簡(jiǎn)政放權(quán)被稱(chēng)為改革的“先手棋”，全面清理非行政許可審批項(xiàng)目無(wú)疑是這盤(pán)“先手棋”中的關(guān)鍵“棋子”,�,！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中發(fā)現(xiàn),，雖然目前非行政許可項(xiàng)目已啟動(dòng)大規(guī)模清理,，但還存在一些“明放暗不放”的情況,，部分行政許可變身非行政許可玩“數(shù)字游戲”,。與行政許可相比,，非行政許可設(shè)立的依據(jù)層次比較低,、設(shè)立的程序不規(guī)范、不嚴(yán)格,。這類(lèi)事項(xiàng)的存在,，直接導(dǎo)致很多不規(guī)范的行政行為，甚至成為滋生腐敗的土壤,。
明放暗不放清理玩“數(shù)字游戲”
近兩年來(lái),，國(guó)務(wù)院各部門(mén)已取消和下放了600多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。各地政府也紛紛出臺(tái)相應(yīng)措施,，從清理行政審批項(xiàng)目入手,，進(jìn)行“自我革命”。但《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中發(fā)現(xiàn),，一系列光鮮數(shù)字的背后也隱藏著一些“明放暗不放”的現(xiàn)象,。“備案”,、“證書(shū)發(fā)放”等非行政許可審批依然大量存在,，許多審批事項(xiàng)換了個(gè)“馬甲”繼續(xù)游離于法律授權(quán)之外。
國(guó)家能源局煤炭司前副司長(zhǎng)魏鵬遠(yuǎn)，利用負(fù)責(zé)煤礦基建的審批和項(xiàng)目改造核準(zhǔn)工作,，6年斂財(cái)折合人民幣兩億多元,。四川省公安廳治安管理總隊(duì)原副總隊(duì)長(zhǎng)，利用分管民用爆炸物事務(wù),，下發(fā)“紅頭文件”,，僅“推銷(xiāo)”一次民用爆炸信息管理系統(tǒng)綜合信息無(wú)線平臺(tái)就獲利600萬(wàn)元……十八大以來(lái)，各地查處的腐敗案件表明,，失控的審批權(quán)一次次為權(quán)力尋租提供了溫床,。
在5月12日國(guó)務(wù)院召開(kāi)的推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)指出,，要推動(dòng)政府簡(jiǎn)政放權(quán)向縱深發(fā)展,，進(jìn)一步釋放市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力，要由政府部門(mén)“端菜”變成人民群眾“點(diǎn)菜”,。
據(jù)了解,，目前國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批事項(xiàng)還有約1000項(xiàng)左右，已經(jīng)完成了本屆政府承諾消減1/3行政審批事項(xiàng)的任務(wù),，國(guó)務(wù)院已開(kāi)始將簡(jiǎn)政放權(quán)的工作推向深入,。在5月6日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)上，會(huì)議決定,，依照依法行政要求,，在去年大幅減少各部門(mén)非行政許可審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，徹底取消這一審批類(lèi)別,。
“雖然政府清理了大量的行政審批事項(xiàng),，但老百姓的感覺(jué)并不明顯，問(wèn)題在于背后還隱藏著一些‘?dāng)?shù)字游戲’,�,！遍L(zhǎng)期致力于行政審批制度改革研究的四川大學(xué)法學(xué)院教授徐繼敏說(shuō)。
“清理掉的項(xiàng)目中有的是長(zhǎng)期不用的,；有的是把幾個(gè)審批項(xiàng)目合并成一個(gè),，在下面掛很多子項(xiàng)；還有的把行政許可審批變個(gè)名字,，做成類(lèi)似于‘登記’,、‘備案’、‘核準(zhǔn)’的非行政許可審批事項(xiàng),�,！彼f(shuō)。
非行政許可審批,，是指不屬于行政許可法調(diào)整的行政審批,。事實(shí)上,，非行政許可審批事項(xiàng)在中央和地方的政府部門(mén)實(shí)際工作中曾大量存在。國(guó)務(wù)院審改辦新聞發(fā)言人李章澤說(shuō),，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定要清理的剩余的非行政許可審批事項(xiàng)有244項(xiàng),。
