長期以來,，一些地方依賴“土地財(cái)政”推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展,。近些年來,，由于房地產(chǎn)市場調(diào)整,、城鎮(zhèn)化步伐放緩等原因,，土地出讓收入下降,，“土地財(cái)政”也陷入困境,，亟待轉(zhuǎn)型,。促進(jìn)“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)型,，需從完善土地產(chǎn)權(quán)制度,，科學(xué)劃分事權(quán)財(cái)權(quán)，理順政府間財(cái)政關(guān)系,，增加地方自主財(cái)力,，拓展地方稅源，規(guī)范土地融資機(jī)制等方面著力,。
“土地財(cái)政”的發(fā)展歷程與特點(diǎn)
“土地財(cái)政”模式的興起可以追溯到1994年分稅制改革,，以“收入權(quán)力逐步集權(quán)、支出責(zé)任維持下放”為特征的分稅制改革重塑了央地政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)的分配格局,，雖然有效解決了“兩個比重”下降的問題,，但也加大了地方財(cái)政收支平衡壓力。
分稅制改革后,，受制于可自由支配財(cái)力的減少,，地方政府謀求財(cái)力來源的意愿增強(qiáng)，土地以其要素稀缺性、換取收入的直接性等特性,，很快成為地方政府在預(yù)算軟約束背景下快速謀取收入的重要途徑,。同期推進(jìn)的城鎮(zhèn)土地使用制度改革一方面從立法層面給予了地方政府租售土地的權(quán)力，另一方面形成了有償,、有期限的土地流轉(zhuǎn)制度,，為地方政府的“土地財(cái)政”模式打下了制度基礎(chǔ)。隨著房地產(chǎn)市場化改革與住房分配貨幣化,，全社會改善居住條件的訴求推高了土地的估值,，帶來房地產(chǎn)相關(guān)稅收、土地出讓收入持續(xù)增長,。
“土地財(cái)政”發(fā)展過程中表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：首先,，收入組成具有多樣性。主要包括地租性“土地財(cái)政”收入,、與土地相關(guān)的稅收收入以及依托政府信用,，以土地為抵押取得的融資收入。其次,，“土地財(cái)政”模式下的地方政府對不同類型土地的出讓具有策略性,。一方面，政府以低價出讓工業(yè)用地的方式來降低企業(yè)的用地成本,，吸引企業(yè)投資,；另一方面，政府通過高價出讓商住用地獲取土地出讓金收入,，帶動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市化發(fā)展,。第三，以土地抵押融資為基礎(chǔ)的“土地金融”模式逐漸興起,。為了彌補(bǔ)城市建設(shè)資金的不足,，地方政府著力于搭建各類投融資平臺籌集信貸資金。
根據(jù)“土地財(cái)政”覆蓋范圍的大小,，“土地財(cái)政”收入可分為小,、中、大三個口徑,。以小,、中口徑“土地財(cái)政”收入/（地方一般公共預(yù)算本級收入+地方政府性基金本級收入）為測算方法，小口徑“土地財(cái)政”收入占地方財(cái)政收入的比重在2011年為35.76%,，于2020年達(dá)到最大值44.3%后下降,，2023年比重為30.90%。中口徑“土地財(cái)政”收入占地方財(cái)政收入的比重在2011年為44.83%,，2015年降至37.95%后,，2016年至2020年呈上升趨勢,，在2020年達(dá)到最大值54.66%后比重下降，2023年為41.00%,。由此可見,，地方財(cái)政收入對“土地財(cái)政”收入的依賴程度在震蕩中基本保持穩(wěn)定。
“土地財(cái)政”的歷史作用和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
“土地財(cái)政”作為驅(qū)動經(jīng)濟(jì)高速增長的重要因素,，為推動地方經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重要作用,。
第一，土地出讓收入與土地融資是工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化的主要資金來源,。2011年至2023年，我國地方國有土地使用權(quán)出讓金收入年均增長5.11%,，對地方事權(quán)支出的平均支撐力為21.57%,。地方政府在一級土地市場上，通過土地出讓獲得相應(yīng)收入,，以此提供工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展資金,，并吸引眾多勞動力向城市聚集。同時,，在土地二級市場上,，地方政府通過土地抵押貸款，獲得數(shù)倍于直接土地交易收益的收入,，對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化起到了“杠桿化”的推動作用,。
第二，土地稅收是地方政府一般預(yù)算的重要組成部分,。1994年分稅制改革后，地方一般公共預(yù)算收入的自給率不斷下降,。作為“土地財(cái)政”收入的一部分,，土地稅收在2011年至2023年間增長了125.29%，其占地方本級收入的比重始終保持在15%到20%之間,，與所得稅對地方本級收入的貢獻(xiàn)相當(dāng),。
