新的分稅制改革應(yīng)該使財權(quán)向地方財政傾斜,，或者，由中央承擔(dān)一部分現(xiàn)在歸屬于地方政府的事權(quán),，以實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的對稱,。然后,，本著這一原則,，施行三級財政,，改革中央與地方在稅收中的利益分配格局,。
被稱為中國經(jīng)濟(jì)體制改革“最難啃的硬骨頭”的財稅體制改革,，在今年呈現(xiàn)出加速跡象,。6月30日，有媒體報道稱,，一份由國家發(fā)改委宏觀研究院經(jīng)濟(jì)所牽頭,，涉及中央與地方財政分配體制改革的課題方案正在形成。
現(xiàn)行的分稅制財政管理體制是1994年改革的結(jié)果,。這次財稅改革解決了中央的財政窘境,，增強了中央財政的轉(zhuǎn)移支付能力，但也導(dǎo)致一系列問題,。
其一,，中央財政與地方財政在分稅上“共享”，像國企所得稅,，按照隸屬關(guān)系劃分收入,，而不是按照稅種進(jìn)行分稅。西方國家對分稅制的界定主要是按照稅種進(jìn)行劃分,，以有效地處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系,。它根據(jù)稅種實現(xiàn)“三分”：即分權(quán)、分稅,、分管,，過多的共享導(dǎo)致稅源的重疊，及地稅,、國稅部分征管權(quán)力的重疊,，不僅造成行政資源的浪費，也導(dǎo)致稅收征收效率的低下,。
其二,，分稅制改革主要解決了省級財政與中央財政的關(guān)系，而未能很好地解決省與省級以下各級財政的關(guān)系問題,。目前世界上主要的市場經(jīng)濟(jì)強國,，像美、英,、德,、日等等，基本上都是三級政府體制,，實行三級財政,，而我國是五級行政體制,，對應(yīng)著五級財政。在省級以下還有三級財政,，如果這個問題不能妥善處理,，基層財政的困局就難以解決，相應(yīng)的事權(quán)也無法落實,。
其三,，財權(quán)與事權(quán)的劃分不匹配，地方事權(quán)較重而財權(quán)較小,，中央反之,。而且，伴隨著分稅制改革,，隨著教育產(chǎn)業(yè)化,、醫(yī)療和住房的市場化，中央財政在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投入呈現(xiàn)出明顯的收縮趨勢,。而地方因財政不足對保障領(lǐng)域投入的削減,，及為了彌補財政缺口進(jìn)行的各種亂收費、亂罰款,、亂攤派行為,，常常引發(fā)不必要的社會矛盾。
分稅制改革之時,，許多官員及研究者深信,，即使存在上述問題，通過財政轉(zhuǎn)移支付也能很好地加以調(diào)整,，以平衡各級政府的財政能力,、彌補地方政府缺口、提供均等化的公共產(chǎn)品,、優(yōu)化各地區(qū)資源配置,，但事實上根本無法達(dá)到這種效果。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付形式共有四種,，一是過渡期財政轉(zhuǎn)移支付,，二是稅收返還，三是專項補助,，四是原體制補助和上解,。其中，稅收返還占據(jù)著最大份額,，而稅收返還額的確定采用的是基數(shù)法,，是以承認(rèn)各地區(qū)政府既得利益為特征的，其結(jié)果是富者更富,、窮者更窮,。而且,，轉(zhuǎn)移過程中的“損耗”也非常嚴(yán)重。
應(yīng)該認(rèn)識到,，轉(zhuǎn)移支付制度中所存在的許多弊端在目前其實是很難解決的,，我之所以強調(diào)這一點是想說明，分稅改革應(yīng)該多方面地權(quán)衡與考慮,，最大限度地做到合理與公平,，而不要把希望寄托在轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整方面,。
那么,，分稅制改革應(yīng)該如何改？
我認(rèn)為,，首先應(yīng)該強調(diào)一個原則,，即事權(quán)與財政的對稱。1994年的分稅制改革,，解決了中央財政不足的困境,，但也矯枉過正，導(dǎo)致地方財力不足,。相關(guān)數(shù)據(jù)充分證明這一點：2006年,，中央與地方財政收入的比重為52.8%：47.2%，而中央與地方財政支出的比重則為24.7%：75.3%,。地方財政支出的缺口一部分靠地方政府自行解決,，一部分靠中央對地方的轉(zhuǎn)移支付來解決。前者是導(dǎo)致許多企業(yè)尤其中小企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)沉重的根源之一,，后者則受限于制度缺陷,。因此，新的分稅制改革應(yīng)該使財權(quán)向地方財政傾斜,，或者,，由中央承擔(dān)一部分現(xiàn)在歸屬于地方政府的事權(quán)，以實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的對稱,。
分稅制改革,，還應(yīng)該考慮變五級財政為三級財政的問題。截至目前,，已經(jīng)有許多學(xué)者提出這個建議,。由于現(xiàn)行的分稅制未能很好地解決省與省級以下財政的分配問題，導(dǎo)致中央財政充足,，省級財政平穩(wěn),，到市級別財政就開始緊張，地市一級政府就把縣鄉(xiāng)財政稅收“統(tǒng)管”,，從而,，使得縣鄉(xiāng)一級的財政力量被大大削弱,，許多公共產(chǎn)品到縣、鄉(xiāng)一級就無法正常提供,。黨的十六屆五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》,，明確提出了“理順省以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”,，目前,，在通訊、交通等極為發(fā)達(dá)的情況下,，取消地市級政府,，直接由省轄縣，已經(jīng)具有了現(xiàn)實的可行性,，不僅可以節(jié)省開支,，也能有效提高行政效率。
而鄉(xiāng)級財政的功能完全可以由縣級財政統(tǒng)管,，事實上,，稅務(wù)、工商等機構(gòu)已經(jīng)按經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非行政區(qū)域設(shè)置,，在農(nóng)業(yè)稅取消后,，維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制已經(jīng)沒有必要，統(tǒng)一收到縣一級財政,，有利于進(jìn)一步削減鄉(xiāng)級政府人員,，節(jié)省行政管理成本。如果實行三級財政,，那么,，省級以下財政的關(guān)系問題就迎刃而解了。
目前,，媒體已經(jīng)披露的有關(guān)分稅制調(diào)整的方案大致有兩種,，一種方案是把增值稅全部歸中央，然后再對所得稅等稅種進(jìn)行調(diào)整,；另一種方案是把企業(yè)所得稅全部歸中央,，增值稅增加地方留成。這兩種改革方案都有很大缺陷,，最大的問題是進(jìn)一步增強中央財政而削減地方財政,，導(dǎo)致地方政府財權(quán)與事權(quán)的進(jìn)一步背離，容易導(dǎo)致地方政府因資金缺口而進(jìn)一步忽略公共產(chǎn)品的提供,，并增強其實施亂收費的動力,。
我認(rèn)為，更合適的做法是把剔除個人所得稅部分的所得稅全部歸地方，而適當(dāng)增大中央財政的增值稅占比,。因為增值稅全部歸屬于中央,，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性將嚴(yán)重受到挫傷，而稅源管理難度大的所得稅歸地方,，不僅可以解決目前地方政府收入來源不穩(wěn)定,、無力承擔(dān)事權(quán)的矛盾，也能解決目前企業(yè)尤其國有企業(yè)因統(tǒng)一由總部繳稅而導(dǎo)致的各地方征管中出現(xiàn)的種種矛盾,。同時,，個稅由中央財政統(tǒng)管，也符合目前勞動力自由流動的現(xiàn)實要求,。
|
|