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中山低效工業(yè)園改造:一座城的突圍與迭代
2025-07-09 記者 陳凱星 周強(qiáng) 熊嘉藝 來(lái)源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào)

  編者按

  這是在中國(guó)式現(xiàn)代化新征程中,發(fā)生在南粵大地改革前沿的一次“城市發(fā)展用地從增量依賴(lài)向存量挖潛轉(zhuǎn)變”的生動(dòng)實(shí)踐:近年來(lái),,面對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式難以為繼,,新增產(chǎn)業(yè)用地嚴(yán)重不足,大量鋅鐵皮廠房高能耗,、低產(chǎn)出問(wèn)題突出,,也導(dǎo)致城鄉(xiāng)形態(tài)陳舊落后、環(huán)境污染和安全生產(chǎn)隱患集中的困局,,廣東中山以改革創(chuàng)新突破路徑依賴(lài),,通過(guò)全域低效工業(yè)園改造,,在平穩(wěn)有序中讓近5萬(wàn)畝村鎮(zhèn)低效用地?zé)òl(fā)新生。

  回顧三年“工改”實(shí)踐,,中山以“不在困難面前卻步,、越是困難越向前”的決心和勇氣,主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為,,敢于啃硬骨頭,,敢于破利益藩籬,聚黨群共識(shí),,促多贏格局,,終至踏平坎坷成大道,實(shí)現(xiàn)空間重構(gòu),、產(chǎn)業(yè)升級(jí),、城市提質(zhì)、生態(tài)治理,、強(qiáng)村富民的系統(tǒng)性變革,。中山“工改”,對(duì)先發(fā)地區(qū)低效用地再開(kāi)發(fā),、傳統(tǒng)村鎮(zhèn)工業(yè)向現(xiàn)代化工業(yè)轉(zhuǎn)型具有借鑒意義,。

  改革開(kāi)放初期,南粵大地改革春風(fēng)乍起,,外資企業(yè),、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn),村鎮(zhèn)工業(yè)園遍地開(kāi)花,,推動(dòng)珠三角城市加速邁進(jìn)工業(yè)化,。時(shí)移世易,“村村點(diǎn)火,,戶(hù)戶(hù)冒煙”的村鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展模式走到盡頭,,占據(jù)大片土地的村鎮(zhèn)鋅鐵皮廠房,被雨打銹蝕呈褐紅色,,變成一塊塊“銹斑”,。工業(yè)化轉(zhuǎn)型陷入瓶頸,珠三角還有空間嗎,?還能繼續(xù)發(fā)展嗎,?類(lèi)似的質(zhì)疑紛紛出現(xiàn)。

  “廣東四小虎”之一的中山市是其中的代表,。2012年至2021年間,,中山陷入“下降的10年”,GDP總量排名下滑,,工業(yè)投資總額跌落,。不僅如此,,中山還因治水不利,成為2021年中央環(huán)保督察通報(bào)的負(fù)面案例,。

  2022年至2024年的三年間,,中山在沒(méi)有大政策、大投資,,亦無(wú)百億級(jí)大項(xiàng)目落地,、財(cái)政捉襟見(jiàn)肘的條件下,通過(guò)一場(chǎng)“自救”,,走出了“負(fù)循環(huán)”——工業(yè)投資總額三年翻一番,、年均增長(zhǎng)26%,,GDP增速穩(wěn)居廣東前列,并通過(guò)僅不到20億元的財(cái)政投入,,預(yù)計(jì)撬動(dòng)新增投資超1800億元。

  記者調(diào)研了解到,,轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵就在于村鎮(zhèn)低效工業(yè)園改造升級(jí)實(shí)踐(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“工改”),。通過(guò)“工改”,中山淘汰高污染高排放企業(yè),,盤(pán)活低效土地,,探索出一條傳統(tǒng)工業(yè)化向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的路徑。

  廣東中山一度陷入發(fā)展“死結(jié)”

  中山曾被譽(yù)為“廣東四小虎”,,以專(zhuān)業(yè)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聞名全國(guó),。上世紀(jì)八九十年代,一批村鎮(zhèn)工業(yè)園拔地而起,,中山由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣成長(zhǎng)為工業(yè)強(qiáng)市,。

