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2007年3月8日在第十屆全國人民代表大會第五次會議上
全國人民代表大會常務(wù)委員會副委員長
王兆國
 各位代表：
我受全國人大常委會委托,，現(xiàn)對《中華人民共和國物權(quán)法(草案)》作說明,。
一、
制定物權(quán)法的必要性
物權(quán)法是規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的民事基本法律,，調(diào)整因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系,，包括明確國家、集體,、私人和其他權(quán)利人的物權(quán)以及對物權(quán)的保護,。
我國的民法通則、土地管理法,、城市房地產(chǎn)管理法,、農(nóng)村土地承包法、擔(dān)保法等法律對物權(quán)作了不少規(guī)定,，這些規(guī)定對經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用,。隨著改革的深化、開放的擴大和社會主義經(jīng)濟,、政治,、文化、社會建設(shè)的發(fā)展,，為了適應(yīng)全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,、構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，有必要依據(jù)憲法,，在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定物權(quán)法,，對物權(quán)制度的共性問題和現(xiàn)實生活中迫切需要規(guī)范的問題作出規(guī)定，進一步明確物的歸屬,，定分止爭,，發(fā)揮物的效用，保護權(quán)利人的物權(quán),，完善中國特色社會主義物權(quán)制度,。
制定物權(quán)法是堅持社會主義基本經(jīng)濟制度的需要。堅持公有制為主體,、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展是國家在社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度,。通過制定物權(quán)法，明確國有財產(chǎn)和集體財產(chǎn)的范圍,、國家所有權(quán)和集體所有權(quán)的行使,、加強對國有財產(chǎn)和集體財產(chǎn)的保護，有利于鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟,；明確私有財產(chǎn)的范圍,、依法對私有財產(chǎn)給予保護,，有利于鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟的發(fā)展,。
制定物權(quán)法是規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟秩序的需要,。產(chǎn)權(quán)明晰、公平競爭是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的基本要求,。通過制定物權(quán)法,，確認物的歸屬，明確所有權(quán)和用益物權(quán),、擔(dān)保物權(quán)的內(nèi)容,，保障各種市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利，依法保護權(quán)利人的物權(quán),，對于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟具有重要作用,。
制定物權(quán)法是維護廣大人民群眾切身利益的需要。隨著改革開放,、經(jīng)濟發(fā)展，人民群眾生活普遍改善,，迫切要求切實保護他們通過辛勤勞動積累的合法財產(chǎn),、保護依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)等合法權(quán)益。通過制定物權(quán)法,，明確并保護私人所有權(quán),、業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán),、宅基地使用權(quán),，以維護人民群眾的切身利益，激發(fā)人們創(chuàng)造財富的活力,，促進社會和諧,。
制定物權(quán)法是實現(xiàn)2010年形成中國特色社會主義法律體系目標的需要。物權(quán)法是民法的重要組成部分,，是在中國特色社會主義法律體系中起支架作用,、不可或缺的重要法律。制定物權(quán)法是在本屆全國人大任期內(nèi)基本形成中國特色社會主義法律體系的重要步驟,。
二,、
制定物權(quán)法總的原則和物權(quán)法草案的形成
物權(quán)法的起草工作始于1993年。全國人大常委會對制定物權(quán)法高度重視,。2002年12月,，九屆全國人大常委會對民法草案的物權(quán)法編進行了初次審議。本屆全國人大常委會把制定物權(quán)法列入重要議程,，在過去工作基礎(chǔ)上,，花了很大精力,，做了大量工作。為了把這部法律制定好,，全國人大常委會堅持民主立法,、科學(xué)立法。2005年7月將物權(quán)法草案向社會全文公布,，共收到人民群眾提出的意見1萬多件,；并先后召開100多次座談會和幾次論證會，還到一些地方進行專題調(diào)研,，充分聽取部分全國人大代表,、基層群眾、專家學(xué)者,、中央有關(guān)部門等各方面的意見,。在征求意見過程中，各方面提出了許多意見和建議,。全國人大常委會高度重視各方面的意見,，對草案進行了六次審議，審議次數(shù)之多在我國立法史上是空前的,。
