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一直以來，受我國GDP政績考核機制和財稅機制影響,，部分地方政府行為傾向于短期化,，尤其是在礦業(yè)等資源性行業(yè)發(fā)展過程中，這種短期化傾向更為明顯,，有些地方政府為追求短期利益,，踐踏“游戲規(guī)則”，破壞市場秩序,，利用掌握的權力為己謀私,。
如何引導地方政府行為，改變其利益機制,，使之以促進地方經濟社會的健康持續(xù)發(fā)展為己任,，避免行為的短期化？記者日前走訪了中國社會科學院工業(yè)經濟研究所的多位專家,，探尋如何正確處理地方政府在礦產資源開發(fā)利用中的各種關系,。
“當前我國有些地方政府在礦業(yè)發(fā)展中短期化傾向非常明顯，這值得警惕”,。社科院工業(yè)經濟研究所研究員羅仲偉教授在接受記者采訪時說,。
記者了解到，羅仲偉教授從2008年10月份開始展開對我國礦業(yè)發(fā)展的深入調研，并對貴州黔西南等西部地區(qū)央企,、上市公司,、民營企業(yè)等多種不同性質礦業(yè)企業(yè)及相關礦山進行實地考察。
短期化傾向的兩種表現(xiàn)形式
羅仲偉教授指出,，地方政府在礦業(yè)發(fā)展中短期化傾向主要體現(xiàn)在兩個方面：
一是許多地方政府在引進礦業(yè)投資的時候往往過于追求當前的GDP和財政收入增長,，而對這種投資是否有利于該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展考慮不夠�,！霸谝恍┑貐^(qū),，地方政府為追求短期的財稅收入，默許一些礦業(yè)企業(yè)以減少安全環(huán)保投入,，逃避承擔社會責任的方式獲得利潤”,。羅仲偉認為，這種行為可能會在短期為地方帶來一定的財政收入,，然而,，卻需要長期為之付出巨大代價，包括亂采亂挖造成的生態(tài)破壞,、生產排放造成的環(huán)境污染,、忽視生產安全造成的礦難事故、落后的商業(yè)模式造成的社會問題,。
二是許多地方政府為追求短期利益,，踐踏“游戲規(guī)則”，破壞市場秩序,，利用掌握的權利為己牟利,。“在一些地區(qū),，地方政府‘背信棄義’的現(xiàn)象時有發(fā)生,，前任官員與投資者簽訂的協(xié)議，下任官員可能會大幅度改變其中的重要條款,，甚至重新談判,，從而大大損害投資者的信心和熱情”。羅仲偉介紹說,，有些地方政府在與投資者談判的時候，往往直接要求參股企業(yè),，其結果是地方政府既作為“游戲的仲裁者”,，也作為“游戲的參與者”，無法對企業(yè)進行有效監(jiān)管,。
那么,，國家有關部門該如何引導地方政府行為，改變其利益機制，使之以促進當地經濟社會的健康持續(xù)發(fā)展為己任,，避免行為的短期化呢,？社科院工業(yè)經濟研究所所長金碚、中國有色金屬工業(yè)協(xié)會常務副會長高德柱及羅仲偉教授等專家均表達了各自的看法,，可總結為以下四點：
堅決剝奪地方政府的礦業(yè)審批權
目前,，我國的礦業(yè)審批往往采用“大礦大批，小礦小批”的做法,。其后果就是許多地區(qū)出現(xiàn)了大量小型礦山,。而在礦業(yè)發(fā)展過程中存在的許多問題，其根源都來自與地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系從而使監(jiān)管失靈,、失效的小礦,。
專家指出，一方面,，技術水平低下,、普遍濫挖亂采的小礦資源開采的利用率很低，造成巨大的資源浪費甚至無可挽回的資源損失,；另一方面,，正是小礦山的存在導致礦山安全事故、環(huán)境破壞事故和社區(qū)爭端事件屢禁不止,，不斷產生嚴重的社會不安定因素,。
羅仲偉教授表示，只要地方政府握有小礦開采審批權,，在地方利益的驅動下,，就不可能杜絕違規(guī)小型礦山的出現(xiàn)，國家有關部門相應的政策措施也不可能得到真正落實,。因此,，必須從著眼國家戰(zhàn)略和貫徹落實科學發(fā)展觀的高度出發(fā)，至少是對重要礦產資源而言,，堅決剝奪地方政府的礦業(yè)開采審批權,。
明令禁止地方政府參股礦業(yè)企業(yè)
