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在郡縣制模式下,，中央政府可以管理省級政府,，省級政府可以管理市縣政府，看起來,，官員將面臨來自上面強(qiáng)而直接的監(jiān)督。在重疊治理模式下,，政府之間沒有直接隸屬關(guān)系,，而是相互平行的,，總統(tǒng)管不了州長，州長也管不了市長,、鎮(zhèn)長，官員似乎無人能管,。
然則，生活在哪一種治理模式下,，民眾的權(quán)利可能最大,？
一個權(quán)衡問題
在權(quán)力自上而下安排的政府體系中,，地方政府,、基層政府官員主要職責(zé)之一便是執(zhí)行全國性法律和政策,。
地方政府的大部分執(zhí)法、行政活動,，都是在執(zhí)行上一級政府的法律,、政策和政令,。上一級政府要想讓自己制定的法律,、政策,、政令影響現(xiàn)實(shí)生活,，需要通過下級政府,。下級政府官員是由人組成的，這些人有自己的七情六欲，甚至不乏私心,。這樣，有時執(zhí)行過程肯定會出現(xiàn)一些問題。對于這些問題,，上一級政府通常不難知道,。因?yàn)楹芸赡�,，部分民眾已�?jīng)上訪到那里了。執(zhí)行中的問題通常就意味著,，某些民眾的權(quán)利或利益受到侵害,，民眾規(guī)模可能大也可能小,，損害也可能大可能小,。
這時候，上一級政府就面臨一個權(quán)衡問題,。有時候，民眾告基層政府,，上一級政府要作出抉擇：救濟(jì)民眾,，還是保護(hù)基層政府。我們即使設(shè)定上一級政府是仁慈的,，這種仁慈也可能會被制度性計(jì)算所抵消,。假如上一級政府完全站到民眾一邊,，則必然挫傷下級政府、基層政府執(zhí)行自己政策的積極性,，而在當(dāng)下的制度安排中,，自己的政策都得靠下級政府、基層政府執(zhí)行,。如果挫傷了基層的積極性,，讓其在未來的政策執(zhí)行過程中縮手縮腳，則未來的政策之執(zhí)行效率可能會大打折扣,。
因此有時候,，遭到一些基層政府損害的民眾的規(guī)模假如不夠大，這可能就會被認(rèn)為只是執(zhí)行中的小節(jié),，執(zhí)行該政策的必要代價,，而大方向是正確的�,；谶@種宏觀層面上的“大數(shù)”計(jì)算,，這些基層政府會被支持繼續(xù)其執(zhí)行策略。
政府間的監(jiān)督機(jī)制
當(dāng)然,，隔級政府看起來會更為仁慈一些,。在自上而下的執(zhí)行體系中，通常,，政府只向自己的直接下級布置工作,，這個下級再向自己的下級布置工作。因而,，隔一級的上一級政府覺得自己不必依賴比較下級的政府,，不必依賴基層政府，因而,，它倒是具有比較強(qiáng)烈的約束基層政府的想法,。這跟爺爺奶奶輩傾向于嬌慣孫子孫女是一個道理，盡管結(jié)果相反,。但問題在于,，由于已經(jīng)隔級，它面臨著嚴(yán)重的信息難題,。更重要的是,，它不能自己直接處理下級的下級，而必須由下級來出面處理,。而這個下級會在上一級面前為自己的下級辯護(hù),，因而，上一級嚴(yán)厲的處理措施經(jīng)過下級的緩沖,，落到基層政府頭上時已成了強(qiáng)弩之末,。隔級的上一級的仁慈最終仍然不能被民眾真實(shí)地享受到多少,。
當(dāng)然，假如基層政府的一些不良行為造成民眾不滿,，而被較高的上一級知道,，懲罰的命令以雷霆之勢下達(dá)，基層政府的上一級面臨來自自己上級的強(qiáng)大壓力,，必須對基層政府作出一定處理,。這時候的處理可能會非常嚴(yán)厲，頗有雷厲風(fēng)行的氣象,。民眾會有一種被解放的感覺,，但這樣的處理終究只是例外事件，是一種非常手段,，而不可能成為常態(tài),。如果這是常態(tài)，一個行政體系就無法正常運(yùn)轉(zhuǎn),。
因此,，在自上而下控制、監(jiān)督的政府體系中,，理論上,，上一級政府約束、監(jiān)督下級政府官員之權(quán)勢是非常巨大的,，上一級政府合理處理下級官員都是合法的,。這種機(jī)制啟動后會產(chǎn)生較大的效果，但是如何啟動是一個問題,。
這樣的架構(gòu)極大地影響著基層政府官員的心理,。基層官員知道自己執(zhí)行的乃是上級,、上級的上級,，以及最上級的政策，因而,，他可以假設(shè),，整個政府體系都是他的后盾。事實(shí)也確實(shí)如此,。
因此,，有時哪怕一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普通干部甚至由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雇傭的普通執(zhí)法人員，站在民眾面前,，所代表的就不僅僅是自己服務(wù)的那級政府，而同時代表著上級政府,、以至于全部政府,。全部政府的權(quán)力現(xiàn)在都匯聚在他一個人身上,。
當(dāng)然在任何國家和社會,，一些官員都存在一種濫用權(quán)力的傾向,。因此在權(quán)力自上而下授予的體系中，反而容易形成“土圍子”,、“土皇帝”。乍看起來令人迷惑,，其邏輯倒不復(fù)雜,。問題不完全出在基層掌權(quán)者的權(quán)力未受到民眾約束,，這種現(xiàn)象之形成,，也與政府的架構(gòu)模式有直接關(guān)系。
假如換一種思路,，比如在那種重疊治理模式下，各級政府各有分工，分別管理某些事務(wù),，并就這些事務(wù)直接對民眾負(fù)責(zé),，而不借助于其他政府來執(zhí)行,，就會出現(xiàn)兩個結(jié)果：第一，對民眾來說,，這是一種分散的權(quán)力。第二,，政府官員的執(zhí)行活動沒有其他政府作為后盾，它的全部威力只在自己那里,，它不可能把他政府的權(quán)力、權(quán)威疊加到自己身上,。對民眾來說，這是一種“單薄”的權(quán)力,。
面對著如此分散而又單薄的政府權(quán)力，民眾或可得到較高安全感,。更不要說，在重疊治理模式下,，不同層級的政府之間會存在競爭，這種競爭會導(dǎo)入一種政府間的監(jiān)督機(jī)制，它經(jīng)常體現(xiàn)為司法監(jiān)督,。當(dāng)然,，在中國,，政府之間也有競爭，這種競爭更多地發(fā)生在同一上級之下的各個政府之間,。 |