李章澤指出，與行政許可相比,，非行政許可設(shè)立的依據(jù)層次比較低,、設(shè)立的程序不規(guī)范、不嚴(yán)格,。這類(lèi)事項(xiàng)的存在,，直接導(dǎo)致很多不規(guī)范的行政行為，甚至成為滋生腐敗的土壤,，有悖于依法治國(guó)的總體方略,，在政府行為中是一個(gè)迫切需要清理和規(guī)范的“偏門(mén)”。
徐繼敏指出,，過(guò)去不管從中央還是地方的情況來(lái)看,，都有為數(shù)不少的行政許可項(xiàng)目被納入了非行政許可審批的范圍，規(guī)避了《行政許可法》的約束,。
“在2004年國(guó)務(wù)院設(shè)立的211項(xiàng)非行政許可審批項(xiàng)目中，大量是針對(duì)公民,、法人或者其他組織的,，需要行政機(jī)關(guān)作出許可的事項(xiàng)，實(shí)際上這些屬于行政許可,。如教育部承擔(dān)的‘高等學(xué)校赴境外設(shè)立教育機(jī)構(gòu)（含合作）及采取其他形式實(shí)施學(xué)歷教育審批’就屬于行政許可,。”他說(shuō),，“國(guó)務(wù)院部委是國(guó)務(wù)院工作部門(mén),，行政許可法取消了國(guó)務(wù)院部委設(shè)定行政許可的權(quán)力，但國(guó)務(wù)院部門(mén)采用設(shè)定核準(zhǔn),、備案等措施,，實(shí)施上也設(shè)定了行政許可�,！�
終結(jié)“法外授權(quán)”須動(dòng)真格
非行政許可審批事項(xiàng),，作為制度的“灰色地帶”，自尋創(chuàng)租設(shè)租,，爭(zhēng)權(quán)奪利,，在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)往往成為推卸責(zé)任的借口。要促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)工作的進(jìn)行,，釋放市場(chǎng)主體活力,，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性,，需要徹底根除“非行政許可審批”這一“制度后門(mén)”。
“在過(guò)去,，行政許可審批被納入《行政許可法》的規(guī)定,，非行政許可審批就被排除到法律規(guī)定之外，屬于法外的‘自我授權(quán)’,，事實(shí)上,，老百姓做任何事情，如果要獲得政府的審批或同意,，它就應(yīng)當(dāng)是行政許可,，應(yīng)當(dāng)被納入《行政許可法》調(diào)整的范圍�,！毙炖^敏說(shuō),。
2014年4月14日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門(mén)非行政許可審批事項(xiàng)的通知》,�,！锻ㄖ芬螅謇砉ぷ饕凑战y(tǒng)一要求,，分類(lèi)處理,，分步實(shí)施，該取消的一律取消,，該調(diào)整的堅(jiān)決調(diào)整,，最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項(xiàng)取消或依法調(diào)整為行政許可,，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項(xiàng)取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng),。
徐繼敏對(duì)此解讀道：“將來(lái)的行政審批分為兩類(lèi)：一是行政許可，二是內(nèi)部審批,，即政府針對(duì)內(nèi)部行政機(jī)關(guān)的審批,。政府針對(duì)行政相對(duì)人的行政審批都屬于行政許可，將受到《行政許可法》約束,�,！�
5月6日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，對(duì)剩余的244項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)進(jìn)行分類(lèi)清理：對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)免征營(yíng)業(yè)稅審批等49項(xiàng)予以取消,，對(duì)保健食品注冊(cè)審批等20項(xiàng)按程序轉(zhuǎn)為行政許可,，對(duì)其他不直接涉及公眾或具有行政確認(rèn)、獎(jiǎng)勵(lì)等性質(zhì)的事項(xiàng)調(diào)整為政府內(nèi)部審批或通過(guò)權(quán)力清單逐一規(guī)范,。
