|
 |
| “透明”有多難 | 編者按：十七大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)，要建設(shè)公共服務(wù)型政府,，必須深化預(yù)算制度改革,，并加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,。
如何將十七大精神落到實(shí)處,，使國(guó)家財(cái)政預(yù)算做到陽(yáng)光透明，以及怎樣加強(qiáng)財(cái)政資金的預(yù)算管理,？種種問(wèn)題都有待深入研究與探討,。
預(yù)算管理三弊端亟待解決
長(zhǎng)期以來(lái)，大量財(cái)政支出沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算,，預(yù)算外資金成為了監(jiān)督盲區(qū),，導(dǎo)致財(cái)政資金被“黑洞”大量吞噬。
對(duì)于當(dāng)前財(cái)政預(yù)算管理中的問(wèn)題,，中央黨校研究室副主任周天勇表示：首先,，政府各種收入沒(méi)有完全納入預(yù)算管理，巨額收入的支出游離于人大監(jiān)督之外,。比如2006年,，實(shí)際上政府總收入至少高達(dá)67000億,，占當(dāng)年GDP的32%。而納入預(yù)算的只有39000億,，近28000億的收入沒(méi)有納入預(yù)算內(nèi)管理,。也就是說(shuō)，這筆巨額資金花到哪里了,，沒(méi)有提交各級(jí)人大審議,、批準(zhǔn)和監(jiān)督。
其次,，財(cái)政預(yù)算科目不合理,，支出事項(xiàng)不具體，程序和過(guò)程不透明,。一是,，體現(xiàn)公共服務(wù)特點(diǎn)的教育、衛(wèi)生,、社保,、環(huán)境保護(hù)等等支出科目，從一些地方財(cái)政的情況看,，要么設(shè)置不合理,，要么沒(méi)有具體的項(xiàng)目和部門(mén)預(yù)算，要么實(shí)際實(shí)行粗糙的基數(shù)預(yù)算,。二是,，對(duì)于各種行政公務(wù)活動(dòng)，政府辦公設(shè)施的建設(shè),，財(cái)政上沒(méi)有科學(xué)的定員,、辦公、建造等財(cái)政消耗標(biāo)準(zhǔn),，不能?chē)?yán)格地按照各種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)限制行政公務(wù)支出和各種樓堂館所建設(shè)的預(yù)算,，行政公務(wù)支出和辦公設(shè)施等建設(shè)支出支出實(shí)際上超過(guò)政府總收入的1/3以上。三是,，預(yù)算編制過(guò)程,，特別是對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)，包括中央各部門(mén)掌握的一些專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)向地方的下?lián)�,，其程序和過(guò)程極不透明,，隨意性很大，形成各地方政府“進(jìn)京跑部錢(qián)進(jìn)”的不正常局面,。
再次,，《預(yù)算法》形同虛設(shè)，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)肅，預(yù)算從編制到執(zhí)行基本上沒(méi)有監(jiān)督,，而且各級(jí)預(yù)算也失去了監(jiān)督行政公務(wù)浪費(fèi),、防止建造豪華辦公設(shè)施和培訓(xùn)中心、控制行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和人員膨脹的功能,。一般預(yù)算執(zhí)行在年度的1月1日開(kāi)始,，但是預(yù)算的審批往往在2月到3月之間，預(yù)算還沒(méi)有通過(guò)人大審議和批準(zhǔn),，已經(jīng)執(zhí)行了一個(gè)季度,；而且，預(yù)算方案是專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的文件,，絕大多數(shù)人大代表并不從事財(cái)政預(yù)算專(zhuān)業(yè)工作,，對(duì)預(yù)算文件看不懂，讀不明,，提不出問(wèn)題來(lái),。而在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，不經(jīng)過(guò)人大審批,，隨意調(diào)整預(yù)算,，也是常事。
財(cái)政預(yù)算應(yīng)該讓人民來(lái)監(jiān)督
審計(jì)結(jié)果將一個(gè)個(gè)觸目驚心的問(wèn)題公之于眾,。對(duì)于如何解決這些問(wèn)題,，不少專(zhuān)家認(rèn)為，除了加強(qiáng)監(jiān)督和問(wèn)責(zé)外,，更要讓財(cái)政預(yù)算陽(yáng)光透明,。