制定物權(quán)法總的原則是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo),，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持正確的政治方向,，從我國的國情和實際出發(fā),，全面準確地體現(xiàn)和堅持社會主義基本經(jīng)濟制度；依據(jù)憲法和法律規(guī)定,，對國家,、集體和私人的物權(quán)實行平等保護的原則，同時針對國有財產(chǎn)流失的情況,，加強對國有財產(chǎn)的保護,；全面準確地體現(xiàn)現(xiàn)階段黨在農(nóng)村的基本政策，維護廣大農(nóng)民群眾的利益,；針對現(xiàn)實生活中迫切需要規(guī)范的問題,，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，促進社會和諧,�,？傊贫ㄎ餀�(quán)法必須始終堅持正確的政治方向,，堅持物權(quán)法的中國特色,，堅持一切從實際出發(fā)。
遵循以上原則，吸收各方面的合理意見和建議,，經(jīng)對草案反復(fù)研究修改,，修改后的草案比最初的草案有了較大改動。本屆全國人大常委會第二十五次會議審議時,，常委會組成人員對草案給予高度評價,、充分肯定，認為草案體現(xiàn)了黨的主張和人民意志的統(tǒng)一,，凝聚了集體的智慧,，已趨成熟。會議高票通過了將草案提請十屆全國人大五次會議審議的決定,。會后,，全國人大常委會辦公廳按照法定程序，于今年1月12日將物權(quán)法草案發(fā)送全國人大代表,，并有計劃地組織代表研讀,、討論草案，作好審議準備,。根據(jù)有些代表在討論中提出的意見,，對草案又作了一些修改，形成了提請大會審議的物權(quán)法草案,。草案共5編,、19章、247條,。
三、
物權(quán)法草案的主要內(nèi)容
(一)
關(guān)于堅持社會主義基本經(jīng)濟制度
中國特色社會主義物權(quán)制度是由社會主義基本經(jīng)濟制度決定的,，與資本主義物權(quán)制度有本質(zhì)區(qū)別,。制定中國特色社會主義物權(quán)法，必須全面準確地體現(xiàn)社會主義基本經(jīng)濟制度,，體現(xiàn)和堅持黨的十六大提出的兩個“毫不動搖”的精神,。第一，物權(quán)法草案把堅持國家基本經(jīng)濟制度作為物權(quán)法的基本原則,，明確規(guī)定：“國家在社會主義初級階段,，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度,�,！薄皣异柟毯桶l(fā)展公有制經(jīng)濟，鼓勵,、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟的發(fā)展,。”這一基本原則作為物權(quán)法的核心，貫穿并體現(xiàn)在整部物權(quán)法的始終,。第二,，所有權(quán)是所有制在法律上的表現(xiàn)，是物權(quán)制度的基礎(chǔ),。草案對國家所有權(quán)和集體所有權(quán),、私人所有權(quán)作了明確規(guī)定，其中用較多條款對國家所有權(quán)作了規(guī)定,，有利于堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度,，有利于各種所有制經(jīng)濟充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，相互促進,，共同發(fā)展,。第三，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟是堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度的必然要求,。草案在明確規(guī)定“用益物權(quán)人,、擔(dān)保物權(quán)人行使權(quán)利，不得損害所有權(quán)人的權(quán)益”的前提下,，對用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)作了規(guī)定,，有利于充分發(fā)揮物的效用，有利于維護市場交易秩序,，促進經(jīng)濟發(fā)展,。
(二)
關(guān)于平等保護國家、集體和私人的物權(quán)
物權(quán)法屬于民法,，民法的一項重要原則是對權(quán)利人的權(quán)利實行平等保護,。物權(quán)法草案規(guī)定：“國家、集體,、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護,，任何單位和個人不得侵犯�,！�
憲法規(guī)定：“國家實行社會主義市場經(jīng)濟,。”公平競爭,、平等保護,、優(yōu)勝劣汰是市場經(jīng)濟的基本法則。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,，各種所有制經(jīng)濟形成的市場主體都在統(tǒng)一的市場上運作并發(fā)生相互關(guān)系,，各種市場主體都處于平等地位，享有相同權(quán)利,，遵守相同規(guī)則,，承擔(dān)相同責(zé)任,。如果對各種市場主體不給予平等保護，解決糾紛的辦法,、承擔(dān)的法律責(zé)任不一樣,，就不可能發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，也不可能堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度,。為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求,，黨的十六屆三中全會進一步明確要“保障所有市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利�,！奔词共贿M入市場交易的財產(chǎn),，憲法也明確規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯�,！薄皣乙勒辗梢�(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán),。”在財產(chǎn)歸屬依法確定的前提下,，作為物權(quán)主體,，不論是國家、集體,，還是私人,，對他們的物權(quán)也都應(yīng)當(dāng)給予平等保護。平等保護不是說不同所有制經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位和作用是相同的,。依據(jù)憲法規(guī)定,，公有制經(jīng)濟是主體，國有經(jīng)濟是主導(dǎo)力量,，非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分,，他們在國民經(jīng)濟中的地位和作用是不同的。這主要體現(xiàn)在國家宏觀調(diào)控,、公共資源配置,、市場準入等方面，在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域,，必須確保國有經(jīng)濟的控制力，而這些是由經(jīng)濟法,、行政法予以規(guī)定的,。
(三)
關(guān)于國有財產(chǎn)
物權(quán)法草案對國有財產(chǎn)的范圍、國家所有權(quán)的行使和加強對國有財產(chǎn)的保護等作了明確規(guī)定,。
關(guān)于國有財產(chǎn)的范圍,。物權(quán)法草案依據(jù)憲法和有關(guān)法律，明確規(guī)定國有財產(chǎn)包括：屬于國家所有的自然資源,，屬于國家所有的基礎(chǔ)設(shè)施,，國家機關(guān)和國家舉辦的事業(yè)單位的財產(chǎn)，等等；并規(guī)定,，國家出資的企業(yè),，由國務(wù)院、地方人民政府依照法律,、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國家履行出資人職責(zé),，享有出資人權(quán)益。從法律上進一步明確屬于國家所有的資源性,、經(jīng)營性財產(chǎn)的范圍,，對于發(fā)展壯大國有經(jīng)濟，增強國家的經(jīng)濟實力,，發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性,，具有關(guān)鍵性作用。
關(guān)于國家所有權(quán)的行使問題,。依據(jù)憲法規(guī)定,，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，國務(wù)院是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān),。全國人民代表大會代表全國人民行使國家權(quán)力,，體現(xiàn)在依法就關(guān)系國家全局的重大問題作出決定，而具體執(zhí)行機關(guān)是國務(wù)院,。因此,，具體行使國家所有權(quán)的是政府，而不是人大,。土地管理法,、礦產(chǎn)資源法、草原法,、海域使用管理法等法律已經(jīng)明確規(guī)定由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán),，這也是現(xiàn)行的管理體制。物權(quán)法草案規(guī)定：“國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán),；法律另有規(guī)定的,，依照規(guī)定�,！边@既符合人民代表大會制度的特點,，也體現(xiàn)了黨的十六大關(guān)于國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé),，享有所有者權(quán)益的國有資產(chǎn)管理體制的要求,。全國人民代表大會通過立法授權(quán)國務(wù)院代表國家行使國家所有權(quán)，體現(xiàn)了全國人民代表大會的性質(zhì)及其行使職權(quán)的特點,。政府行使國家所有權(quán),，應(yīng)當(dāng)依法對人大負責(zé),，受人大監(jiān)督。