第三，土地出讓收入發(fā)揮公共財(cái)政的部分作用,?！巴恋刎?cái)政”模式下，地方一般公共預(yù)算主要用于政府正常運(yùn)轉(zhuǎn),，而城市建設(shè)等基礎(chǔ)性投入主要來自“土地財(cái)政”,。以2014年土地出讓金安排的支出為例，不考慮土地出讓金在前期直接與土地開發(fā)相關(guān)的道路,、供水,、供電,、通訊、土地平整等支出上的巨大投入,，城市建設(shè)支出與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出合計(jì)占支出總額的11.71%,，“土地財(cái)政”收入較好地彌補(bǔ)了公共財(cái)政收入不足所造成的公共財(cái)政職能缺失的問題。
“土地財(cái)政”在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長的同時,，也引發(fā)了土地資源浪費(fèi)與土地資源配置扭曲,、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡與產(chǎn)業(yè)空心化、地方政府債務(wù),、財(cái)政支出偏好異化等一系列問題與矛盾,，尤其是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化使“土地財(cái)政”陷入難以持續(xù)的境地。
第一,，近年來受老齡化等因素影響,，我國住房總需求下降，對土地出讓收入構(gòu)成了直接沖擊,。第二,，目前我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)65%，在未來城鎮(zhèn)化步伐放緩的前提下,，由于城鎮(zhèn)化擴(kuò)張導(dǎo)致的土地需求趨于下降,。第三，當(dāng)前在高質(zhì)量發(fā)展的背景下,，經(jīng)濟(jì)增長對土地的需求逐漸降低,，傳統(tǒng)的通過出讓土地推動經(jīng)濟(jì)增長的“以地謀發(fā)展”模式也已不再符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化。第四,，地方政府長期采取的“注入土地-土地抵押-城市建設(shè)-土地升值-土地出讓-還債”的模式也面臨巨大挑戰(zhàn),。基于此,，需要逐步降低地方政府對“土地財(cái)政”的依賴程度,，并謀求“土地財(cái)政”加快轉(zhuǎn)型，探索一條可持續(xù)的公共資源生財(cái)?shù)缆贰?/p>
深化改革推進(jìn)“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)型的政策建議
為促進(jìn)“土地財(cái)政”在新發(fā)展階段的有效轉(zhuǎn)型,，應(yīng)進(jìn)一步深化改革,，為此提出以下政策建議：
第一，完善公有制下的土地產(chǎn)權(quán)制度與土地管理制度,。一是構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的征地補(bǔ)償機(jī)制,，完善征地補(bǔ)償制度，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益,；二是推進(jìn)農(nóng)村承包地與農(nóng)村宅基地的有償退出機(jī)制,，制定合理的承包地與宅基地價值評估機(jī)制和退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，助力農(nóng)民向城市自由流動并獲得合理的土地收益,；三是推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革,。
第二,，合理劃分政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)。一方面,，適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán),。明晰中央與地方事權(quán)責(zé)任邊界，避免委托地方代行中央事權(quán),，同時,，推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)垂直化管理。另一方面,，合理劃分政府間財(cái)權(quán),。在央地政府間合理劃分稅種，如將消費(fèi)稅逐步劃定為地方稅,。同時要適當(dāng)下放財(cái)權(quán),，如下沉部分非稅收入管理權(quán)限至地方，在提高地方財(cái)力的同時也有利于調(diào)動地方規(guī)范非稅收入管理的積極性,，還要進(jìn)一步考慮如何完善增值稅和企業(yè)所得稅分享規(guī)則,。
