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相對于現(xiàn)有規(guī)定,，近日公布的《國有土地上房屋征收和補償條例(征求意見稿)》無疑有著多項制度突破,，例如征收異議情況下的訴訟救濟,、征收補償從拆遷的結(jié)果變?yōu)椴疬w的條件,、征收決定實行民主決議等,，所有這些,，都將大大推動中國財產(chǎn)保護的法治進程,。但是,，該征求意見稿對土地權(quán)利的遮蔽,，仍值得進一步反思,。
首先，征收的客體僅僅局限于房屋所有權(quán),。雖然評估房屋價值時會考慮房屋的區(qū)位等因素,，但并不存在對土地使用權(quán)的專有估價和補償。對尚未開發(fā)建設(shè)的土地,，或者是房屋地基之外的土地,，土地使用權(quán)人在被征收時都不能根據(jù)本條例獲得市場化的價格補償,。這顯然不利于被征收人的財產(chǎn)保護。
而且,，對于房屋來說,，即使房屋的區(qū)段、用途,、面積,、容積率等都是一樣的，其價值也會因為土地使用權(quán)性質(zhì)的不同而有較大差異,。在我國,，國有土地使用權(quán)包括出讓土地的使用權(quán)、劃撥土地的使用權(quán)兩種主要類型,。出讓是競價取得,，劃撥是無償取得。出讓土地的使用權(quán)有期限限制,，可以自由轉(zhuǎn)讓和抵押,，而劃撥土地的使用權(quán)沒有期限限制，并且只有經(jīng)過批準補交出讓金,，變?yōu)槌鲎屚恋厥褂脵?quán)后才可以轉(zhuǎn)讓和抵押,。
另外,，城市土地國有化之前城市居民依法取得個人土地所有權(quán),，或者農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)的，在土地國有化后由于房屋沒有被征收,，因而對房屋占用范圍內(nèi)的土地也繼續(xù)享有一種特殊的國有土地使用權(quán),，這種土地使用權(quán)可以隨著房屋自由轉(zhuǎn)讓，但又是無償取得,，且沒有使用期限的限制,。
這些不同類型的土地使用權(quán)，具有不同的價值,。對土地權(quán)利的忽視,，顯然無法正確地反映上述房屋價值的差別。更重要的是,，土地權(quán)利及其價值的不清晰,，會給房屋的評估等帶來模糊性，增大了權(quán)力尋租的空間,。
征求意見稿第12條第2款規(guī)定,，征收房屋的，依法收回國有土地使用權(quán),。依法收回不就是土地使用權(quán)的征收嗎,？對這一收回或者征收,，是否補償，又如何補償,？物權(quán)法規(guī)定返還土地的出讓金,，如何計算應(yīng)返還的數(shù)額，這和補償又有何區(qū)別,？如果土地使用權(quán)已經(jīng)完全被房屋所吸收,，征收房屋也就當(dāng)然包含了對土地使用權(quán)的征收，又何必單獨強調(diào)依法收回“土地使用權(quán)”,？這些問題的不明確,，勢必會給將來房屋的征收埋下糾紛的隱患。
實際上,，征收的目的不是為了獲得房屋,，而是為了獲得土地，以便政府通過重新出讓土地使用權(quán)獲得巨額的土地出讓金,。這是政府征收沖動無法遏制的真正原因,，也是營利性征收無法杜絕的制度根源。因此,，要防范不當(dāng)征收,，就必須使得國家無法通過征收牟利，而要做到這一點,，關(guān)鍵的也就是強化土地權(quán)利,，并按照市場價格對被征收的土地權(quán)利進行補償。
從法理角度來說,，征收的本質(zhì)不過是國家的強制購買,，房屋只是土地被征收后拆遷的客體，而不是被征收的客體,，這一點是不能不加以分辨的,。如果強調(diào)征收的僅僅是房屋而不是土地權(quán)利的話，就會導(dǎo)致國家征收房屋然后拆掉的荒謬結(jié)論,。
從制度精神的角度來說,，對征收的限制，意味著國家權(quán)力的自我約束,，而這一約束最直接的依據(jù)就是土地使用權(quán)出讓合同,，出讓合同相當(dāng)于政府和具體權(quán)利人之間的個別、單獨立法,，如果政府對自己簽訂的契約可以任意撕毀,，如果土地使用權(quán)可以隨意收回而無合理補償，你還能指望政府會遵守自己的抽象立法嗎,？
(作者系上海大學(xué)法學(xué)院副教授) |