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27日,，國家審計署審計長劉家義在報告2007年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況時說,，審計結(jié)果表明，中央部門預(yù)算執(zhí)行中存在問題金額達(dá)293億元,，報告同時還點(diǎn)了19個部委的名,。此外,，中石油等3家央企業(yè)存在損益不實(shí)、少計利潤70多億元等問題,，而國開行更被披露出有58億貸款違規(guī)進(jìn)入股市房市,。
自1999年第一次在全國人大常委會上全面披露當(dāng)年的審計結(jié)果起，審計署連年發(fā)動
“審計風(fēng)暴”,，先后有一大批重大案件浮出水面,，一連串貪官污吏中箭落馬。然而,，在民眾寄予厚望的同時,，“審計風(fēng)暴”卻漸呈疲態(tài)，甚至遭遇一些部門“屢審屢犯”的尷尬,。筆者專門對比了上一年度的審計報告,，挪用資金,、虛列開支等問題依然照舊，其中水利部,、教育部等部門連續(xù)兩年“榜上有名”,。
不容否認(rèn)，審計風(fēng)暴
“雷聲大,、雨點(diǎn)小”,，是導(dǎo)致其威力不再的主要原因。和高調(diào)公布數(shù)百億元的問題資金相比,，此次審計僅發(fā)現(xiàn)7件涉嫌違紀(jì)案件線索,，14名涉案人員被移送有關(guān)部門查處。顯然,，還有一大批人員沒有像民眾期待那樣受到嚴(yán)懲,。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的根源，在于當(dāng)前的審計風(fēng)暴還更多地停留在行政問責(zé),、法律問責(zé)的層面,。
以這次中央部門本級存在問題資金293.79億元為例，違法違規(guī)問題僅占2%,，管理不規(guī)范問題占98%,。在現(xiàn)行的問責(zé)體系下，只有前面的2%涉嫌違法違紀(jì),，需要紀(jì)檢監(jiān)察,、司法部門介入，給予有關(guān)涉案人員黨紀(jì)政紀(jì)處分,，并追究其法律責(zé)任,。而對于后面占了大頭的問題資金，主要采取“責(zé)令整改,，并制定相關(guān)管理制度”,，頂多給當(dāng)事人一個不痛不癢的行政處理。這樣的問責(zé)結(jié)果,，在某種程度上傳遞了一個危險的信號：只要不觸及法律法規(guī)的“高壓線”,，做做隱瞞收入、多報少用等“小動作”既可以與己牟利,，又不會招致太大的問題。高收益與低風(fēng)險,，使得一些部門和個人公然鉆起了審計問責(zé)體系的漏洞,，與審計部門打起了“擦邊球”。
然而,，部門使用的是國家財政,，是靠納稅人來養(yǎng)活的,，其管理方面存在的一系列問題看似沒有違法違紀(jì)，但卻給國家和人民帶來損失,。有專向用途的財政資金被挪用,，就意味著其不能發(fā)揮應(yīng)有的作用；項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度緩慢,，無疑會增加資金和時間成本,；而違規(guī)投資、違規(guī)出借,、經(jīng)營不善等,，更會造成國有資產(chǎn)的損失……現(xiàn)行的審計問責(zé)體系，無法真實(shí)反映這些問題產(chǎn)生的后果,，也就不可能對當(dāng)事人進(jìn)行有效追究,，這一漏洞亟待“績效問責(zé)”來填補(bǔ)。
績效問責(zé)是建立在績效審計的基礎(chǔ)上,。與傳統(tǒng)的財務(wù)審計側(cè)重于查處違法違規(guī)所不同,，績效審計關(guān)注的是部門行為所產(chǎn)生的實(shí)際業(yè)績和效益，包括工作效率,、經(jīng)濟(jì)效益,、社會效益、環(huán)境效益等,。在美國,，90%的審計力量用于績效審計。由于績效審計可以全面客觀地對部門不規(guī)范行為作出評估,，這就有助于為有關(guān)部門和個人建立透明對等的權(quán)責(zé)關(guān)系,，可以通過問責(zé)使被審計人為錯誤做法付出應(yīng)有的代價。我們期待著,，今后審計重點(diǎn)逐步向績效審計轉(zhuǎn)變,，進(jìn)一步完善問責(zé)體系。只有這樣,，才能真正樹立審計風(fēng)暴的威信,，令部門和地方望而生畏，不敢再越雷池一步,。
五大電信運(yùn)營商重復(fù)投資“刻意為之”,？
