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如果沒(méi)有持續(xù)的財(cái)力保證，農(nóng)村最低生活保障制度很難持續(xù),。類似于低保的制度安排都應(yīng)該歸于全國(guó)性的公共產(chǎn)品,，由政府通過(guò)發(fā)行類似教育券的形式向低保人群提供補(bǔ)助。
日前召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定,，今年將在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度,。據(jù)估算，這項(xiàng)政策將使我國(guó)3000萬(wàn)生活困難的農(nóng)村居民獲益,。我們?cè)跒檫@項(xiàng)制度的實(shí)施歡欣鼓舞的同時(shí),，也不禁對(duì)政策的持久性和有效性心懷擔(dān)憂。
在二元的體制下,，中國(guó)對(duì)農(nóng)民的救助是臨時(shí)性的,，最低社會(huì)保障制度的建立，改變了這一特征,。系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)至少?gòu)男问缴象w現(xiàn)了一種公平,，同時(shí)，也彰顯了政府承擔(dān)公共風(fēng)險(xiǎn)的最本質(zhì)特征,。
低保制度的出現(xiàn)是市場(chǎng)失靈的結(jié)果,。以追求效率為第一要?jiǎng)?wù)的市場(chǎng)很難解決收入分配不公的問(wèn)題，也就是說(shuō),，有很多人是難以承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的,，那些病殘、年老體弱喪失勞動(dòng)能力等生活常年困難的農(nóng)村居民尤甚,。低保制度的建立,，實(shí)則是政府主動(dòng)去承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果，是政府給民眾發(fā)出的一個(gè)信號(hào),。即,，公民的稅款用到了實(shí)處，當(dāng)意外的災(zāi)害讓你失去承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力時(shí),，有政府為你擔(dān)保,。公民個(gè)人的最優(yōu)行動(dòng)便是努力地追求效率，政府努力地解決公平,，分工協(xié)作,，相得益彰。
政府的這種做法,，實(shí)質(zhì)上是一種承諾,，而承諾必須是可信的才有價(jià)值。承諾如何可信？持續(xù)的財(cái)力支持,。對(duì)于政府來(lái)講,，推出一項(xiàng)得民心的制度并不難，難的是好的制度能否持之以恒,。相對(duì)于以前的可以相機(jī)抉擇的救濟(jì)制度,，制度化的農(nóng)村最低保障對(duì)政府財(cái)力的約束更加強(qiáng)烈。如果沒(méi)有持續(xù)的財(cái)力保證,，這一制度很難持續(xù)下去,。這也是人們?cè)跉g欣之余最大的擔(dān)憂,。
根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求,，農(nóng)村最低生活保障制度以地方人民政府為主，實(shí)行屬地管理,，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助,。這是沿襲了過(guò)去農(nóng)村政策的一貫做法，即,，中央許下諾言,，地方實(shí)踐。任何的政策變化都會(huì)引起權(quán)利的變化,，財(cái)政政策是公共權(quán)利與私人權(quán)利的轉(zhuǎn)換器,。在地方與中央、財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的制度背景下,，中央的許諾與地方的執(zhí)行不可避免地會(huì)產(chǎn)生沖突,，在一些落后的地區(qū)更是如此。中央與地方需要在成本分擔(dān)與收益分享方面進(jìn)行博弈,。如果成本明顯高于收益,，地方政府只能是通過(guò)壓低標(biāo)準(zhǔn)、減少人數(shù)等來(lái)完成任務(wù),。在轉(zhuǎn)軌時(shí)期中央與地方的博弈中,，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)此類的沖突比比皆是。從教師工資的拖欠,，到小學(xué)義務(wù)教育只有依靠社會(huì)捐款才有希望等等,。如果不從轉(zhuǎn)移支付制度上進(jìn)行徹底的改變，低保制度會(huì)不會(huì)也是這樣不盡如人意,，不得而知,。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角考察，我們會(huì)發(fā)現(xiàn),，類似于低保的制度安排都應(yīng)該歸于全國(guó)性的公共產(chǎn)品一類,。政府通過(guò)發(fā)行類似教育券的形式向全國(guó)的低保人群提供補(bǔ)助，從技術(shù)上可以做得到的，從中央的財(cái)力上來(lái)講,，也是可以保證的,。這對(duì)于落后地區(qū)的制度實(shí)施尤其重要。
這其實(shí)說(shuō)明了這樣一個(gè)道理：?jiǎn)渭兊匾揽空畞?lái)解決低保問(wèn)題存在著極大的風(fēng)險(xiǎn),。那么,，如何來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題？答案是從哪里來(lái),，就到哪里去,。農(nóng)村低保群體面對(duì)的窘境，是一個(gè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)累積的過(guò)程,。除個(gè)別的人以外,，他們中的大部分如果在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨之前進(jìn)行了預(yù)防，這種境遇在很大程度上是可以避免的,。這種窘境的形成,，要么是因?yàn)榭刂撇蛔∽约旱南M(fèi)欲望，導(dǎo)致入不敷出,；要么是沒(méi)有接受良好的教育,，人口紅利在老年后迅速減弱；要么是沒(méi)有參加適當(dāng)?shù)谋ｋU(xiǎn),，人身受到傷害沒(méi)法得到補(bǔ)償,；要么是在年輕時(shí)沒(méi)參加社會(huì)保險(xiǎn)，以至于沒(méi)有養(yǎng)老金,，也沒(méi)有失業(yè)金,。對(duì)于這些存量風(fēng)險(xiǎn)，政府必須通過(guò)制度安排來(lái)化解,，而對(duì)于新增的風(fēng)險(xiǎn),，即，如何減少新的低保人群的出現(xiàn),，則需要政府下更大的工夫,。這里的事情很多，其中最重要的是醫(yī)療與教育,，前者可以馬上治病,，后者則可以從根本上解決這個(gè)問(wèn)題。
（清華大學(xué)公共管理學(xué)院） |