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2007年5月21日,，一輛鏟車在甘肅省臨夏市枹罕鎮(zhèn)的一處農(nóng)田邊取土,，用于燒制國(guó)家早已明令禁止的實(shí)心磚瓦，當(dāng)?shù)?0多家磚瓦生產(chǎn)企業(yè)在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)取土,，造成上千畝水澆地大幅度減產(chǎn)甚至無法耕種,。新華社發(fā)（資料照片） | “我國(guó)城市化,、工業(yè)化的加速和目前建設(shè)用地緊缺的矛盾十分突出。2020年要達(dá)到城市化率60%,、工業(yè)化率70%的目標(biāo),，需要增加1.5億畝建設(shè)用地。而在18億畝耕地‘紅線’下,，未來13年實(shí)際可以增加的建設(shè)用地不足3000萬畝,。城市化與耕地保護(hù)之間面臨尖銳矛盾，必須妥善加以解決,！”全國(guó)政協(xié)委員,、清華大學(xué)人文學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)蔡繼明接受記者采訪時(shí)對(duì)城市化與耕地保護(hù)這對(duì)矛盾表達(dá)了自己的憂慮。
和蔡繼明委員的關(guān)注相同,，記者采訪發(fā)現(xiàn),，在本次兩會(huì)上，如何妥善保護(hù)耕地這一話題在代表委員們中間引發(fā)了熱議,，他們建議盡快促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),，同時(shí)，呼吁地方政府摒棄“賣地財(cái)政”行為,。
耕地保護(hù)面臨四大“攔路虎”
根據(jù)“十一五”規(guī)劃綱要,，到2010年末全國(guó)耕地面積必須確保不低于18億畝。堅(jiān)守18億畝耕地“紅線”，已經(jīng)被國(guó)家提升到了戰(zhàn)略高度,。政府工作報(bào)告也明確指出,，要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，特別是加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù),。按土地利用總體規(guī)劃從嚴(yán)審查調(diào)整各類規(guī)劃的用地規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn),，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，依法嚴(yán)格管理農(nóng)村集體和個(gè)人建設(shè)用地,，堅(jiān)決制止違法違規(guī)占用耕地和林地行為,。
盡管如此，記者了解到,，耕地保護(hù)形勢(shì)不容樂觀,。致公組在其提交的“關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)的建議”提案中指出，根據(jù)國(guó)土資源部公布的2006年度全國(guó)土地利用變更調(diào)查結(jié)果報(bào)告,，截至2006年10月31日,，全國(guó)耕地比上年度末凈減少460.2萬畝，總面積已經(jīng)下降到了18.27億畝,，這意味著,，我國(guó)目前人均耕地只有1.39畝。按照這個(gè)耕地凈減少速度,，2700萬畝的緩沖期不出六年就會(huì)被突破,。從目前的18.27億畝到2010年末的18億畝，事關(guān)13億人口吃飯問題的“生命線”到底該如何才能牢固守住已成為非常緊迫的問題,。
那么究竟是哪些障礙成了耕地保護(hù)的“攔路虎”呢,？致公組認(rèn)為首當(dāng)其沖的因素就是地方政府的“賣地財(cái)政”行為。各級(jí)地方政府在招商引資過程中,，忽視了耕地保護(hù)職責(zé),，地方財(cái)政在很大程度上變成了“賣地財(cái)政”。據(jù)了解,，僅2006年以來查出的違法占地面積就接近90萬畝,。2006年全年共發(fā)現(xiàn)土地違法行為13萬多件，涉及土地面積近150萬畝,。更為嚴(yán)重的是,，在很多地區(qū)，土地出讓金已經(jīng)成為某些地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來源,。
同時(shí),，保護(hù)耕地目標(biāo)和退耕還林存在目標(biāo)沖突。致公組指出,，“十五”期間因退耕還林減少的耕地達(dá)8065萬畝,，占全國(guó)“十五”期間耕地減少量(9240萬畝)的大部分,。國(guó)家林業(yè)局曾經(jīng)表示，“十一五”期間退耕還林的基本目標(biāo)是3500萬畝,。如果按照這個(gè)目標(biāo),，僅是生態(tài)退耕一項(xiàng)，就突破了18億畝的耕地“紅線”,。
全國(guó)政協(xié)委員、山東經(jīng)濟(jì)學(xué)院房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)郭松海認(rèn)為,，土地監(jiān)管制度落實(shí)不到位,、巨大的土地收益和房地產(chǎn)開發(fā)利潤(rùn)誘惑也是造成耕地保護(hù)難的重要原因之一。他說,，房地產(chǎn)的違規(guī)開發(fā),，使農(nóng)村集體土地和耕地被大量占用，破壞了土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序,，必須要警惕房地產(chǎn)違規(guī)開發(fā)向城郊乃至農(nóng)村蔓延的趨勢(shì),。