財(cái)政部5月28日對(duì)外宣布,，決定將涉及政府性基金立項(xiàng)審批、行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批,、國(guó)際金融組織貸款捐贈(zèng)事項(xiàng)審批和外國(guó)政府貸款事項(xiàng)審批4項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng),。財(cái)政部表示,，此次調(diào)整正是落實(shí)國(guó)務(wù)院決定精神的舉措，要求各地區(qū)和各相關(guān)單位嚴(yán)格規(guī)范政府內(nèi)部審批行為,，明確審批的權(quán)限,、范圍、條件,、程序,、時(shí)限等，嚴(yán)格限制自由裁量權(quán),，優(yōu)化審批流程,，提高審批效率，不斷提高財(cái)政管理的科學(xué)化規(guī)范化水平,。
記者發(fā)現(xiàn),，目前在一些地方，取消非行政許可審批工作于2014年就已經(jīng)啟動(dòng),。以四川為例,，2014年底，該省決定取消省本級(jí)非行政許可審批40項(xiàng),，調(diào)整或并入現(xiàn)有行政許可審批事項(xiàng)3項(xiàng),，調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)29項(xiàng)，下放給下級(jí)政府內(nèi)部審批事項(xiàng)2項(xiàng),。
四川省委編辦政府機(jī)構(gòu)編制處負(fù)責(zé)人表示,，在目前全國(guó)尚無(wú)“非行政許可審批”的統(tǒng)一概念的背景下，四川省在清理非行政許可審批的過(guò)程中,，采取列舉式的方法,，由省級(jí)各部門(mén)（單位）自行清理報(bào)送,�,！皩�(duì)于省政府已經(jīng)明確轉(zhuǎn)為服務(wù)事項(xiàng)的項(xiàng)目，只要屬于審批事項(xiàng)的均予以清理,，防止借‘服務(wù)事項(xiàng)’實(shí)施變相審批,，以從根本上徹底取消‘非行政許可審批項(xiàng)目’�,！�
四川省體育局政策法規(guī)與宣傳處處長(zhǎng)殷旭舉了一個(gè)例子,，過(guò)去，四川所有從事射擊競(jìng)技運(yùn)動(dòng)的單位都需要向省體育局進(jìn)行備案,，這是一個(gè)“前置程序”,，隨著全省射擊運(yùn)動(dòng)學(xué)校的全覆蓋，這項(xiàng)備案已無(wú)實(shí)際存在的意義,，今年被徹底取消,。
發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到,，要進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)自治的作用,，建立“有限政府”,，政府不要“多管閑事”，同時(shí)還應(yīng)加大政府體制和機(jī)構(gòu)調(diào)整,。
2000年,，農(nóng)業(yè)部、原國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì),、教育部,、財(cái)政部、原衛(wèi)生部,、原國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和原國(guó)家輕工業(yè)局等7部門(mén)聯(lián)合啟動(dòng)實(shí)施了國(guó)家“學(xué)生飲用奶計(jì)劃”,，并印發(fā)《國(guó)家“學(xué)生飲用奶計(jì)劃”暫行管理辦法》，對(duì)學(xué)生飲用奶定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行資格認(rèn)定制度,。根據(jù)規(guī)定,，相關(guān)企業(yè)需向地方學(xué)生飲用奶工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)，初審后再上報(bào)國(guó)家“學(xué)生飲用奶計(jì)劃”辦公室進(jìn)行復(fù)審,，經(jīng)農(nóng)業(yè)部,、教育部、國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局,、國(guó)家輕工業(yè)局共同認(rèn)定方可取得供奶資格,，有效期為3年。
“過(guò)去設(shè)置這個(gè)非行政審批事項(xiàng)的主要目的是為了保障學(xué)生奶的質(zhì)量安全,，尤其是對(duì)生產(chǎn)原料,、成分配比、生產(chǎn)企業(yè)的供應(yīng)能力進(jìn)行審核,。不管是出現(xiàn)質(zhì)量安全問(wèn)題,，還是出現(xiàn)供應(yīng)不足，都會(huì)影響整個(gè)學(xué)生飲用奶計(jì)劃的實(shí)施,，誰(shuí)也負(fù)不起這個(gè)責(zé)任,。”四川省農(nóng)業(yè)廳獸醫(yī)獸藥處負(fù)責(zé)人說(shuō),。
