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專(zhuān)家稱(chēng),，地方政府負(fù)債帶來(lái)的宏觀(guān)風(fēng)險(xiǎn)不容小覷
新一輪大規(guī)模清理地方融資平臺(tái)債務(wù)尚難言撥云見(jiàn)日,。最近的消息稱(chēng)，各家銀行在6月底將結(jié)束地方政府融資平臺(tái)貸款“解包還原”工作的自查部分,，而從目前的情況來(lái)看，“包”內(nèi)情況并不樂(lè)觀(guān)。
不過(guò),，決策部門(mén)對(duì)此番清理的重視和決心已彰顯無(wú)遺，專(zhuān)家預(yù)測(cè),，接下來(lái)的清理力度會(huì)進(jìn)一步加大,。隨之而來(lái)，包括融資平臺(tái)債務(wù)在內(nèi)的地方政府負(fù)債再度被推上風(fēng)口浪尖,，在距國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)半個(gè)多月的時(shí)間里,，討論從巨額債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，到債務(wù)規(guī)模能否摸清,，再到地方政府能否借此迎來(lái)自主發(fā)債契機(jī)逐漸升級(jí),。
其中，一位長(zhǎng)期從事地方政府債務(wù)研究的專(zhuān)家認(rèn)為,，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已不僅僅是微觀(guān)層面的“能否清償”,，更應(yīng)引起足夠關(guān)注的乃是宏觀(guān)調(diào)控政策工具失靈、貨幣失去穩(wěn)定性甚至整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系紊亂的巨大宏觀(guān)風(fēng)險(xiǎn),，短期內(nèi)地方政府迫切需要“摸清家底”,，長(zhǎng)期路徑上則應(yīng)摒棄負(fù)債，更多借助上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付及讓更多民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域,。
危與不�,！〉胤絺鶆�(wù)高企風(fēng)險(xiǎn)眾說(shuō)紛紜
地方政府舉債規(guī)模的迅速膨脹正被一系列數(shù)據(jù)所印證。審計(jì)署剛剛披露的政府性債務(wù)數(shù)據(jù)顯示,，審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省,、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)政府，截至2009年底這些地方的政府性債務(wù)余額高達(dá)2.79萬(wàn)億元,，其中,，2009年以前形成的債務(wù)余額為1.75萬(wàn)億元，當(dāng)年新增1.04萬(wàn)億元,。
審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義表示,，從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率看，有7個(gè)省,、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)超過(guò)100%,，最高的達(dá)364.77%,。從償債資金來(lái)源看，2009年這些地區(qū)通過(guò)舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元,，占其全部還本付息額的47.97%,，財(cái)政資金償債能力不足。
對(duì)于如此迅速攀升的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù),，業(yè)內(nèi)專(zhuān)家有著截然不同的看法,。一部分學(xué)者和機(jī)構(gòu)認(rèn)為，雖然地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能忽視,，但其規(guī)模并非不可遏制的膨脹,，與一些國(guó)家相比，中國(guó)的累計(jì)債務(wù)占GDP的比重不超過(guò)50%,，尚未達(dá)到歐盟當(dāng)年確定的60%的警戒線(xiàn),，并不會(huì)存在多大的風(fēng)險(xiǎn)。況且,，中國(guó)的特有優(yōu)勢(shì)是政府擁有土地、礦山等眾多資產(chǎn),，足以應(yīng)付緊急情況下的償債之需,。在中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入高速增長(zhǎng)的中長(zhǎng)期良好趨勢(shì)下，通過(guò)舉債加快建設(shè)和發(fā)展,，符合中長(zhǎng)期預(yù)算的邏輯,，也是世界上大多數(shù)國(guó)家的做法。
不過(guò),，在另外一部分人看來(lái),，雖然地方政府不會(huì)“還不起債”，但它最終會(huì)導(dǎo)致巨大風(fēng)險(xiǎn),。兩會(huì)期間,，全國(guó)政協(xié)委員徐曉蘭在發(fā)言中就曾提到，商業(yè)銀行在地方政府投融資平臺(tái)的建設(shè)中扮演了“政策性放貸者”的角色,，地方政府投融資平臺(tái)的償債風(fēng)險(xiǎn)最終將部分轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行,，這不利于剛剛擺脫歷史包袱、著力提高資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控水平的銀行業(yè)的發(fā)展,。國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授時(shí)紅秀更是指出：“討論能不能還得起款還只是微觀(guān)層面的風(fēng)險(xiǎn),，很多時(shí)候，我們都忽視了地方融資平臺(tái)背后隱藏的巨大宏觀(guān)風(fēng)險(xiǎn),，這很可能是干擾‘十二五’期間我國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定的一個(gè)重要因素,。”