全國(guó)政協(xié)委員、民進(jìn)四川省委常委施杰說,，土地的粗放利用也加劇了保護(hù)耕地的壓力,，轉(zhuǎn)變土地粗放利用方式已成當(dāng)務(wù)之急，同時(shí),，當(dāng)前在集約用地等方面還缺乏必要的政策法規(guī)和制度保障,，這無疑給耕地保護(hù)帶來了多重壓力。
促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)迫在眉睫
針對(duì)不斷加快的城市化進(jìn)程和耕地保護(hù)所面臨的嚴(yán)峻形勢(shì),，蔡繼明委員認(rèn)為,，解決問題的出路在于促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。他說,，要妥善解決建設(shè)用地缺口問題,，除了節(jié)約集約使用現(xiàn)有城市建設(shè)用地，盡可能多地將39億畝低山和丘陵開辟為建設(shè)用地外,，一個(gè)重要的途徑就是統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)建設(shè)用地,，加快農(nóng)村集體建設(shè)用地向城市的流轉(zhuǎn)。
蔡繼明告訴記者,，目前我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地存量結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整,。全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量為3.41億畝，但城市建城區(qū)建設(shè)用地5700萬畝,，承載著5.7億人,，而農(nóng)村建設(shè)用地2.84億畝，卻只承載著7.4億人,。即使撇開城市化因素,，僅僅通過對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地特別是宅基地合理規(guī)劃和調(diào)整,，就可以節(jié)省大約2/3的建設(shè)用地。因此,，隨著農(nóng)村人口流向城市的城市化進(jìn)程和農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約和集約使用,，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不但不會(huì)增加，還有可能減少,。這里的關(guān)鍵在于,，如何在城市化進(jìn)程中促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地向城市建設(shè)用地合理有序有效地流轉(zhuǎn)。
盡管促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以緩解城市化與耕地保護(hù)之間的矛盾,，但蔡繼明委員同時(shí)指出，目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中還存在四方面問題亟待解決,。首先,，現(xiàn)行的試點(diǎn)和地方法規(guī)與國(guó)家法律沖突,。他解釋說,，目前,，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作已在部分省市展開,，一些省級(jí)人大和政府也頒布了一些相應(yīng)的法律和政策,。但是,，由于我國(guó)憲法和土地管理法都規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有,，農(nóng)村集體土地只有通過政府征收或征用才能轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地,，所以，只要農(nóng)村集體建設(shè)用地未經(jīng)國(guó)家征收和征用便進(jìn)入市場(chǎng),，無論采取何種形式,，都會(huì)改變城市土地單一國(guó)有的格局,，從而與憲法和土地管理法產(chǎn)生抵觸。
其次,，土地管理體制不健全，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無序,。一方面由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城市規(guī)劃只規(guī)劃國(guó)有土地,，對(duì)于流轉(zhuǎn)到或即將流轉(zhuǎn)到城市來的農(nóng)村集體建設(shè)用地尚未納入城市建設(shè)整體規(guī)劃中,；另一方面,，由于地方政府的利益驅(qū)動(dòng),，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)土地的開發(fā)整理、農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)都由各行政區(qū)各自決策,，缺少全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)劃協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排；此外,，由于國(guó)家對(duì)土地用途管制“失靈”,。雖然國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列土地監(jiān)管的文件，但是違反規(guī)劃擅自轉(zhuǎn)變農(nóng)地用途的現(xiàn)象仍十分嚴(yán)重,。
