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發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，保持和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力,，降低自然災(zāi)害給農(nóng)戶造成的經(jīng)濟(jì)損失,，還能保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)過程中,，我們必須堅(jiān)持以農(nóng)為本，充分尊重農(nóng)民的意愿,，但考慮農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自身的特點(diǎn),，建議采取適度的強(qiáng)制性措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。原因是：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)效率與參保率有很強(qiáng)的相關(guān)性,。提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參保率,，可相對(duì)降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效率,，也可以將財(cái)政補(bǔ)貼保持在相對(duì)合理的水平上,。國(guó)外實(shí)踐證明,，單純提高保費(fèi)補(bǔ)貼并不能有效提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參保率，如果完全實(shí)行自愿保險(xiǎn),，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的逆向選擇問題就會(huì)非常嚴(yán)重,，不僅不能提高參保率，甚至?xí)霈F(xiàn)低參保率與高保費(fèi)之間的惡性循環(huán),，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)萎縮,。為了解決自愿投保條件下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保率不高的問題，許多國(guó)家通過有關(guān)法律法規(guī),，將參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和享受其他農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策聯(lián)系起來,，吸收足夠大量的農(nóng)戶來投保。
日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)被認(rèn)為是世界農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“成功經(jīng)驗(yàn)”,。早在1947年,，日本的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》規(guī)定，凡對(duì)國(guó)計(jì)民生有重要意義的糧食作物,、牲畜等列為法定保險(xiǎn)范圍,，進(jìn)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)。實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)的有水稻,、旱稻,、麥類、桑蠶,；牛,、馬、種豬,、肉豬就牛仔等家畜類,；桔子、蘋果,、葡萄,、柿子、栗子,、櫻桃等果樹類,，還有大豆、甜菜,、甘蔗,、蕎麥、日本茶,、園藝設(shè)施就設(shè)施內(nèi)的蔬菜等,。對(duì)其他果樹、園藝作物,、旱田作物,、家禽等實(shí)行自愿保險(xiǎn),。自愿保險(xiǎn)不是全國(guó)性的，而是一種區(qū)域保險(xiǎn),。日本還通過法律明確規(guī)定，在農(nóng)作物保險(xiǎn)中,，達(dá)到一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)戶要強(qiáng)制加入,，這種辦法被稱為當(dāng)然加入制。對(duì)達(dá)不到規(guī)模的農(nóng)戶,，實(shí)行自愿保險(xiǎn),。當(dāng)然加入制是指每種保險(xiǎn)品種的耕作面積，在下表所規(guī)定的范圍內(nèi)的,，而且超過都道府縣規(guī)定的面積以上的農(nóng)戶,，就必須加入保險(xiǎn)。除此之外,，日本還將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)信貸結(jié)合起來,，凡有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)借貸的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的，即使自愿保險(xiǎn)項(xiàng)目也應(yīng)依法強(qiáng)制投保,。
1994年美國(guó)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)修正案》明確規(guī)定,，不參加政府農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的農(nóng)民不能得到政府其他福利計(jì)劃，如農(nóng)產(chǎn)品貸款計(jì)劃,、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼和保護(hù)計(jì)劃等,；必須購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)，然后才能追加購(gòu)買其他的保險(xiǎn),，將實(shí)行了幾十年的自愿農(nóng)作物保險(xiǎn)變成了有條件的強(qiáng)制保險(xiǎn),。
法國(guó)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的項(xiàng)目,、保險(xiǎn)責(zé)任,、再保險(xiǎn)、保險(xiǎn)費(fèi)率,、理賠計(jì)算和許多做法由法律和法規(guī)確定,，并對(duì)一些關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大宗產(chǎn)品實(shí)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)，規(guī)定了對(duì)主要農(nóng)作物和主要飼養(yǎng)動(dòng)物實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn),。
前蘇聯(lián)從1933年就開始發(fā)展農(nóng)作物一切保險(xiǎn),，在將近60年的實(shí)踐中，他們創(chuàng)造出了一種比較獨(dú)特的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式,，由國(guó)家保險(xiǎn)總局對(duì)全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng),，國(guó)有、集體農(nóng)業(yè)企業(yè)和個(gè)體農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)統(tǒng)統(tǒng)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn),，并把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村保險(xiǎn)的其他業(yè)務(wù)放在一起核算,，以便險(xiǎn)種間的盈虧互補(bǔ),。
亞洲一些發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也采取了一些強(qiáng)制性措施，這種強(qiáng)制一般都與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款相聯(lián)系,，只是聯(lián)系的方式有所區(qū)別,。斯里蘭卡規(guī)定，凡種植被保險(xiǎn)的糧食作物都要依法投保,。菲律賓,、泰國(guó)、印度等國(guó)只對(duì)那些種植被保險(xiǎn)農(nóng)作物并且申請(qǐng)到這種農(nóng)作物生產(chǎn)貸款的農(nóng)戶實(shí)行依法強(qiáng)制投保,。菲律賓1978年頒布的《農(nóng)作物保險(xiǎn)法》明文規(guī)定,，對(duì)從銀行獲得貸款的農(nóng)民必須實(shí)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)。
