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北京大學(xué)5位教授上書全國(guó)人大常委會(huì),，要求廢除2001年頒布實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,，引起各界關(guān)注,。他們的觀點(diǎn)代表了學(xué)術(shù)界很多學(xué)者的心聲。自從我國(guó)《物權(quán)法》頒布實(shí)施之后,，法律與行政法規(guī)之間的矛盾經(jīng)常被學(xué)者所詬病,。北大學(xué)者以這種特殊的方式,，表達(dá)學(xué)術(shù)界的意見，其勇氣可嘉,，行為堪稱典范,。
我國(guó)《物權(quán)法》第42條規(guī)定，“為了公共利益的需要,，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位,、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”�,！罢魇諉挝�,、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償,，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益,；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”,。這項(xiàng)規(guī)定的初衷在于把政府征收拆遷行為限定在“法律”范圍之內(nèi),。可是,，就在《物權(quán)法》實(shí)施前夕,，全國(guó)人大常委會(huì)修改《城市房地產(chǎn)管理法》，規(guī)定城市房屋拆遷的“具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”,。為了貫徹落實(shí)這一法律規(guī)范,，國(guó)務(wù)院法制辦等有關(guān)部門曾經(jīng)起草城市房屋拆遷的行政法規(guī)。但由于立法者始終找不到國(guó)家利益,、集體利益和個(gè)人利益之間的平衡點(diǎn),，所以，行政法規(guī)遲遲難以出臺(tái),。
筆者認(rèn)為,，破解難題的關(guān)鍵不在程序上，而在立法的視角和切入點(diǎn),。我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定了征收和拆遷兩種行為,，政府“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位,、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”,。在這一法律規(guī)范中，既規(guī)定了征收土地的行為，也規(guī)定了征收單位,、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的行為,。可是,，在現(xiàn)實(shí)生活中,，行政機(jī)關(guān)并沒有區(qū)別對(duì)待，而是把土地征收與房屋征收混淆在一起,，結(jié)果導(dǎo)致居民的利益無法保障,。根據(jù)法律的一般理論，土地的所有權(quán)歸政府,，政府可以征收土地的使用權(quán),；房屋所有權(quán)歸單位或者個(gè)人，所以,，政府出于保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的考慮,，應(yīng)當(dāng)慎重使用征收條款。在現(xiàn)實(shí)生活中,，只有“為了公共利益的需要”,，政府才能征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的,。所以,，只有明確公共利益的范圍，才能有效地約束政府的征收行為,。
但遺憾的是,，在學(xué)術(shù)界起草的有關(guān)法律文本中，對(duì)公共利益缺乏必要界定,，甚至有學(xué)者認(rèn)為,，公共利益是個(gè)不確定的概念，政府可以行使自由裁量權(quán),。這樣的邏輯思維方式把公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利置于危險(xiǎn)境地,，政府隨時(shí)可以“公共利益的需要”為理由，征收單位或個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn),。在筆者看來,，政府在征收單位、個(gè)人房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)時(shí),，必須有明確的“法律”規(guī)定,，在規(guī)定不明確的情況下，政府只能征收土地使用權(quán),，而不能征收單位,、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn),。
由此又會(huì)產(chǎn)生新問題。當(dāng)政府征收土地使用權(quán)后,，如何處分土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)呢,？其實(shí)，處分土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)有兩種方法：一是所有權(quán)轉(zhuǎn)移,，通過購買或贖買的方式,，將單位或者個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)購買過來，然后再進(jìn)行處分,；另一種則是直接向所有權(quán)人支付價(jià)款,，然后進(jìn)行拆遷,。國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī),，須在明確征收與拆遷概念的基礎(chǔ)上，對(duì)拆遷主體作出明確的規(guī)定,。
如果政府“為了公共利益的需要”,，必須拆遷居民的房屋，那么,，政府必須首先辦理土地使用權(quán)征收手續(xù),，向土地使用權(quán)人支付土地使用權(quán)補(bǔ)償金。如果政府征收房屋所有權(quán)之后,，沒有改變其用途,，那么，還應(yīng)該向房屋所有權(quán)人支付購買房屋的所有權(quán)價(jià)款,。如果政府征收房屋之后進(jìn)行拆遷,，那么，必須向房屋所有權(quán)人支付房屋所有權(quán)的價(jià)款以及拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)用,。無論政府是否保留房屋,，都必須有明確的“法律”依據(jù)，在沒有明確法律依據(jù)的情況下,，政府既不能征收居民的房屋,，也不能強(qiáng)制拆遷。
現(xiàn)在,，房屋拆遷的頻率越來越快,，拆遷所引發(fā)的社會(huì)矛盾越來越突出。今后政府應(yīng)當(dāng)減少房屋征收行為,，不再強(qiáng)制拆除居民的房屋,。如果城市規(guī)劃修改，必須重新開發(fā),，那么,，政府應(yīng)當(dāng)將城市規(guī)劃修改方案張榜公布，接受社會(huì)各界的評(píng)判。城市規(guī)劃方案經(jīng)法定程序批準(zhǔn)之后,，政府應(yīng)當(dāng)面向海內(nèi)外招標(biāo)投標(biāo),，并且向開發(fā)商說明土地的用途以及地上建筑物的詳細(xì)情況。開發(fā)商在投標(biāo)的過程中,，應(yīng)當(dāng)考慮到處分地上建筑物的成本,。如果開發(fā)商愿意以購買的方式，購買居民的房屋,，那么,，拆遷問題自然解決；如果開發(fā)商愿意以補(bǔ)償?shù)姆绞�,，向居民支付有關(guān)價(jià)款,，那么，雙方應(yīng)當(dāng)平等協(xié)商一致,，簽訂拆遷協(xié)議,。政府既不能參與談判，更不能制定拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),，而應(yīng)該隨行就市,，讓房屋所有權(quán)人自行做出判斷。
總而言之,，應(yīng)當(dāng)把房屋拆遷行為看作是一個(gè)民事行為,，不應(yīng)該在城市房屋拆遷管理?xiàng)l例中規(guī)定拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槟菢泳鸵馕吨驯徊疬w人討價(jià)還價(jià)的主動(dòng)權(quán)拱手讓給了拆遷人,，被拆遷人無法從房屋價(jià)格上漲中獲取任何收益,。只要改變立法觀念，調(diào)整立法思路,，就一定能制定出人民滿意的行政法規(guī),。
（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授） |