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| 土地產(chǎn)權(quán)難題不解 以租代征現(xiàn)象難消 |
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國土資源部國家土地副總督察甘藏春9月17日在新聞發(fā)布會上，介紹全國土地執(zhí)法百日行動等方面的情況，重點提到了以租代征的問題,。
以租代征是個比較陌生的詞匯,，其實質(zhì)是基層政府繞過土地審批程序，直接與農(nóng)民進行私下交易,，“逃避土地計劃調(diào)控,，規(guī)避土地收益稅費政策的調(diào)控，直接進入非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的行為”,。說白了,，就是虛置政府的土地控制權(quán)，而以基層政府與農(nóng)民之間的私下交易,，以較低的成本,，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，是眾多土地私下交易的一種形式,。
近兩年,，中央政府對土地嚴加調(diào)控，國務(wù)院辦公廳去年下發(fā)《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》,，建立嚴密的土地督察體制,，向地方派駐9個國家土地督察局，派出類似于土地欽差大臣的土地督察員,，加強土地監(jiān)管,，落實最嚴格的土地管理制度。這是2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》決定實行最嚴格的土地管理制度的組織保證,。
這一組織架構(gòu)輔之以衛(wèi)星勘察等高科技手段,，相當于在土地使用上建立了一張從天空到地面的立體交叉網(wǎng)絡(luò)，成效頗彰,。據(jù)此次新聞發(fā)布會提供的數(shù)據(jù),，從2000年到2006年，全國因土地違法違規(guī)受到黨紀政紀處分的8698人,，另有1221人被追究刑事責(zé)任,，去年一年，因土地違法違規(guī)受到黨紀政紀處分的是3094人,，有501人被追究刑事責(zé)任,，有兩名省級干部因土地違法行為受到處理。2006年,，全國開發(fā)區(qū)數(shù)量從清理整頓之前的6866個壓縮到1568個,，規(guī)劃面積從3.86萬平方公里壓縮到9949平方公里,，壓縮比例分別達到了77.2%和74.2%。后續(xù)手段包括曝光典型案例,，保持媒體高壓態(tài)勢,，同時改變以往處罰村干部等基層干部，將責(zé)任上溯,，“要鐵面”,。國土督察局的職責(zé)就是擔任土地管理的包公。
在這些表象背后,，是中央政府強化國有土地產(chǎn)權(quán)制度的努力,，在地方政府與市場主體被土地價格的高漲迷惑得目眩神迷之時，土地的國有產(chǎn)權(quán)制度有瓦解之勢,。從土地使用上來看,，包括工業(yè)用地以租代征、被壓縮的工業(yè)園區(qū)由合法園區(qū)代為招商,，從商品房用地來說,，就是屢禁不止，遍地開花的小產(chǎn)權(quán)房,。
國土督察局以運動式的督察與嚴厲的處罰向地方政府與市場主體發(fā)出警告,，國有土地的產(chǎn)權(quán)形式不僅不會放松，還將進一步深化,。此次透露出的兩條新信息尤其值得重視：第一,，不管實行怎么樣的土地產(chǎn)權(quán)制度，土地管理的通行規(guī)則是用途管制,，即“土地的所有者,、土地的使用者對自己的土地如何進行使用，按照何種用途使用,，是按照國家制定的規(guī)劃來進行的”,；第二，承接第一條的邏輯,，土地權(quán)利是民事權(quán)利加公法管制,，也就是說，土地不僅屬于民事財產(chǎn)分割等范疇,，更屬于公法的范疇,，即使土地產(chǎn)權(quán)中的使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，而其用途等也必須符合國家利益,。所以,，目前的土地產(chǎn)權(quán)、使用權(quán),、流轉(zhuǎn)權(quán)等方面的探討,，在中國的國情下是無的放矢。
但是,，政府的這一努力注定艱辛,。從各級地方政府，甚至到農(nóng)村集體,、農(nóng)民個人為了獲得土地溢價,，都在或明或暗地進行抗爭，雖然這些主體之間的利益未必能夠協(xié)調(diào),，但在獲得土地使用權(quán)溢價方面,，立場出奇地一致。
以租代征的數(shù)據(jù)說明了這一點,。從目前已經(jīng)統(tǒng)計出的70個城市來看,，這些城市新增建設(shè)用地中，屬于“以租代征”的宗數(shù)就占了9%,，面積占9.6%,。其中最突出的城市，110萬畝鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地中,，屬于“以租代征”的就有73萬畝,，占到了建設(shè)用地總面積的67.4%。而簽訂以租代征的主體,，受制于農(nóng)村集體所有的形式,，或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、或是村委會,，或是農(nóng)民個人,，不可能到縣級以上政府，雖然縣級以上的政府很可能樂觀其成,。
實際上,，由于以租代征和小產(chǎn)權(quán)房等形式無法獲得法律的保護，對于農(nóng)民也罷,，征地辦工廠的人也罷,，在賺得眼前利益的同時，也把自己置于火山口上,。臺灣地區(qū)的土地改革,，由于政府做了大量工作，農(nóng)民得到了土地并不急于出售,，而是通過土地入股分紅或坐等土地溢價,，成為中上收入階層，農(nóng)民收入的提高過程其實是解決社會矛盾,、共同進入工業(yè)時代的過程,。除非中央政府的政策可以使農(nóng)民得到更多的長期收益,，否則，我們將看到土地督察部門四處奔走,、一個百日行動接著一個百日行動的窘境,。
要解決以租代征問題，關(guān)鍵是讓土地產(chǎn)權(quán)制度與土地收益權(quán)更加明晰,，當農(nóng)民聽從中央政府指令并因此從土地中獲得了更多的收益,，他們就會成為中央政策的自覺維護者，而不是瓦解者,，無論刑法民法,、公法私法，對于市場主體而言,，公平的土地利益分配才是最高原則,。 |
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