非經(jīng)營(yíng)性政府項(xiàng)目的建設(shè)管理任務(wù)交由專業(yè)化,、常設(shè)性的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)或公司而非項(xiàng)目使用單位承擔(dān)。實(shí)行基本公共服務(wù)合同承包制,，分散政府資金的使用風(fēng)險(xiǎn),。
13、鼓勵(lì)社會(huì)資金參與基本公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè),。通過制訂基本公共服務(wù)專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃,、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)措施,，鼓勵(lì)社會(huì)組織和公眾參與對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)目的投資,。利用參股或控股等方式吸引社會(huì)資金，彌補(bǔ)財(cái)政投資能力的不足,。通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式吸引民間投資,，彌補(bǔ)政府抗風(fēng)險(xiǎn)能力與經(jīng)營(yíng)能力的不足,。例如，政府可以在項(xiàng)目建成之前或之后,，通過公私合營(yíng)、民間承包經(jīng)營(yíng),、BOT(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交),、TOT(移交—運(yùn)營(yíng)—移交)等方式向民間資本轉(zhuǎn)讓全部或部分經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成公私合作方式,，以分解政府的投資經(jīng)營(yíng)的負(fù)擔(dān),。利用投資補(bǔ)助等方式支持民間投資。對(duì)于實(shí)際收益低于投資成本的醫(yī)院,、學(xué)校與社會(huì)福利部門,，政府可以按補(bǔ)償成本加合理回報(bào)、財(cái)政撥補(bǔ)和社會(huì)公眾合理承擔(dān)相結(jié)合的原則,，給項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)單位貼補(bǔ)一定經(jīng)營(yíng)費(fèi)用,，也可以在建設(shè)期內(nèi)一次性補(bǔ)貼投資費(fèi)用，從而使得社會(huì)力量能夠借助于政府補(bǔ)貼是投資收益至少達(dá)到盈虧平衡點(diǎn),。通過貼息貸款支持民間投資,，彌補(bǔ)公共投資信用能力的不足。
五,、 在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃,，分步驟推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化制度建設(shè)
14、制定全國(guó)性的基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略規(guī)劃,。在我國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展不平衡的大國(guó),，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，應(yīng)統(tǒng)籌安排,、系統(tǒng)規(guī)劃,，分步驟地推進(jìn)。從基本國(guó)情出發(fā),，可以以制度建設(shè)為重點(diǎn),，分三步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)。
(1)
在制度安排上,，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)覆蓋全體居民,。第一步，用3年左右的時(shí)間,，建立基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),，形成基本公共服務(wù)財(cái)政支出隨著經(jīng)濟(jì)總量增加和財(cái)政能力提高的自然增長(zhǎng)機(jī)制，盡快解決農(nóng)村居民,、進(jìn)城務(wù)工人員及其家屬以及其他弱勢(shì)群體的基本公共服務(wù)問題,，改革和完善政府公共領(lǐng)域投資體制,，初步形成城鄉(xiāng)銜接的基本公共服務(wù)體系。
(2)
建立基本公共服務(wù)均等化初步的體制框架,。第二步,，用10年左右的時(shí)間，加大行政管理體制改革和公共財(cái)政建設(shè)力度,，在中央地方關(guān)系調(diào)整,、事業(yè)單位改革和政府間財(cái)政體制改革方面取得突破，使各級(jí)政府基本公共服務(wù)均等化責(zé)任明確,，形成東,、中、西大區(qū)域行政區(qū)和城鄉(xiāng)相銜接的基本公共服務(wù)均等化機(jī)制,。
(3)
建立完善的基本公共服務(wù)均等化體制機(jī)制,。第三步，再用10年左右的時(shí)間,，進(jìn)一步明確中央地方基本公共服務(wù)責(zé)任,，規(guī)范轄區(qū)財(cái)政責(zé)任，全面消除城鄉(xiāng)體制分割,，建立基本公共服務(wù)規(guī)范的法律體系,。最終實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)不受空間限制的人人可及，最大限度地消除基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng),、區(qū)域和不同群體之間的差距,。
15、制定全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn),。當(dāng)前,，我國(guó)基本公共服務(wù)均等化面臨的一個(gè)基礎(chǔ)性問題是公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不規(guī)范,、不清晰,。例如，很多標(biāo)準(zhǔn)比較模糊,，大部分文件或政策只說明按照當(dāng)?shù)氐那闆r考慮,，沒有給出最低標(biāo)準(zhǔn)，缺乏基本公共服務(wù)的人均支出標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)物標(biāo)準(zhǔn),。這使得基本公共服務(wù)均等化缺乏基本依據(jù),。
(1)
建立基本公共服務(wù)數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測(cè)體系。盡快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的統(tǒng)計(jì)透明化,、規(guī)范化,。這樣，既可以全面了解全國(guó)基本公共服務(wù)的狀況，便于決策,，又便于監(jiān)督和檢查基本公共服務(wù)均等化政策執(zhí)行情況和實(shí)施情況,。在這個(gè)基礎(chǔ)上，才能對(duì)相關(guān)政府部門進(jìn)行有效的問責(zé),。
(2)
確定全國(guó)基本公共服務(wù)范圍,，建立全國(guó)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。編制詳細(xì)的發(fā)展規(guī)劃,，確定全國(guó)性基本公共服務(wù)的范圍,、種類、標(biāo)準(zhǔn),，包括設(shè)施、設(shè)備和人員配備以及相關(guān)財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn),。在此基礎(chǔ)上建立我國(guó)全國(guó)性的基本公共服務(wù)的技術(shù)支持體系,。明確界定基本公共服務(wù)上需要均等化的地區(qū)和領(lǐng)域，為計(jì)量實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化所需要財(cái)政支出需求奠定技術(shù)基礎(chǔ),。
(3)
根據(jù)全國(guó)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),，測(cè)定各級(jí)政府財(cái)力。評(píng)估全國(guó)不同省份,、省內(nèi)不同地區(qū)基本公共服務(wù)覆蓋面和供給水平,。定期測(cè)定各級(jí)政府履行基本公共服務(wù)所需要的支出規(guī)模，及時(shí)掌握各級(jí)政府財(cái)力的變動(dòng)情況,。
16,、成立地方事務(wù)部，負(fù)責(zé)中央地方關(guān)系協(xié)調(diào)和改革,。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,，涉及中央地方基本公共服務(wù)分工，涉及五級(jí)政府和諸多部門協(xié)調(diào),，還涉及政府層級(jí)的相關(guān)變動(dòng),，以及基本公共服務(wù)均等化的各項(xiàng)復(fù)雜的技術(shù)性業(yè)務(wù)。從提高改革決策的科學(xué)性,、增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性出發(fā),，成立一個(gè)代表地方政府與中央政府進(jìn)行定期、規(guī)范,、公開,、透明的協(xié)商機(jī)制非常重要。建議在推進(jìn)行政管理體制改革的進(jìn)程中,，按照大部制的要求,，成立地方事務(wù)部，全面負(fù)責(zé)中央地方財(cái)政關(guān)系改革的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，推動(dòng)中央地方關(guān)系制度化,、規(guī)范化,。
(執(zhí)筆：方栓喜、匡賢明,、王瑞芬)
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