  但隨著發(fā)展模式紅利殆盡,曾帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)騰飛的11.2萬(wàn)畝村鎮(zhèn)工業(yè)園,,因結(jié)構(gòu)欠優(yōu)、環(huán)境臟亂,、產(chǎn)業(yè)低端,、安全隱患突出,,變成了困住城市發(fā)展的“死結(jié)”,。2012年至2021年,,中山GDP總量排名從全省第五名大幅下滑,,GDP增速在2019年跌至1.1%,。

  經(jīng)濟(jì)失速的背后是工業(yè)失速。中山以工業(yè)立市,,但這十年間,,中山工業(yè)投資總額不增反降,從2012年的307.4億元跌至2021年的288.9億元,,占固定資產(chǎn)投資總額比重由超三成跌至不足兩成。

  “中山在最需要轉(zhuǎn)型的時(shí)候,,還遇上了財(cái)政的最低谷?!敝猩绞懈笔虚L(zhǎng)陳暉東說(shuō),,拆除11.2萬(wàn)畝村鎮(zhèn)低效工業(yè)園,,需要支付租金補(bǔ)償、上蓋物補(bǔ)償,、騰挪安置費(fèi)用等大量資金,但彼時(shí)中山財(cái)政極為困難,。

  陳暉東介紹,,當(dāng)時(shí)的中山已是“手無(wú)寸土”,,增資擴(kuò)產(chǎn)、招商引資項(xiàng)目落不了地,,一大批本土骨干企業(yè)外遷,。土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度接近40%,最高的鎮(zhèn)街達(dá)86.9%,,部分鎮(zhèn)街十年未出讓工業(yè)用地,。

  與落后產(chǎn)業(yè)相伴的是城市生態(tài)環(huán)境的不斷惡化?!斑^(guò)去,,村鎮(zhèn)工廠大量廢水直排河涌。河涌里的水看著像芝麻糊,,聞著臭氣熏天,?!币幻彐?zhèn)工業(yè)園居民說(shuō),。

  據(jù)了解,截至2021年底,,中山的排污廠企達(dá)5萬(wàn)多家,,大部分集中在村鎮(zhèn)低效工業(yè)園區(qū),。2021年,,中央環(huán)保督察組通報(bào)中山市落實(shí)上級(jí)治水決策部署不力,,推進(jìn)中央生態(tài)環(huán)保督察問(wèn)題整改不到位,。

  “工改”勢(shì)在必行,但舊廠房的背后潛藏著難以解開(kāi)的“利益板結(jié)”,。

  一方面,中山工業(yè)用地破碎,,11.2萬(wàn)畝的村鎮(zhèn)低效工業(yè)園平均容積率不足0.6,,已出讓土地中70%的地塊面積小于10畝/宗,,私營(yíng)企業(yè)和自然人權(quán)屬地塊占比近80%。部分以長(zhǎng)租期低租金,、以租代售等方式獲取土地使用權(quán)的低效廠房業(yè)主往往又“二道”“三道”倒手,,利益板結(jié)固化,絆住發(fā)展手腳,。

  另一方面,,低效村鎮(zhèn)工業(yè)園里的部分產(chǎn)業(yè),在中山的供應(yīng)鏈里不可或缺,。中山小欖鎮(zhèn)一名基層干部說(shuō),,正是一些看似高污染低效率的小工廠,填補(bǔ)和構(gòu)成了產(chǎn)業(yè)鏈的上下游,,由此形成的產(chǎn)業(yè)集群是中山制造業(yè)不可缺少的一部分,。

  解轉(zhuǎn)型之結(jié):“活政策”帶來(lái)“新增長(zhǎng)”

  2022年至2024年間,,通過(guò)“工改”,中山累計(jì)拆除整理低效工業(yè)用地超4.8萬(wàn)畝,,服務(wù)增資擴(kuò)產(chǎn)和招商引資企業(yè)超1800家,,預(yù)計(jì)新增投資總額1862億元,其中絕大部分投資來(lái)自民營(yíng)投資和社會(huì)資本,。

  記者在中山看到,,通過(guò)激活工業(yè)“地利”,激發(fā)企業(yè)投資熱情,,中山正在實(shí)現(xiàn)從“村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園”到“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園”的轉(zhuǎn)變,。