公開(kāi)透明是公共財(cái)政的本質(zhì)要求。在公共財(cái)政下,，政府的所有開(kāi)支都要由預(yù)算公共資金統(tǒng)一安排,，向社會(huì)公布。這樣做的原因很簡(jiǎn)單,，政府財(cái)政來(lái)源于納稅人的交稅,，納稅人有權(quán)知道錢(qián)花到了什么地方，花得是否合理,。
中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)蔡定劍認(rèn)為,，政府應(yīng)把預(yù)算公開(kāi),，讓人民來(lái)監(jiān)督�,，F(xiàn)在人大會(huì)議不把審議預(yù)算作為重要議程，預(yù)算也不公開(kāi),，所以很難受到人民的監(jiān)督,。批準(zhǔn)審查預(yù)算是人民代表大會(huì)最重要的職能，所以說(shuō)讓預(yù)算的審查成為人代會(huì)的核心議題，才能推動(dòng)人代會(huì)由“虛”變“實(shí)”,。
人大會(huì)議要審預(yù)算是應(yīng)有之義,，公開(kāi)預(yù)算更是必要。至少有5個(gè)理由：納稅人有權(quán)知道政府的預(yù)算,；預(yù)算公開(kāi)是民主政府的應(yīng)有之義,；公開(kāi)預(yù)算是法治政府所必需；公開(kāi)預(yù)算是反腐敗的治本之策,；公開(kāi)預(yù)算可以提高納稅人的積極性,，增強(qiáng)公民的權(quán)利意識(shí)和主人翁責(zé)任感。而現(xiàn)在的問(wèn)題是,，我們普通公民根本沒(méi)有途徑可以去查看政府預(yù)算,，因?yàn)槟壳皣?guó)家預(yù)算還是國(guó)家機(jī)密。
我們最終的目標(biāo)是建立起公共財(cái)政制度,，這是現(xiàn)代民主政府一項(xiàng)最基本的制度,，所謂公共財(cái)政制度就是舉眾人之柴，辦公共事務(wù),。這是每一個(gè)政府最基本的職能,。政府為公共提供服務(wù)也需要取之有道，用之有道,。什么叫取之有道,，用之有道？就是政府所有的“取”和“用”都必須經(jīng)過(guò)人民的同意,，更不要說(shuō)應(yīng)該讓人民知道,，人民應(yīng)該參與預(yù)算的制定，并且讓預(yù)算受到人民的監(jiān)督,。
建設(shè)人民監(jiān)督的財(cái)政體制
對(duì)于如何使預(yù)算更加陽(yáng)光透明,，周天勇認(rèn)為，需要改革財(cái)政體制,，從政府主導(dǎo)支出型轉(zhuǎn)向人民通過(guò)人大決定和監(jiān)督支出型,。只有這樣，才能形成一個(gè)人民當(dāng)家作主的財(cái)政,，才能使財(cái)政成為發(fā)展利益人民共享的公共服務(wù)型的財(cái)政,。
周天勇表示，有這樣幾個(gè)方面的制度改革和設(shè)計(jì),，可以使財(cái)政預(yù)算真正處在人民的監(jiān)督之下,。其一，依照行政許可法,，對(duì)目前政府各行政機(jī)構(gòu)和行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)收費(fèi)和罰款項(xiàng)目進(jìn)行徹底的清理,；配套對(duì)工商,、質(zhì)監(jiān)、城管,、醫(yī)藥食品監(jiān)督,、交通運(yùn)輸管理、衛(wèi)生防疫等等行政和執(zhí)法部門(mén)的經(jīng)費(fèi)逐步由收支兩條線,、超收獎(jiǎng)勵(lì)和罰款分成體制,，改革為全額財(cái)政撥款；今后凡是政府,、政府各部門(mén)和行政事業(yè)性機(jī)構(gòu)收費(fèi)和罰款項(xiàng)目,，都需要公示、聽(tīng)證,，再經(jīng)過(guò)人大的審議批準(zhǔn),。
其二，廢除各級(jí)政府,，包括政府各部門(mén)和一些行政性事業(yè)單位收入所謂的預(yù)算外管理制度,，所有的政府性收入都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算進(jìn)行管理，所有的政府性支出都應(yīng)當(dāng)通過(guò)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行,。
其三,，形成財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的制度性程序。在人大組織各部門(mén),、各地區(qū)和專(zhuān)家學(xué)者等專(zhuān)門(mén)就預(yù)算草案進(jìn)行辯論,，甚至安排一些重大項(xiàng)目和內(nèi)容的質(zhì)詢和聽(tīng)證，然后在人民代表大會(huì)上表決批準(zhǔn),；預(yù)算一旦由人大通過(guò),，是不能隨意更改的法律，如需調(diào)整,，需要通過(guò)法定的人大審議,、辯論和批準(zhǔn)的程序和過(guò)程。