關(guān)于對國有財產(chǎn)的保護問題,。針對當(dāng)前國有財產(chǎn)流失的實際情況,，物權(quán)法草案在堅持平等保護原則的基礎(chǔ)上，從五個方面強化了對國有財產(chǎn)的保護,。一是規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn),，屬于國家所有即全民所有�,！辈⒁�(guī)定了哪些財產(chǎn)屬于國有財產(chǎn),，防止因歸屬不明確而造成國有財產(chǎn)流失。二是規(guī)定：“法律規(guī)定專屬于國家所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),，任何單位和個人不能取得所有權(quán),。”三是規(guī)定：“國家所有的財產(chǎn)受法律保護,，禁止任何單位和個人侵占,、哄搶、私分,、截留,、破壞�,！彼氖轻槍衅髽I(yè)財產(chǎn)流失的問題,，規(guī)定：“違反國有財產(chǎn)管理規(guī)定，在企業(yè)改制,、合并分立,、關(guān)聯(lián)交易等過程中，低價轉(zhuǎn)讓,、合謀私分,、擅自擔(dān)保或者以其他方式造成國有財產(chǎn)損失的,，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任,。”五是針對國有財產(chǎn)監(jiān)管中存在的問題,，規(guī)定：履行國有財產(chǎn)管理監(jiān)督職責(zé)的機構(gòu)及其工作人員,，“濫用職權(quán)，玩忽職守,，造成國有財產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任,�,！边@些規(guī)定體現(xiàn)了憲法關(guān)于加強對社會主義公共財產(chǎn)保護的精神,，具有重要的現(xiàn)實意義。
(四)
關(guān)于集體財產(chǎn)
物權(quán)法草案依據(jù)憲法和現(xiàn)階段黨在農(nóng)村的基本政策,，明確規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ),、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制�,！辈⒁詫Ｕ路謩e規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)”和“宅基地使用權(quán)”,。
為了賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，物權(quán)法草案規(guī)定：耕地,、草地,、林地的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包,。
關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán),、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押能否放開的問題�,？紤]到目前我國農(nóng)村社會保障體系尚未全面建立,，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，從全國范圍看,，現(xiàn)在放開土地承包經(jīng)營權(quán),、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押的條件尚不成熟。為了維護現(xiàn)行法律和現(xiàn)階段國家有關(guān)農(nóng)村土地政策,，并為今后修改有關(guān)法律或者調(diào)整有關(guān)政策留有余地,，物權(quán)法草案規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換,、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn),。”“宅基地使用權(quán)的取得,、行使和轉(zhuǎn)讓,，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定�,！�
關(guān)于城鎮(zhèn)集體財產(chǎn),。我國的城鎮(zhèn)集體企業(yè)是從上世紀50年代以來逐步形成的。在幾十年的進程中,，幾經(jīng)發(fā)展變化,，有些集體企業(yè)是由國有企業(yè)為安排職工子女就業(yè)、知識青年回城設(shè)立的,，有些是國有企業(yè)在改制中為分離輔業(yè),、安置富余人員設(shè)立的。近些年來,，城鎮(zhèn)集體企業(yè)通過改制又發(fā)生了很大變化,。按照黨的十六大以來的精神,，目前城鎮(zhèn)集體企業(yè)改革還在繼續(xù)深化。草案對城鎮(zhèn)集體財產(chǎn)從物權(quán)的角度作了原則規(guī)定：“城鎮(zhèn)集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),，依照法律,、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用,、收益和處分的權(quán)利,。”并規(guī)定：“集體所有的財產(chǎn)受法律保護,，禁止任何單位和個人侵占,、哄搶、私分,、破壞,。”這符合當(dāng)前實際情況,，也為今后深化改革留下空間,。
(五)
關(guān)于私有財產(chǎn)
改革開放以來，經(jīng)濟快速發(fā)展,，人民生活不斷提高,，私有財產(chǎn)日益增加。切實保護公民的私有財產(chǎn),，既是憲法的規(guī)定和黨的主張,，也是人民群眾的普遍愿望和迫切要求。物權(quán)法草案規(guī)定：“私人對其合法的收入,、房屋,、生活用品、生產(chǎn)工具,、原材料等不動產(chǎn)和動產(chǎn)享有所有權(quán),。”“私人合法的儲蓄,、投資及其收益受法律保護,。”“國家依照法律規(guī)定保護私人的繼承權(quán)及其他合法權(quán)益,�,！薄八饺说暮戏ㄘ敭a(chǎn)受法律保護，禁止任何單位和個人侵占,、哄搶,、破壞。”這些規(guī)定,，進一步完善了保護私有財產(chǎn)的法律制度,，有利于激發(fā)人民群眾創(chuàng)造、積累財富的積極性,，促進社會和諧。