專家表示，在礦業(yè)發(fā)展中,，各級地方政府應當獲得應有的利益,，但是這種利益應從稅收、就業(yè),、社區(qū)建設等方面加以體現(xiàn),，甚至在更高層級的財政轉移支付中給予考慮，而不應當以政府直接參股礦業(yè)企業(yè)的方式實現(xiàn),。
然而,，當前的情況卻是，凡是有地方政府參股的礦山，短期行為都十分普遍,，部分地方往往有恃無恐地掠奪性開發(fā)資源,，“這是破壞資源的根源”。不少地方政府往往用放松資源充分利用,、安全,、環(huán)保的政策保護換取地方經濟的發(fā)展。
另外,，地方政府參股礦業(yè)企業(yè)會扭曲政府行為,，增加公務人員尋租空間，甚至成為政府腐敗的溫床,。在資產隱伏性極強的礦業(yè),，政府直接參與企業(yè)經營造成了極大的破壞力。政府不再通過所有權直接控制礦業(yè)企業(yè)是當前世界礦業(yè)發(fā)展的方向,。
因此,，專家認為，中國應當明令禁止各級地方政府通過所有權形式直接參股礦業(yè)企業(yè),，或以其他形式間接控制或參與礦業(yè)企業(yè)的經營,。
改變地方政府對礦業(yè)的監(jiān)管機制，引入獨立評估機構
“在礦業(yè)發(fā)展中,，安全,、環(huán)保、社區(qū)應當是地方政府需要強調的核心利益,，地方政府應當以此作為監(jiān)管企業(yè)行為的核心準則,。”羅仲偉指出,，地方政府對礦業(yè)監(jiān)管不力的一個重要因素,，在于監(jiān)管體系以行政手段為主，而不是依靠市場力量,，往往導致地方政府監(jiān)管部門受到礦業(yè)開發(fā)者的腐蝕,，放松監(jiān)管標準，甚至放棄監(jiān)管,。
據介紹,，現(xiàn)代礦業(yè)的一個重要特征就是利用獨立的市場化第三方專業(yè)中介機構服務于礦業(yè)，服務的主要內容之一就是對礦業(yè)企業(yè)的監(jiān)測,。
相關資料顯示,，在國際上成熟的礦業(yè)國家，任何礦業(yè)公司的礦業(yè)管理數據和執(zhí)行情況,，都必須通過獨立的評估機構審核，才能作為礦管材料報送政府機關備案。這樣一來,，市場化的獨立評估機構成為礦業(yè)的重要監(jiān)督力量,，政府監(jiān)督管理部門則主要負責抽查礦業(yè)企業(yè)以及獨立評估機構，“大大減少了政府監(jiān)管部門直接與礦業(yè)企業(yè)的接觸”,。
專家表示,，一方面，獨立評估機構的報告作為重要的監(jiān)管資料和數據公布于眾,，增加了礦業(yè)管理的透明度,，解決了礦業(yè)企業(yè)自我匯報體系容易造假的體制性問題；另一方面,，通過政府監(jiān)管部門與獨立評估機構之間的服務和監(jiān)管的雙層關系,，避免了政府監(jiān)管機構直接面對礦業(yè)企業(yè)的尋租風險和行政責任。因此,，通過市場淘汰機制,，逐步培養(yǎng)出有市場信譽的礦業(yè)獨立中介服務體系，也是建設我國礦業(yè)資本市場的重要基礎工作,。
打破礦業(yè)區(qū)域分割,，建立礦山開采的利益協(xié)調機制
專家表示，礦產資源的地域性決定了地下的資源賦存往往超出行政區(qū)域,。然而,，當前我國現(xiàn)狀則是，以“分灶吃飯”為特征的地方財稅制度,，帶來了區(qū)域利益導向下的資源行政性分割,，一個橫跨幾個不同行政區(qū)劃的大型礦脈或礦床可能因此被分割成若干個小型礦山，由不同的投資者分別開采,。
“這種行政區(qū)域的利益關系,，以及目前按行政區(qū)域劃分權限的監(jiān)管體制，進一步加劇了中國礦業(yè)企業(yè)的小型化”,。羅仲偉指出,，礦業(yè)的規(guī)模經濟效應非常明顯，礦業(yè)企業(yè)小型化必然造成生產效率的低下和資源的浪費,，也不利于對資源的進一步勘探,。
對此，專家認為,，國家應當在改革礦業(yè)監(jiān)管體制的同時,，建立起礦山開采的跨區(qū)域協(xié)調管理機制。對跨區(qū)域的大型礦脈或礦床,，在國家層面引進大型投資者進行統(tǒng)一開發(fā),，然后將稅收按照一定的規(guī)則在不同行政區(qū)域之間進行分配,。 |