2013年9月5日,，農(nóng)業(yè)部等七部門(mén)聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于調(diào)整學(xué)生飲用奶計(jì)劃推廣工作方式的通知》，決定將國(guó)家“學(xué)生飲用奶計(jì)劃”推廣工作整體移交給中國(guó)奶業(yè)協(xié)會(huì),，在國(guó)家層面取消該審批事項(xiàng),，并于2014年1月1日正式生效。
業(yè)內(nèi)人士指出,，該審批事項(xiàng)的取消,，體現(xiàn)了國(guó)家進(jìn)一步的簡(jiǎn)政放權(quán),，調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)的積極性。
然而,，記者調(diào)研發(fā)現(xiàn),，盡管從中國(guó)奶業(yè)協(xié)會(huì)的注冊(cè)管理制度來(lái)看，不再需要地方進(jìn)行審批,，但相關(guān)企業(yè)仍然需要提前拿到地方學(xué)生奶工作機(jī)構(gòu)的推薦信,，才有可能成功注冊(cè)。
“在四川,，學(xué)生奶工作機(jī)構(gòu)還沒(méi)有進(jìn)行改革,，仍然和原來(lái)一樣，是由農(nóng)牧,、質(zhì)監(jiān),、教育三個(gè)部門(mén)共同組成的工作小組，并有一個(gè)專(zhuān)家組比照新的要求對(duì)企業(yè)進(jìn)行核查,，然后出具推薦信,。”四川省農(nóng)業(yè)廳獸醫(yī)獸藥處負(fù)責(zé)人說(shuō),，“下一步將按照國(guó)家層面的改革,，將相關(guān)職能移交到四川省奶業(yè)協(xié)會(huì)�,！�
“過(guò)去的行政審批制度改革是一個(gè)政策性行為,，沒(méi)有納入法治化軌道，要推進(jìn)改革,，還是應(yīng)當(dāng)回到《行政許可法》的規(guī)定,，對(duì)不符合法律要求的一律取消�,！毙炖^敏說(shuō),。
他還指出，目前的行政審批制度改革都是政府內(nèi)部運(yùn)行,，特別是在征求政府各個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)時(shí),，由于牽扯眾多部門(mén)利益,，阻力很大,。“涉及到政府權(quán)力的問(wèn)題,，應(yīng)當(dāng)屬于法律規(guī)定的范疇,，各級(jí)人大應(yīng)當(dāng)多發(fā)揮作用�,！彼f(shuō),，“同時(shí)應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與,，引入社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)精簡(jiǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估�,！�
學(xué)者建議,，要進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)自治的作用,，建立“有限政府”,，政府不要“多管閑事”。同時(shí)還應(yīng)加大政府體制和機(jī)構(gòu)調(diào)整,。
“當(dāng)機(jī)構(gòu)合并,、精簡(jiǎn)后，很多審批自然就沒(méi)有了,�,！毙炖^敏說(shuō)。
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簡(jiǎn)政放權(quán)關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能角色 |
| 記者 胡旭
吳光于/ 成都報(bào)道 |
相比“行政許可審批”而言,，“非行政許可審批”因?yàn)槎嗔艘粋�(gè)“非”字,，從一開(kāi)始就繞開(kāi)了《行政許可法》的約束，并且成為一些取消和下放的行政許可審批事項(xiàng)“易容”和“藏身”之處,。徹底取消“非行政許可審批”就是為了斬?cái)嘁恍┱块T(mén)繞過(guò)法律伸出去的那只“隱形手”,，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，真正還市場(chǎng)以活力,。
簡(jiǎn)政放權(quán)是本屆中央政府全面深化改革的“牛鼻子”,，兩年多來(lái)，改革力度之大前所未有,。其中,，規(guī)范和改進(jìn)審批行為，解決“審批多”,、治理“審批難”,，成為這場(chǎng)政府自我革命在操作層面的重要抓手。但必須注意的是,，衡量簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)效,，不能只看取消和下放了多少事項(xiàng)，更重要是看政府的職能角色是否得到潛移默化的轉(zhuǎn)變,。