再次，農(nóng)村集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位不平等,。蔡繼明委員說,，城市國(guó)有建設(shè)用地有正式的土地使用權(quán)拍賣市場(chǎng)，實(shí)行市場(chǎng)定價(jià),，而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場(chǎng)體系和價(jià)格制度一直沒有建立起來,，以致造成“同地不同價(jià)”,；城市建設(shè)用地使用主體有使用權(quán)證,，可以作為抵押到銀行等融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行再融資和資產(chǎn)評(píng)估,，而農(nóng)村建設(shè)用地沒有使用權(quán)證,，也不能進(jìn)行上述的抵押和融資行為,，不具有資產(chǎn)功能。
此外,，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)界定不清也是迫切需要解決的問題之一。
代表委員為耕地保護(hù)出謀劃策
除了促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)緩解耕地保護(hù)壓力之外,，接受記者采訪的代表委員對(duì)于如何保護(hù)耕地也給出了具體建議,。
致公組認(rèn)為,，政府應(yīng)當(dāng)摒棄“賣地財(cái)政”，這是目前控制侵占耕地行為的最關(guān)鍵環(huán)節(jié),。一方面,，要制定耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo),，對(duì)目標(biāo)層層分解,，作為對(duì)各地政府以及領(lǐng)導(dǎo)干部考核與獎(jiǎng)懲的重要依據(jù),；另一方面，要嚴(yán)格限制征地范圍,，并修訂目前的用地定額，要按照節(jié)約集約,、合理合規(guī)的原則科學(xué)劃定城市發(fā)展邊界，實(shí)行城市發(fā)展“紅線”控制,，杜絕大廣場(chǎng)、大立交等形象政績(jī)工程,，引導(dǎo)各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)從“供地招商”向“無地招商”的轉(zhuǎn)變,。
全國(guó)人大代表,、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授易敏利建議，要在耕地監(jiān)管體制上下功夫,，加大對(duì)各級(jí)政府對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況的監(jiān)督檢查,。同時(shí)，要加強(qiáng)違法用地和房地產(chǎn)違規(guī)開發(fā)的執(zhí)法監(jiān)察,，并將其納入地方政府考核的指標(biāo)體系,。
更為重要的是，要切實(shí)采取措施保護(hù)種糧農(nóng)民的積極性,，提高耕地主人的保護(hù)意識(shí),。“如果政府給予農(nóng)業(yè)有力的保護(hù),，對(duì)種糧農(nóng)民給予合理優(yōu)厚的補(bǔ)償，保證用于農(nóng)業(yè)的土地收益不亞于非農(nóng)業(yè)用地,，農(nóng)用地非法違規(guī)轉(zhuǎn)變成非農(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)象自然會(huì)減少,。”郭松海委員說,。
據(jù)了解，目前我國(guó)一些地區(qū)已經(jīng)開始探索實(shí)施耕地保護(hù)基金制度,，從地方財(cái)政和土地出讓收益中提取專門的比例，形成一筆金額較為可觀的基金,，通過與種地農(nóng)民簽訂協(xié)議的方式，由農(nóng)民負(fù)責(zé)保護(hù)并耕作土地,，對(duì)耕地?cái)?shù)量增減負(fù)全責(zé),，而政府要從耕地保護(hù)基金中給予一定數(shù)額的補(bǔ)償費(fèi)用，用于提高農(nóng)民的積極性,。
此外，一些代表還建議,，要降低房地產(chǎn)過熱現(xiàn)象對(duì)保護(hù)耕地造成的壓力，也就是減少需求市場(chǎng)規(guī)模,，這包括：一是調(diào)整對(duì)土地用于經(jīng)濟(jì)適用房,、高檔商品房的審批比例，通過增加經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)從根本上減少需求,；二是降低有房者對(duì)房地產(chǎn)業(yè)過度投機(jī)行為的利益，減少潛在的投機(jī)需求,。 |