其四,，預(yù)算是花納稅人的錢(qián),，政府是怎么花的，花到了哪里,，需要讓全體公民知情,，這是政府和財(cái)政部門(mén)在擁有花錢(qián)權(quán)力的同時(shí)，需要履行的一種義務(wù)和責(zé)任,。公共財(cái)政,，除了公共服務(wù)是其特點(diǎn)外，另一非常重要的特征是公開(kāi)性,。因此,，預(yù)算要透明,，要建設(shè)陽(yáng)光下的財(cái)政預(yù)算,。
周天勇表示,，總之，只有好的制度設(shè)計(jì),，形成一個(gè)有效的監(jiān)督和約束機(jī)制,，才能真正將政府各部門(mén)亂收費(fèi)亂罰款、“三公”支出居高不下,、建造豪華辦公樓和培訓(xùn)中心等人民群眾意見(jiàn)很大的諸問(wèn)題從根本上加以解決和杜絕,。
預(yù)算管理制度的三條底線
連續(xù)幾年的“審計(jì)風(fēng)暴”，讓我們意識(shí)到規(guī)范政府預(yù)算制度的重要性,，但規(guī)范化的政府預(yù)算制度應(yīng)該是什么樣子,？社科院財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)高培勇認(rèn)為，參照典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的做法,，結(jié)合我國(guó)國(guó)情,，可列出三個(gè)基本條件，即政府部門(mén)經(jīng)費(fèi)實(shí)行“供給制”,、全部政府收支進(jìn)預(yù)算,、財(cái)政部門(mén)統(tǒng)攬政府收支。
第一,，
政府部門(mén)經(jīng)費(fèi)實(shí)行“供給制”,。一些政府部門(mén)違規(guī)收錢(qián)用錢(qián)的現(xiàn)象之所以屢禁不止，一個(gè)重要原因在于政府部門(mén)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的“雙軌制”,。除了財(cái)政撥款,，部分經(jīng)費(fèi)還需依賴自身“創(chuàng)收”，而“創(chuàng)收”的辦法當(dāng)然要在制度外去尋求,。只要這種財(cái)政撥款與部門(mén)自籌經(jīng)費(fèi)的格局延續(xù)一天,，政府部門(mén)就會(huì)兼具社會(huì)管理者和經(jīng)營(yíng)者兩種角色，就兼有公共利益和局部利益兩種動(dòng)機(jī),。
第二,，
全部政府收支進(jìn)預(yù)算。以政府收支作為統(tǒng)計(jì)口徑,，可以納入這一口徑的有預(yù)算內(nèi)收支,、預(yù)算外收支和制度外收支。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為規(guī)范來(lái)看,，預(yù)算外和制度外的收支屬于非規(guī)范性收支,。非規(guī)范性收支既然能夠脫離預(yù)算控制，它的取得和支用便與部門(mén)利益甚至個(gè)人利益脫不了干系,。所以,，應(yīng)把建立完整統(tǒng)一的政府預(yù)算納入視野,，取消制度外政府收支，將預(yù)算外政府收支納入預(yù)算內(nèi)管理,，進(jìn)而形成覆蓋整個(gè)政府收支的政府預(yù)算,。
第三，
財(cái)政部門(mén)統(tǒng)攬政府收支,。專(zhuān)門(mén)設(shè)置一個(gè)財(cái)政部門(mén)管理政府收支,，其初衷是割斷政府部門(mén)的行政、執(zhí)法行為同其服務(wù)或管理對(duì)象之間在“錢(qián)”上的直接聯(lián)系,，不讓政府部門(mén)的行政,、執(zhí)法行為偏離既有的法律和政策軌道。這樣做的最大好處,，就是可以從根本上鏟除“以權(quán)謀錢(qián),、以權(quán)換錢(qián)”等腐敗行為的土壤，使政府部門(mén)能在一個(gè)規(guī)范的制度環(huán)境下以規(guī)范的行為履行職能,。
背景鏈接
審計(jì)揭示49個(gè)部門(mén)單位六大共性問(wèn)題
前不久,，審計(jì)署發(fā)布的49個(gè)部門(mén)單位2006年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)結(jié)果顯示，套取財(cái)政資金,、挪用財(cái)政資金,、轉(zhuǎn)移資金、國(guó)有資產(chǎn)流失,、違規(guī)收費(fèi),、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)辦公樓等，是這些部門(mén)單位在預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支中存在的共性問(wèn)題,。