他進(jìn)一步向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》表示,，“這個(gè)巨大的宏觀(guān)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要表現(xiàn)是很多宏觀(guān)調(diào)控政策工具的失靈,。以提高利率為例,，對(duì)于普通的私營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，利率一調(diào)馬上就會(huì)對(duì)其成本收益產(chǎn)生影響,，繼而決定了下一步的企業(yè)行為,，政策效果可以順利實(shí)現(xiàn)，然而當(dāng)政府機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)主體從事借貸,、投資等行為時(shí),，等同于一大群沒(méi)有破產(chǎn)之憂(yōu)的借債人進(jìn)入資本市場(chǎng)，因其根本不擔(dān)心還款問(wèn)題,，必然會(huì)導(dǎo)致調(diào)整稅率,、利率、存款準(zhǔn)備金率等一系列手段失去效力,，宏觀(guān)調(diào)控從何談起,？”
在他看來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)還不止于此,，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)等途徑大量舉債形成的更大風(fēng)險(xiǎn)將是人民幣穩(wěn)定性受到威脅甚至是整個(gè)宏觀(guān)管理系統(tǒng)的失控,。“和成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不一樣,，我國(guó)各級(jí)政府一直承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)推動(dòng)增長(zhǎng)的職能,，如果財(cái)政紀(jì)律失控，大家都違反《預(yù)算法》《擔(dān)保法》大舉借債的話(huà),，在現(xiàn)有政府債務(wù)和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)處理機(jī)制下,，必然會(huì)導(dǎo)致貨幣失去穩(wěn)定性。這種情況在我國(guó)不只一次發(fā)生過(guò),。任其發(fā)展,，必將導(dǎo)致宏觀(guān)體系的紊亂，屆時(shí),，統(tǒng)一的貨幣,、統(tǒng)一的市場(chǎng)、統(tǒng)一的宏觀(guān)調(diào)控系統(tǒng)都將無(wú)從談起,�,！�
難與不難 地方政府債務(wù)規(guī)模摸底看法不一
隨著地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)討論的漸次升級(jí)，如何化解風(fēng)險(xiǎn)便自然而然地引發(fā)關(guān)注,，短期內(nèi)摸清家底已成為共識(shí),。
作為地方政府負(fù)債的重要組成部分，融資平臺(tái)債務(wù)已頻遭預(yù)警,，此前有報(bào)道披露,，截至2009年末，央行口徑所統(tǒng)計(jì)的地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬(wàn)億元,。其中2009年新增投放3.05萬(wàn)億元,，按照正�,；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度2010年余額或上升至10萬(wàn)億元。
至于各級(jí)地方政府的負(fù)債總額及具體分布則至今尚無(wú)權(quán)威數(shù)據(jù),。一部分學(xué)者認(rèn)為,，為了規(guī)避《預(yù)算法》中“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,，不列赤字,。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的有關(guān)規(guī)定,，地方政府一直在以各種方式舉債,，包括平臺(tái)債在內(nèi)的相當(dāng)一部分債務(wù)由于難以公開(kāi)評(píng)估等原因處于“隱形”之中，如果再加上統(tǒng)計(jì)口徑不一,、信息分散不完全等因素,，地方政府的總體負(fù)債規(guī)模更難精確。
研究稱(chēng),，至少?gòu)?002年開(kāi)始,，財(cái)政部每年都下發(fā)當(dāng)年度關(guān)于上報(bào)地方政府性債務(wù)的通知，地方省(直轄市,、自治區(qū))政府一般也發(fā)布相應(yīng)的加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的文件,，要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)計(jì)并上報(bào)本地的政府性債務(wù)。然而,，這些結(jié)果一直未公布。財(cái)政部財(cái)科所一位專(zhuān)家透露,，近兩年財(cái)政部也曾組織過(guò)相關(guān)調(diào)研,，試圖對(duì)地方政府的負(fù)債規(guī)模進(jìn)行摸底，但“都沒(méi)什么結(jié)果”,，很多地方政府對(duì)此諱莫如深,。
然而，在時(shí)紅秀看來(lái),，摸清家底并不存在“技術(shù)上”的困難,。“眾多金融機(jī)構(gòu)都是上市公司,，他們有義務(wù)對(duì)資本市場(chǎng)公開(kāi)信息,，有義務(wù)對(duì)給地方政府的貸款進(jìn)行評(píng)估，這方面的數(shù)據(jù)不難得到,�,！绷硪环矫妫梢砸罁�(jù)《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)要求各級(jí)地方政府公開(kāi)債務(wù)信息并啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制,。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng),、教授王雍君也持類(lèi)似觀(guān)點(diǎn),，他認(rèn)為，“報(bào)告是化解風(fēng)險(xiǎn)的第一步,，隱瞞或不予報(bào)告?zhèn)鶆?wù)的行為從任何角度講都是不可容忍的,，真實(shí)完整地報(bào)告?zhèn)鶆?wù)是每個(gè)部門(mén)和政府整體的義務(wù)和責(zé)任。財(cái)政部門(mén)需要建立相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制,，包括對(duì)違反規(guī)定不予報(bào)告行為的處罰措施,。”
他建議,，在摸底階段,，最根本的辦法是政府需要授權(quán)某個(gè)部門(mén)(最好是財(cái)政部門(mén))以足夠的權(quán)威和資源，對(duì)各種形式的債務(wù)實(shí)施統(tǒng)一或歸口管理,，并嚴(yán)格要求各部門(mén)及其控制的實(shí)體發(fā)生器的任何債務(wù),，都必須向財(cái)政部門(mén)報(bào)告。
