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一直以來，受我國GDP政績考核機制和財稅機制影響,，部分地方政府行為傾向于短期化,，尤其是在礦業(yè)等資源性行業(yè)發(fā)展過程中,，這種短期化傾向更為明顯,，有些地方政府為追求短期利益,，踐踏“游戲規(guī)則”,，破壞市場秩序,，利用掌握的權(quán)力為己謀私,。
如何引導(dǎo)地方政府行為,，改變其利益機制，使之以促進地方經(jīng)濟社會的健康持續(xù)發(fā)展為己任,，避免行為的短期化,？記者日前走訪了中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所的多位專家，探尋如何正確處理地方政府在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的各種關(guān)系,。
“當(dāng)前我國有些地方政府在礦業(yè)發(fā)展中短期化傾向非常明顯,，這值得警惕”。社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員羅仲偉教授在接受記者采訪時說,。
記者了解到,，羅仲偉教授從2008年10月份開始展開對我國礦業(yè)發(fā)展的深入調(diào)研，并對貴州黔西南等西部地區(qū)央企,、上市公司,、民營企業(yè)等多種不同性質(zhì)礦業(yè)企業(yè)及相關(guān)礦山進行實地考察。
短期化傾向的兩種表現(xiàn)形式
羅仲偉教授指出,，地方政府在礦業(yè)發(fā)展中短期化傾向主要體現(xiàn)在兩個方面：
一是許多地方政府在引進礦業(yè)投資的時候往往過于追求當(dāng)前的GDP和財政收入增長,，而對這種投資是否有利于該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展考慮不夠�,！霸谝恍┑貐^(qū),，地方政府為追求短期的財稅收入，默許一些礦業(yè)企業(yè)以減少安全環(huán)保投入,，逃避承擔(dān)社會責(zé)任的方式獲得利潤”,。羅仲偉認(rèn)為，這種行為可能會在短期為地方帶來一定的財政收入,，然而,，卻需要長期為之付出巨大代價，包括亂采亂挖造成的生態(tài)破壞,、生產(chǎn)排放造成的環(huán)境污染,、忽視生產(chǎn)安全造成的礦難事故、落后的商業(yè)模式造成的社會問題,。
二是許多地方政府為追求短期利益,，踐踏“游戲規(guī)則”，破壞市場秩序，利用掌握的權(quán)利為己牟利,�,！霸谝恍┑貐^(qū)，地方政府‘背信棄義’的現(xiàn)象時有發(fā)生,，前任官員與投資者簽訂的協(xié)議,，下任官員可能會大幅度改變其中的重要條款，甚至重新談判,，從而大大損害投資者的信心和熱情”,。羅仲偉介紹說，有些地方政府在與投資者談判的時候,，往往直接要求參股企業(yè),，其結(jié)果是地方政府既作為“游戲的仲裁者”，也作為“游戲的參與者”,，無法對企業(yè)進行有效監(jiān)管,。
那么，國家有關(guān)部門該如何引導(dǎo)地方政府行為,，改變其利益機制,，使之以促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的健康持續(xù)發(fā)展為己任，避免行為的短期化呢,？社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所所長金碚,、中國有色金屬工業(yè)協(xié)會常務(wù)副會長高德柱及羅仲偉教授等專家均表達了各自的看法，可總結(jié)為以下四點：
堅決剝奪地方政府的礦業(yè)審批權(quán)
目前,，我國的礦業(yè)審批往往采用“大礦大批,，小礦小批”的做法。其后果就是許多地區(qū)出現(xiàn)了大量小型礦山,。而在礦業(yè)發(fā)展過程中存在的許多問題,，其根源都來自與地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系從而使監(jiān)管失靈、失效的小礦,。
專家指出,，一方面，技術(shù)水平低下,、普遍濫挖亂采的小礦資源開采的利用率很低,，造成巨大的資源浪費甚至無可挽回的資源損失；另一方面,，正是小礦山的存在導(dǎo)致礦山安全事故,、環(huán)境破壞事故和社區(qū)爭端事件屢禁不止，不斷產(chǎn)生嚴(yán)重的社會不安定因素,。
羅仲偉教授表示，只要地方政府握有小礦開采審批權(quán),，在地方利益的驅(qū)動下,，就不可能杜絕違規(guī)小型礦山的出現(xiàn),，國家有關(guān)部門相應(yīng)的政策措施也不可能得到真正落實。因此,，必須從著眼國家戰(zhàn)略和貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的高度出發(fā),，至少是對重要礦產(chǎn)資源而言，堅決剝奪地方政府的礦業(yè)開采審批權(quán),。
明令禁止地方政府參股礦業(yè)企業(yè)