經(jīng)過(guò)多輪多次的政府行政體制改革,，審批“當(dāng)關(guān)”、公章“旅行”,、公文“長(zhǎng)征”等亂象之所以仍然存在,，“印把子”之所以長(zhǎng)期成為破除阻礙創(chuàng)新發(fā)展的“堵點(diǎn)”、影響干事創(chuàng)業(yè)的“痛點(diǎn)”和市場(chǎng)監(jiān)管的“盲點(diǎn)”，除了在利益驅(qū)動(dòng)之下為尋租保留空間,，很大程度上還源自于傳統(tǒng)管理方式的慣性和路徑依賴(lài),。一些地方與部門(mén)“以批代管”，把審批當(dāng)做行政管理的主要手段,，甚至是面向社會(huì)和企業(yè)“刷存在感”的工具,，既缺乏服務(wù)的意識(shí)，也欠缺監(jiān)管的能力,。
以最近引發(fā)熱議的各類(lèi)“奇葩證明”為例,，這種行政管理手段，不僅沒(méi)有站在被服務(wù)對(duì)象的角度,，以效率和方便程度來(lái)思考和開(kāi)展行政行為,，反而要求被服務(wù)者提供各種證明之后才能提供某項(xiàng)服務(wù)。顯然,，相關(guān)部門(mén)要求提供這些“證明”的直接目的是為了消除自身的信息篩選和核實(shí)義務(wù),，在事前免除其可能存在的事中和事后責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。
“非行政審批”更是這種服務(wù)意識(shí)和監(jiān)管能力欠缺的典型表現(xiàn),。有媒體報(bào)道指出,，現(xiàn)在非行政審批事項(xiàng)比較混亂且群眾反映問(wèn)題多的，主要集中在政府財(cái)政優(yōu)惠待遇（比如政府基金使用,、稅費(fèi)減免,、進(jìn)入政府產(chǎn)業(yè)園區(qū)等）和授予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)等審批事項(xiàng)，而這些審批通常又由一些與相關(guān)部門(mén)有千絲萬(wàn)縷聯(lián)系的行業(yè)協(xié)會(huì),、中介組織把控,，其“二政府”的影子若隱若現(xiàn)。
實(shí)際上,，一些地方和部門(mén)三番五次扯皮,，推動(dòng)審批事項(xiàng)積極性不強(qiáng)，說(shuō)得最多的一條拒絕理由就是：“出了事誰(shuí)負(fù)責(zé)”,。尤其是在《行政許可法》頒布實(shí)施后,，“為了保證不出事”，一些無(wú)法可依的行政審批事項(xiàng)“化身”為非行政審批事項(xiàng)繼續(xù)存在,；一些非行政審批事項(xiàng)在取消和下放的過(guò)程中,，或通過(guò)“加減乘除”的技術(shù)處理保留下來(lái)，或?qū)徟鞒谈拿麚Q姓后被一些協(xié)會(huì),、中介組織原封不動(dòng)地繼承,，使得改革的效果大打折扣。
同時(shí),，非行政審批事項(xiàng)被徹底取消后,，不少真正被“削權(quán)”的部門(mén)感到不適,，還“因?yàn)榕鲁鍪隆�,，不敢做決定,、不敢擔(dān)當(dāng)。比如,，一些法律法規(guī)有明確規(guī)定,、基層科室執(zhí)行即可的事項(xiàng)，也非要提到單位的決策層再拍一次板,，不僅多此一舉,，反而制約了行政效能的發(fā)揮。
這正是因?yàn)榕f的以權(quán)力干預(yù)為中心的管理習(xí)慣沒(méi)改掉,，新的以服務(wù)和效率為準(zhǔn)繩的管理辦法沒(méi)形成,。值得注意的是，政府行政職能改革要求減少事前審批,，并不是為了減少政府對(duì)市場(chǎng)的責(zé)任,，相反，通過(guò)事中事后監(jiān)管機(jī)制的設(shè)立,，政府必須學(xué)會(huì)更加多元和有效地管理,，肩負(fù)的責(zé)任只會(huì)更重。
政府的管理其實(shí)是提供面向社會(huì)個(gè)人和企業(yè)法人的公共產(chǎn)品,，審批并不是為了彰顯權(quán)力的存在而“層層設(shè)卡”,，而是建立利民惠經(jīng)的“綠色通道”。站在服務(wù)對(duì)象的角度為管理注入“服務(wù)”的基因,，應(yīng)是政府職能轉(zhuǎn)變的重要原則,。
與此同時(shí)，徹底取消非行政審批事項(xiàng),，目的是為了劃定政府權(quán)力的邊界,、不玩“模糊權(quán)力”，進(jìn)而打造有序?qū)徟�,、�?yáng)光審批,、效能審批，這將更加考驗(yàn)政府在依法行政背景下的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和主動(dòng)作為,，從而真正為激發(fā)市場(chǎng)活力清障,。