隨著住房制度改革,，越來越多的城鎮(zhèn)居民擁有自己的房屋,，而且大量集中在住宅小區(qū)內(nèi)，業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)已經(jīng)成為私人不動產(chǎn)物權(quán)中的重要權(quán)利,。物權(quán)法草案從維護業(yè)主的合法權(quán)益出發(fā),，明確規(guī)定業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán),，對專有部分以外的共有部分如電梯等公用設(shè)施和綠地等公用場所享有共有和共同管理的權(quán)利,。草案還對小區(qū)內(nèi)的車庫、車位的歸屬,，業(yè)主委員會的職能,，業(yè)主和物業(yè)服務(wù)機構(gòu)的關(guān)系等，作了規(guī)定,。
(六)
關(guān)于征收補償
征收集體所有的土地和城鄉(xiāng)居民的房屋,，關(guān)系廣大人民群眾的切身利益，社會普遍關(guān)注,。
我國的國情是人口多,、耕地少，現(xiàn)在全國耕地保有量只有18.3億畝,，人均耕地只有1.4畝,，是世界平均水平的1/3。十屆全國人大四次會議批準的“十一五”規(guī)劃綱要確定,，到2010年耕地保有量必須保持18億畝,，這是一項約束性指標，是不可逾越的底線,。實行最嚴格的土地管理制度,，特別是切實保護基本農(nóng)田，是我國面臨的一項十分緊迫而又艱巨的任務(wù),。物權(quán)法草案明確規(guī)定：“國家對耕地實行特殊保護,，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量,。不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地,。”
依據(jù)憲法,，物權(quán)法草案規(guī)定,，為了公共利益的需要,，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn),。同時,，草案對征收補償?shù)脑瓌t和內(nèi)容作了規(guī)定。
關(guān)于征收集體所有的土地問題,，物權(quán)法草案規(guī)定：“征收集體所有的土地,，應(yīng)當(dāng)支付土地補償費、安置補助費,、地上附著物和青苗的補償費等費用,，并足額安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活,，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益,。”這一規(guī)定體現(xiàn)了黨和國家關(guān)于征地補償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低,、長遠生計有保障的原則,。關(guān)于征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的問題,，草案規(guī)定：“征收單位,、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)給予拆遷補償,，維護被征收人的合法權(quán)益,；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件,�,！笨紤]到各地的發(fā)展很不平衡，具體的補償標準和補償辦法,，由土地管理法等有關(guān)法律依照物權(quán)法草案規(guī)定的補償原則和補償內(nèi)容,，根據(jù)不同情況作出規(guī)定。
針對現(xiàn)實生活中征收補償不到位和侵占補償費用的行為,，物權(quán)法草案明確規(guī)定：“任何單位和個人不得貪污,、挪用、私分,、截留,、拖欠征收補償費等費用�,！边`反規(guī)定的,，要依法承擔(dān)法律責(zé)任。
此外，物權(quán)法草案還有幾項內(nèi)容：一是關(guān)于正確處理相鄰關(guān)系問題,，草案對用水,、排水、通行,、通風(fēng),、采光等產(chǎn)生的相鄰關(guān)系作了規(guī)定，以利于發(fā)展生產(chǎn),、方便生活,，維護相鄰權(quán)利人的權(quán)益，促進鄰里關(guān)系和諧,。二是關(guān)于擔(dān)保物權(quán)問題，草案在擔(dān)保法的基礎(chǔ)上,，增加了可以用作擔(dān)保的財產(chǎn)的規(guī)定,，進一步完善擔(dān)保制度，以促進融資,，發(fā)展經(jīng)濟,。三是關(guān)于對物權(quán)的保護問題，草案對物權(quán)的保護途徑,、保護方法作了全面規(guī)定,，并規(guī)定侵害物權(quán)的，除承擔(dān)民事責(zé)任外,，還應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)行政責(zé)任,、刑事責(zé)任，健全了物權(quán)保護制度,。四是關(guān)于占有問題,，草案主要規(guī)定了對占有的保護和無權(quán)占有人的侵權(quán)責(zé)任，以維護社會秩序和權(quán)利人的合法權(quán)益,。
《中華人民共和國物權(quán)法(草案)》和以上說明,，請審議。
�,。ㄐ氯A社北京3月8日電）
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