這49個(gè)部門(mén)單位包括外交部,、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家信息中心,、教育部,、科技部、國(guó)防科工委等,。審計(jì)署已按照國(guó)家法律,、法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)出具了審計(jì)報(bào)告,，下達(dá)了審計(jì)決定書(shū),，提出了整改建議。上述部門(mén)單位也表示將認(rèn)真進(jìn)行整改,。
其中,，尤為嚴(yán)重的是，虛報(bào)多領(lǐng)預(yù)算資金,。項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)當(dāng)具有明確的目標(biāo)和組織實(shí)施計(jì)劃,，編制,、申報(bào)過(guò)程前應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)充分研究和論證。然而,，審計(jì)發(fā)現(xiàn),，一些部門(mén)單位為了多報(bào)多領(lǐng)財(cái)政資金，編制虛假項(xiàng)目,、重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目,、超標(biāo)準(zhǔn)申報(bào),、多報(bào)本單位人數(shù),。
2006年4月，財(cái)政部批復(fù)國(guó)家煙草局當(dāng)年行業(yè)發(fā)展資金預(yù)算7億元,，未細(xì)化到具體項(xiàng)目,。按照行業(yè)發(fā)展資金的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家煙草局當(dāng)年實(shí)際支出行業(yè)發(fā)展資金6.86億元,，其中補(bǔ)助南昌卷煙總廠兼并贛南,、廣豐卷煙廠項(xiàng)目3.12億元。在此情況下,，國(guó)家煙草局以上述同一項(xiàng)目的名義,，又報(bào)領(lǐng)并撥付南昌卷煙總廠行業(yè)發(fā)展資金1337萬(wàn)元。
2006年,，國(guó)防科工委在機(jī)關(guān)辦公樓會(huì)議室改造等項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支不屬于這些項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)容的費(fèi)用214.07萬(wàn)元,。
2006年，司法部在“司法業(yè)務(wù)費(fèi)”中列支應(yīng)撥未撥的少數(shù)民族培訓(xùn)費(fèi),、少數(shù)民族翻譯費(fèi),、普法裝備補(bǔ)助共計(jì)125萬(wàn)元。
2006年,，環(huán)�,？偩滞ㄟ^(guò)重復(fù)申報(bào)“全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量狀況調(diào)查與評(píng)價(jià)”項(xiàng)目預(yù)算，多獲得財(cái)政資金3124萬(wàn)元,。
2006年,，民航總局基本支出預(yù)算多報(bào)261人，多申領(lǐng)財(cái)政資金528.2萬(wàn)元,，其中中國(guó)民航空中警察總隊(duì)多申領(lǐng)390.8萬(wàn)元,、民航管理干部學(xué)院多申領(lǐng)137.4萬(wàn)元。
再是,，擠占挪用財(cái)政資金,。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)專(zhuān)款專(zhuān)用,。但是,，擠占挪用財(cái)政資金和其他專(zhuān)項(xiàng)資金已成為當(dāng)前一些部門(mén)普遍存在的問(wèn)題,。
發(fā)展改革委管理的某國(guó)家石油儲(chǔ)備基地有限公司違規(guī)占用和挪用國(guó)家建設(shè)資金4938萬(wàn)元，其中2006年1月至11月用4482.01萬(wàn)元建設(shè)資金歸還了應(yīng)由生產(chǎn)成本承擔(dān)的項(xiàng)目貸款利息,。
2005至2006年,，國(guó)家信息中心用基建項(xiàng)目結(jié)余資金支付其所屬干部培訓(xùn)基地的建筑安裝工程款404.65萬(wàn)元。
2003年12月,，財(cái)政部機(jī)關(guān)服務(wù)中心挪用基本建設(shè)項(xiàng)目資金1824.75萬(wàn)元借給德寶房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司,，用于支付月新大廈的土地出讓金和滯納金等。(張曉松) |