第三，完善政府間轉(zhuǎn)移支付體系,。一是要推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行模式向法治化轉(zhuǎn)變,，做到政府間轉(zhuǎn)移支付活動的“有法可依、有法必依”,；二是要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金分配結(jié)構(gòu),，逐步提高均衡性轉(zhuǎn)移支付比重，降低欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的專項(xiàng)資金配套要求,；三是要建立以績效評價和結(jié)果導(dǎo)向?yàn)楹诵牡募罴s束機(jī)制,，制定科學(xué)考核指標(biāo)，加大績效評價結(jié)果運(yùn)用力度,，確保將轉(zhuǎn)移支付資金用在刀刃上,。
第四，規(guī)范土地出讓金收支管理機(jī)制,。一是完善土地收入共享機(jī)制，土地出讓增值收益應(yīng)依據(jù)城市發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控需求在中央,、省和市（縣）三級政府間共享分配,；二是完善土地出讓收支預(yù)算制度，要根據(jù)年度征地規(guī)劃,、規(guī)定的資金用途等標(biāo)準(zhǔn)制定土地出讓支出預(yù)算,，提升土地出讓資金使用的效率和透明度；三是完善土地專項(xiàng)基金使用制度,，明確規(guī)定投資型土地收益基金的計(jì)提比例,、用途等核心制度,，逐步形成健全的資金使用監(jiān)督檢查機(jī)制和風(fēng)險控制機(jī)制。
第五,，規(guī)范土地融資管理,。一是要嚴(yán)格管控土地抵押規(guī)模，嚴(yán)控地方政府以土地資產(chǎn)為擔(dān)保的融資行為,，不得將公益性資產(chǎn),、儲備土地注入融資平臺公司；二是要加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型,，推動城投平臺轉(zhuǎn)型為普通經(jīng)營性國企,，逐步從融資導(dǎo)向的政府平臺轉(zhuǎn)型為價值導(dǎo)向的經(jīng)營企業(yè)，體現(xiàn)“市場化,、規(guī)范化和科學(xué)化”的轉(zhuǎn)型取向,；三是加強(qiáng)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)的對接共享,，構(gòu)建土地,、銀行和證券聯(lián)手防范金融風(fēng)險的新機(jī)制。
第六,，完善地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理,，護(hù)航新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。一是鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施供給主體多元化,，激勵民營企業(yè)以獨(dú)資,、控股等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項(xiàng)目；二是創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制,，多渠道拓展資金來源,，對于符合條件的城建項(xiàng)目，可通過申請財(cái)政專項(xiàng)資金,、政府產(chǎn)業(yè)投資基金,、政策性銀行低息貸款等方式籌措建設(shè)資金；三是對基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)行績效考核,，廣泛開展投融資項(xiàng)目全流程績效評估,，做到“前期有論證、事中有跟進(jìn),、事后有評估”,。
第七，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),，促進(jìn)稅收“開源”增收,。一是通過積極財(cái)政政策促進(jìn)戰(zhàn)略性創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展，要進(jìn)一步健全和完善支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅政策體系,，也要通過財(cái)政出資設(shè)立投資基金,，帶動國有資本,、社會資本和地方財(cái)政共同投入；二是持續(xù)優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境,，大力促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，要全面落實(shí)公平競爭政策制度，加快廢除含有地方保護(hù),、市場分割,、指定交易、主體歧視等妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策,；三是擴(kuò)大高水平對外開放,，更大力度吸引和利用外資，要持續(xù)加大對外資的政策支持力度,，為外商投資企業(yè)在地方投資創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境,，使外資企業(yè)產(chǎn)生良好發(fā)展預(yù)期，形成穩(wěn)外資,、促就業(yè),、增稅源的正向循環(huán)。
?。ㄗ髡邌挝唬褐心县?cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）