  在中山翠亨新區(qū),看著新廠房拔地而起,,莎麗科技股份有限公司董事長(zhǎng)劉鳳祥終于解開(kāi)了多年的心結(jié),。

  “我們位于翠亨新區(qū)的土地由于歷史原因,項(xiàng)目用地和房產(chǎn)手續(xù)不完善,,導(dǎo)致新廠房建設(shè)項(xiàng)目近20年來(lái)都無(wú)法報(bào)建,,增資擴(kuò)產(chǎn)計(jì)劃先后擱淺?!眲ⅧP祥說(shuō),,根據(jù)中山新出臺(tái)的政策,公司能完善用地手續(xù),,解決歷史用地問(wèn)題,,滿(mǎn)足實(shí)際生產(chǎn)需要。

  這是中山“工改”政策的縮影,。中山市自然資源局副局長(zhǎng)鄧宇文說(shuō),,中山用好廣東省“三舊”改造政策,把2010年后實(shí)施建設(shè)的低效工業(yè)用地也納入其中,、同等享受市級(jí)權(quán)限優(yōu)惠政策,,同時(shí)針對(duì)缺失合法用地手續(xù)的村集體土地,,通過(guò)改造完善用地手續(xù)、所繳納土地出讓金基本返還村集體,,推動(dòng)一批土地利用合法化,,讓企業(yè)投資更安心,、更放心,。

  此外,,中山還創(chuàng)新“單一主體歸宗+連片獎(jiǎng)勵(lì)”模式,,將改造稅收成本壓減90%,,激發(fā)一大批5畝、10畝的低效工業(yè)用地連片改造,;出臺(tái)86項(xiàng)村鎮(zhèn)工業(yè)園改造升級(jí)新政,,清理市鎮(zhèn)兩級(jí)制定的113項(xiàng)舊政策,降低改造廠房自持比例,,提高容積率和廠房限高,;將審批流程壓減50%、審批時(shí)間從20天壓縮至3天,,充分激發(fā)了社會(huì)力量和民間投資自主改造的積極性,。

  針對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)造成的污染問(wèn)題,,中山提出了“環(huán)保共性產(chǎn)業(yè)園”模式,,通過(guò)將同一產(chǎn)業(yè)或同一地區(qū)企業(yè)的某些特定產(chǎn)污環(huán)節(jié)聚集,實(shí)現(xiàn)集中治污,,解決單個(gè)企業(yè)環(huán)保設(shè)施投入不足,、治理效率低下等問(wèn)題。

  數(shù)據(jù)顯示,,中山拆除違建和危舊廠房501宗,,2024年低效工業(yè)園發(fā)生火災(zāi)相比2021年下降近30%,超2500家污染企業(yè)將實(shí)現(xiàn)“園區(qū)集聚,、統(tǒng)一治污,、產(chǎn)業(yè)提升”,,通過(guò)源頭治污推動(dòng)城鎮(zhèn)建成區(qū)基本消除黑臭河涌。

  連片優(yōu)質(zhì)空間有效承接珠江口東岸產(chǎn)業(yè)外溢,、支撐新招引項(xiàng)目落地,。“有了優(yōu)質(zhì)的土地和廠房,,不少企業(yè)就找上門(mén)來(lái),。”小欖鎮(zhèn)黨委副書(shū)記吳鑄輝說(shuō),,受困于土地空間不足,,過(guò)去鎮(zhèn)上從沒(méi)有招引過(guò)10億元以上的企業(yè),而“工改”之后,,“一口氣就來(lái)了3家”,。

  解利益之結(jié):“小投入”撬動(dòng)“大投資”

  在有限的財(cái)力下,如何用小投入撬動(dòng)千億投資,?記者調(diào)研發(fā)現(xiàn),,結(jié)合不同情況,中山探索了多種答案,。

  中山黃圃鎮(zhèn)大岑片區(qū)聚集了大量家電企業(yè),,是遠(yuǎn)近知名的“家電島”。黃圃鎮(zhèn)黨委書(shū)記梁泳輝介紹,,大岑片區(qū)創(chuàng)新運(yùn)用周轉(zhuǎn)性扶持資金1.1億元,,結(jié)合“工改”基金5000萬(wàn)元,通過(guò)出資組建村屬大岑灣投資公司等方式,,成功爭(zhēng)取銀行貸款4億元,,獲得貼息補(bǔ)助約914萬(wàn)元,一舉解決了整備資金難題,。