專家表示,，在礦業(yè)發(fā)展中，各級地方政府應(yīng)當(dāng)獲得應(yīng)有的利益,，但是這種利益應(yīng)從稅收,、就業(yè)、社區(qū)建設(shè)等方面加以體現(xiàn),，甚至在更高層級的財政轉(zhuǎn)移支付中給予考慮,，而不應(yīng)當(dāng)以政府直接參股礦業(yè)企業(yè)的方式實現(xiàn)。
然而,，當(dāng)前的情況卻是,，凡是有地方政府參股的礦山，短期行為都十分普遍,，部分地方往往有恃無恐地掠奪性開發(fā)資源,，“這是破壞資源的根源”。不少地方政府往往用放松資源充分利用,、安全,、環(huán)保的政策保護換取地方經(jīng)濟的發(fā)展。
另外,，地方政府參股礦業(yè)企業(yè)會扭曲政府行為,，增加公務(wù)人員尋租空間，甚至成為政府腐敗的溫床,。在資產(chǎn)隱伏性極強的礦業(yè),，政府直接參與企業(yè)經(jīng)營造成了極大的破壞力。政府不再通過所有權(quán)直接控制礦業(yè)企業(yè)是當(dāng)前世界礦業(yè)發(fā)展的方向,。
因此,，專家認(rèn)為，中國應(yīng)當(dāng)明令禁止各級地方政府通過所有權(quán)形式直接參股礦業(yè)企業(yè),，或以其他形式間接控制或參與礦業(yè)企業(yè)的經(jīng)營,。
改變地方政府對礦業(yè)的監(jiān)管機制，引入獨立評估機構(gòu)
“在礦業(yè)發(fā)展中,，安全,、環(huán)保、社區(qū)應(yīng)當(dāng)是地方政府需要強調(diào)的核心利益，地方政府應(yīng)當(dāng)以此作為監(jiān)管企業(yè)行為的核心準(zhǔn)則,�,！绷_仲偉指出，地方政府對礦業(yè)監(jiān)管不力的一個重要因素,，在于監(jiān)管體系以行政手段為主,，而不是依靠市場力量，往往導(dǎo)致地方政府監(jiān)管部門受到礦業(yè)開發(fā)者的腐蝕,，放松監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),，甚至放棄監(jiān)管。
據(jù)介紹,，現(xiàn)代礦業(yè)的一個重要特征就是利用獨立的市場化第三方專業(yè)中介機構(gòu)服務(wù)于礦業(yè),，服務(wù)的主要內(nèi)容之一就是對礦業(yè)企業(yè)的監(jiān)測。
相關(guān)資料顯示,，在國際上成熟的礦業(yè)國家,，任何礦業(yè)公司的礦業(yè)管理數(shù)據(jù)和執(zhí)行情況，都必須通過獨立的評估機構(gòu)審核,，才能作為礦管材料報送政府機關(guān)備案,。這樣一來，市場化的獨立評估機構(gòu)成為礦業(yè)的重要監(jiān)督力量,，政府監(jiān)督管理部門則主要負(fù)責(zé)抽查礦業(yè)企業(yè)以及獨立評估機構(gòu),，“大大減少了政府監(jiān)管部門直接與礦業(yè)企業(yè)的接觸”。
專家表示,，一方面,，獨立評估機構(gòu)的報告作為重要的監(jiān)管資料和數(shù)據(jù)公布于眾，增加了礦業(yè)管理的透明度,，解決了礦業(yè)企業(yè)自我匯報體系容易造假的體制性問題,；另一方面，通過政府監(jiān)管部門與獨立評估機構(gòu)之間的服務(wù)和監(jiān)管的雙層關(guān)系,，避免了政府監(jiān)管機構(gòu)直接面對礦業(yè)企業(yè)的尋租風(fēng)險和行政責(zé)任,。因此，通過市場淘汰機制,，逐步培養(yǎng)出有市場信譽的礦業(yè)獨立中介服務(wù)體系,，也是建設(shè)我國礦業(yè)資本市場的重要基礎(chǔ)工作。
打破礦業(yè)區(qū)域分割,，建立礦山開采的利益協(xié)調(diào)機制
專家表示,，礦產(chǎn)資源的地域性決定了地下的資源賦存往往超出行政區(qū)域。然而,，當(dāng)前我國現(xiàn)狀則是,，以“分灶吃飯”為特征的地方財稅制度,，帶來了區(qū)域利益導(dǎo)向下的資源行政性分割，一個橫跨幾個不同行政區(qū)劃的大型礦脈或礦床可能因此被分割成若干個小型礦山,，由不同的投資者分別開采,。
“這種行政區(qū)域的利益關(guān)系,，以及目前按行政區(qū)域劃分權(quán)限的監(jiān)管體制,，進一步加劇了中國礦業(yè)企業(yè)的小型化”。羅仲偉指出,，礦業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)非常明顯,，礦業(yè)企業(yè)小型化必然造成生產(chǎn)效率的低下和資源的浪費，也不利于對資源的進一步勘探,。
對此,，專家認(rèn)為，國家應(yīng)當(dāng)在改革礦業(yè)監(jiān)管體制的同時,，建立起礦山開采的跨區(qū)域協(xié)調(diào)管理機制,。對跨區(qū)域的大型礦脈或礦床，在國家層面引進大型投資者進行統(tǒng)一開發(fā),，然后將稅收按照一定的規(guī)則在不同行政區(qū)域之間進行分配,。 |