在27日公布的審計報告中，對中國移動,、中國電信,、中國聯(lián)通(600050,股吧)、中國網(wǎng)通和中國鐵通的審計調(diào)查表明，2006年5家電信運(yùn)營企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率低于中央企業(yè)平均水平,。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)影響企業(yè)效益的主要問題是：重復(fù)投資導(dǎo)致資源閑置浪費(fèi),，部分投資項(xiàng)目效益較低。
重復(fù)投資導(dǎo)致資源閑置浪費(fèi)和效益下降,，表面上看似決策失誤所致,，因?yàn)槿绻跊Q策前充分調(diào)研、做到科學(xué)決策,，在充分信息化的今天,，競爭對手原本就不多的五大電信運(yùn)營商怎么會出現(xiàn)資源閑置這樣的低級失誤呢？如果沒有資源閑置,，因此而造成的利潤減少和效益降低又從何說起呢,？
其實(shí)，問題的關(guān)鍵并不在這里,，而在于所謂的重復(fù)投資并不是五大電信運(yùn)營商意欲回避的,，而是他們的刻意追求。也就是說,，電信領(lǐng)域的重復(fù)建設(shè)在相當(dāng)大程度上是“故意”的,，不是決策失誤，更不是決策錯誤,。理解這個問題并不難,，因?yàn)槿魏螁栴}都是相對的，同樣的投資項(xiàng)目在消費(fèi)者和審計部門看來可能是重復(fù)建設(shè),，是資源浪費(fèi),，然而在投資者本人看來，這樣的重復(fù)建設(shè)正是提高企業(yè)自身競爭能力的著力體現(xiàn),。如果在硬件設(shè)施的投入上都落后于競爭對手,，企業(yè)豈不是有被市場所淘汰的危險？這就造成了五大電信運(yùn)營商為了穩(wěn)住各自的市場份額,，不斷地進(jìn)行重復(fù)建設(shè),。并且，隨著五大電信運(yùn)營商經(jīng)營范圍區(qū)分度的縮小,，重復(fù)建設(shè)就可能變得越來越嚴(yán)重,。
千萬不要因此而認(rèn)為重復(fù)建設(shè)是充分競爭的產(chǎn)物，事實(shí)恰恰相反,，有一組數(shù)據(jù)很能說明問題,。2002年至2006年，五大電信運(yùn)營商累計投入11235億元用于電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),。如中國電信和中國網(wǎng)通在對方主導(dǎo)區(qū)域內(nèi)已有本地電話網(wǎng)的情況下,，又投資508億元新建本企業(yè)本地電話網(wǎng)；中國鐵通在中國電信和中國網(wǎng)通投資在建各自全國固定電話網(wǎng)的情況下，也投資鋪設(shè)本企業(yè)的全國固定電話網(wǎng),，到2006年累計投入455億元。
為什么會發(fā)生這樣的情況,，理由其實(shí)不言自明,，那就是凡是重復(fù)投資的領(lǐng)域均是可能帶來超額回報的領(lǐng)域，而那些很少有可能給企業(yè)帶來巨額回報但卻能產(chǎn)生巨大社會效益的領(lǐng)域則無人問津,，比如建立五大電信運(yùn)營商之間資源共享的網(wǎng)絡(luò)和渠道,，提高電信服務(wù)的科技含量，減少服務(wù)成本的先進(jìn)方法等等,。五大電信運(yùn)營商舍本逐末的根本原因正是在于前者的回報率較高,，而后者雖然能夠起到方便消費(fèi)者，降低消費(fèi)支出的作用,，卻會使電信運(yùn)營商的效益大打折扣,。
同樣的傾向也發(fā)生在壟斷石油企業(yè)等內(nèi)部，中石化,、中石油兩大成品油生產(chǎn)和銷售企業(yè)之所以一而再再而三地向國家財政申請煉油補(bǔ)貼,，正是他們把煉油當(dāng)作了國家拋給的包袱和負(fù)擔(dān)，而把原油開采當(dāng)成了香餑餑,，于是就造成石油企業(yè)重開采投入,、輕加工投資的局面。孰不知,，如若不接受煉油這個包袱,，哪來的石油開采和成品油經(jīng)營權(quán)。
這足以說明,，一些挾壟斷地位自重的企業(yè)利用國家政策賦予的特殊地位,，并沒有真正把群眾利益放在第一位，而是以追求企業(yè)短期利潤最大化為第一目標(biāo),，唯利是圖,，從而才導(dǎo)致勞民傷財?shù)闹貜?fù)投資現(xiàn)象愈演愈烈。
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