  小欖鎮(zhèn)績(jī)東二社區(qū)黨委書(shū)記李冰說(shuō),,社區(qū)主動(dòng)申請(qǐng)將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地,通過(guò)協(xié)議出讓的方式供地到集體名下的全資子公司,,讓土地以更靈活的方式入市,,為社區(qū)融資、籌集更多發(fā)展資金創(chuàng)造條件,。

  面對(duì)“為什么要搬”“憑什么要拆”的質(zhì)疑,,中山多措并舉破除利益固化藩籬。

  中山建立市鎮(zhèn)兩級(jí)“一把手”掛帥的指揮部,,全部鎮(zhèn)街簽訂責(zé)任狀,,先后4次抽調(diào)近500名市直機(jī)關(guān)優(yōu)秀黨員干部奔赴一線(xiàn),與鎮(zhèn)街干部并肩行動(dòng),入廠房,、進(jìn)家門(mén),、聽(tīng)訴求、講政策,,讓村鎮(zhèn)工業(yè)園改造的好政策走進(jìn)村企,、落地見(jiàn)效。

  “市,、鎮(zhèn)工改干部牽頭對(duì)接權(quán)利人,、生產(chǎn)型企業(yè)和二房東,僅用兩個(gè)月時(shí)間,,就完成了從土地談判到工地項(xiàng)目落地的全過(guò)程,。”廣東誠(chéng)藝控股集團(tuán)有限公司執(zhí)行董事韓文輝說(shuō),,“誠(chéng)藝·外沙科創(chuàng)園”成功運(yùn)用該模式,,將原有82個(gè)權(quán)利人整合為單一主體,僅用9個(gè)月就“蝶變”成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū),。

  中山市工改辦相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,,中山注重平衡利益,對(duì)原租賃人的剩余租期作合理補(bǔ)償,,妥善騰挪安置優(yōu)質(zhì)企業(yè),,通過(guò)長(zhǎng)短結(jié)合、錢(qián)物兼有等方式推動(dòng)改造收益反哺村集體,,鼓勵(lì)市屬?lài)?guó)企和鎮(zhèn)屬公有企業(yè)“統(tǒng)租統(tǒng)管”集體物業(yè),,充分激發(fā)市場(chǎng)力量;通過(guò)執(zhí)法解決既得利益者“獅子大開(kāi)口”的棘手問(wèn)題,,加快盤(pán)活低效用地,。

  “我們不搞‘強(qiáng)拆’,而是依法依規(guī),,發(fā)揮環(huán)保,、安全生產(chǎn)執(zhí)法效力,組織廣大干部日夜兼程進(jìn)村入企,,反復(fù)動(dòng)員,,一塊塊地、一個(gè)個(gè)企業(yè)談,,工作一直做到通為止,?!敝猩绞形瘯?shū)記郭文海說(shuō),。

  改造為村鎮(zhèn)注入了增收致富新動(dòng)力。數(shù)據(jù)顯示,中山“工改”以來(lái),,累計(jì)建設(shè)千畝以上連片項(xiàng)目2個(gè),、500畝以上4個(gè)、100畝以上83個(gè),,改造后的村集體物業(yè)價(jià)值普遍提升10倍以上,,集體收入大幅增長(zhǎng),增幅最高的達(dá)30倍,,以“一子落”帶動(dòng)了“滿(mǎn)盤(pán)活”,。

  土地現(xiàn)實(shí)之困是包括珠三角在內(nèi)全國(guó)不少先發(fā)地區(qū)面臨的共性難題。中山“工改”總結(jié)出的“10種模式”“五字經(jīng)”不僅破解了土地困局,,解開(kāi)了城市轉(zhuǎn)型之結(jié),,更為傳統(tǒng)村鎮(zhèn)工業(yè)向現(xiàn)代化工業(yè)轉(zhuǎn)型探了路、破了題,。

  郭文海表示,,低效工業(yè)園改造升級(jí)是鎮(zhèn)村高質(zhì)量發(fā)展的必由之路,要探索打造連片跨鎮(zhèn)街萬(wàn)畝級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū),,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中,,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活,、生態(tài)融合,。

  如今,中山“工改”勢(shì)能依然澎湃,。這場(chǎng)以改革破局的“自救”,,將為這座制造業(yè)城市趕上新一輪高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)勁引擎和新的動(dòng)力。

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