接下來(lái),，將債務(wù)管理與預(yù)算程序銜接起來(lái),。“預(yù)算程序提供了管理地方債務(wù)的最好平臺(tái),。脫離這個(gè)平臺(tái)的所謂‘地方債務(wù)管理’既不合情理也不會(huì)有效,。預(yù)算程序的首要功能就是對(duì)政府的財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行控制，當(dāng)然包括對(duì)收入,、支出和債務(wù)的控制,。”王雍君對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說(shuō),。他進(jìn)一步指出,，要在預(yù)算準(zhǔn)備階段、審查階段,、批準(zhǔn)階段,、執(zhí)行階段、評(píng)估階段和事后的審計(jì)階段,，將地方債務(wù)的管理融入其中并予以制度化,，如同收入管理和支出管理一樣遵循相同的程序、規(guī)則和治理標(biāo)準(zhǔn),。
借與不借 地方政府自主發(fā)債莫衷一是
“地方債務(wù)問(wèn)題牽涉諸多體制,、制度問(wèn)題，絕不只是摸底清理那么簡(jiǎn)單,�,！睍r(shí)紅秀說(shuō)。或正是因此,，越來(lái)越多的人將目光置于相對(duì)長(zhǎng)期的路徑上,，尋求根本性的解決之道，其中一個(gè)焦點(diǎn)是地方政府能否突破現(xiàn)行預(yù)算法中地方政府不能舉債的規(guī)定,，享有自主發(fā)債權(quán),。
主張地方政府自主發(fā)債的人士認(rèn)為，應(yīng)在修改《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上建立市場(chǎng)化發(fā)債機(jī)制,，與其讓地方政府偷偷摸摸地變相發(fā)倒不如給它一個(gè)公開(kāi)合法的身份,，地方政府債務(wù)顯性化風(fēng)險(xiǎn)反而會(huì)減少�,！暗胤秸畟鶆�(wù)收支只有具備了合法的身份,，才能真實(shí)反映在預(yù)算管理體系之中獲得科學(xué)的管理�,！币晃粡氖仑�(cái)政研究的人士向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示,。
還有人提出，目前中央代發(fā)地方債的效率較低,，中央政府仍然承擔(dān)最終償債責(zé)任,，地方政府過(guò)度舉債及債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)仍然較高，地方政府在“用錢(qián)”的同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)“還錢(qián)”的義務(wù),，否則不利于構(gòu)建清晰的中央地方財(cái)政關(guān)系,。不僅如此，地方政府有了正規(guī)的融資渠道還有利于解決土地財(cái)政等一系列問(wèn)題,。
不過(guò),，也有專(zhuān)家堅(jiān)持認(rèn)為，地方政府自主發(fā)債尚不具備相應(yīng)的法律基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ),�,！敖鑲�錢(qián)是所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本邏輯。如果借債還不了,，按照市場(chǎng)邏輯就要破產(chǎn),，而中國(guó)現(xiàn)在并不具備讓地方政府破產(chǎn)的法理基礎(chǔ),，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是修改《預(yù)算法》所能解決的,。”時(shí)紅秀提醒說(shuō),，我國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有明確哪一級(jí)政府享有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán),，而如果沒(méi)有相應(yīng)的民事法律體系和行政法律體系的支撐，貿(mào)然堅(jiān)持給予地方政府自主發(fā)債有些急功近利,，“長(zhǎng)江大堤不能因?yàn)榘紫佒藗�(gè)洞就掘開(kāi)大堤,。”
在時(shí)紅秀看來(lái),，地方政府沒(méi)有負(fù)債的理由,�,！坝腥苏f(shuō)地方財(cái)政與中央財(cái)政責(zé)權(quán)利分配不合理，地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱(chēng),，那么地方政府到底應(yīng)該有多大的開(kāi)支,，財(cái)政分成到底多少算夠？有人說(shuō)地方政府為了提供公共服務(wù)就要搞項(xiàng)目,，那么項(xiàng)目搞了這么多年到底有多少項(xiàng)目收益流到了公共服務(wù)領(lǐng)域,？地方的公共服務(wù)水平到底提高了多少？有人說(shuō)此次4萬(wàn)億投資計(jì)劃需要地方配套資金的支持,，那么地方政府的融資到底多大比重屬于4萬(wàn)億范圍內(nèi)的,？上述種種理由都只是地方政府的借口而已，只要能套來(lái)資金,，能掌握更多的資源支配權(quán),，所有項(xiàng)目可以以提供公共服務(wù)為名來(lái)實(shí)施�,！�
他認(rèn)為,，歸根結(jié)底要促使地方政府從“企業(yè)型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，抑制舉債沖動(dòng),，更多借助上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮公共服務(wù)職能,，這方面要通過(guò)出臺(tái)或完善《轉(zhuǎn)移支付法》《預(yù)算法》《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)，保證財(cái)政資金撥付,、使用及監(jiān)督的合理與科學(xué),。同時(shí)，讓更多民間機(jī)構(gòu)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域,，“政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)手段,，委托給企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)去做，‘新36條’已經(jīng)提供了這樣的契機(jī),�,！� |