我國(guó)《保險(xiǎn)法》規(guī)定：國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè),，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律,、行政法規(guī)另行規(guī)定。在實(shí)踐中,，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)被視為商業(yè)保險(xiǎn)行為,，按照《保險(xiǎn)法》規(guī)范，《保險(xiǎn)法》從根本上說并不適用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),。2002年12月28日修訂后的《農(nóng)業(yè)法》第四十六條規(guī)定：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則,。任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。自愿保險(xiǎn)實(shí)際上不利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展,。因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)民收入水平低,、農(nóng)業(yè)比較收益低而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，削弱了自愿購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),，加大了現(xiàn)階段我國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的難度,。更有甚者，一些地方把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的合理收取和亂攤派,、亂收費(fèi),、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)等同起來，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展,。解放后我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)跌宕起伏發(fā)展了幾十年,，總體而言還很不成熟，目前尚處于試點(diǎn)階段,。制約我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的原因很多,，比如財(cái)政補(bǔ)貼不足、立法滯后,、再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)體系嚴(yán)重缺失等,，筆者認(rèn)為除了以上原因，沒有堅(jiān)持“自愿保險(xiǎn)與強(qiáng)制保險(xiǎn)相結(jié)合”也是教訓(xùn)之一。
國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們,，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要采取適度的強(qiáng)制性措施,，我們要像重視保費(fèi)補(bǔ)貼那樣重視強(qiáng)制性，因?yàn)橹挥斜３洲r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)適度的強(qiáng)制性,，才能提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參保率,，這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。我國(guó)地區(qū)差異較大,，在增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)強(qiáng)制性時(shí)不能照抄國(guó)外的做法,，不能搞“一刀切”，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際,，在工作中摸索經(jīng)驗(yàn),，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷向前推進(jìn),。在這個(gè)大前提下,，筆者就增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)強(qiáng)制性提出以下建議：
一是在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法中，要明確“強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的原則”,，將各種優(yōu)惠政策與“適度的強(qiáng)制性”有機(jī)結(jié)合起來,，并貫穿農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方方面面。要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)強(qiáng)制性的宣傳,，讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性深入人心,，要讓人們認(rèn)識(shí)到強(qiáng)制性和保費(fèi)補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不可或缺的兩個(gè)方面，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的基石,。
二是加大財(cái)政補(bǔ)貼力度,。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)率比較高，一般在6～10%之間,，完全由農(nóng)戶自身承擔(dān),，會(huì)加大農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，所以需要政府對(duì)投稿農(nóng)戶提供一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼,，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)制保險(xiǎn)的基礎(chǔ),。政府和有關(guān)方面給予投保農(nóng)戶的保費(fèi)補(bǔ)貼可因險(xiǎn)種、地區(qū)而異,，對(duì)于生產(chǎn)力低下,，保險(xiǎn)費(fèi)占農(nóng)民收入的比重較大的地區(qū)，應(yīng)增加其保費(fèi)補(bǔ)貼,。在保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,，再逐步擴(kuò)大到經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼。
三是考慮到我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)尚處于起步階段,，目前強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)的物應(yīng)主要選擇關(guān)系國(guó)計(jì)民生的種植業(yè)(水稻,、玉米、小麥、大豆,、棉花等)和養(yǎng)殖業(yè)(豬,、牛、羊等),。隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展,，強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)的物的范圍再逐步擴(kuò)大到其他糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物,、大田蔬菜,、果樹和其他養(yǎng)殖業(yè)。
四是在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障和服務(wù)能力較強(qiáng)的糧食主產(chǎn)區(qū),，將各種支農(nóng)優(yōu)惠政策和貸款優(yōu)惠政策與強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)結(jié)合起來,，規(guī)定從農(nóng)信社獲得貸款的農(nóng)戶必須實(shí)行強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。
五是在糧食主產(chǎn)區(qū)省份實(shí)行強(qiáng)制性區(qū)域化農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn),，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供再生產(chǎn)基本保障,。區(qū)域化保險(xiǎn)范圍的劃分可根據(jù)當(dāng)?shù)匦姓䥇^(qū)劃與農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害區(qū)域分布特點(diǎn)確定。
(作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融所) |