自中央部署全面深化改革以來，改革正在各個層面漸次鋪開,，多個領(lǐng)域取得突破和進(jìn)展,。但與此同時，改革在實(shí)踐操作中也表現(xiàn)出不少困難和障礙�,！督�(jīng)濟(jì)參考報》記者在多地調(diào)研時,，不少基層干部和專家學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前在改革推進(jìn)過程中,，一些地方和部門存在“形式化”和“任務(wù)化”傾向,，局部利益和部門體制分割對改革推進(jìn)形成了障礙。未來五年,，不僅應(yīng)規(guī)劃發(fā)展,，更要規(guī)劃改革,，對目前改革中存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理,，將有助于改革的總體考量和具體設(shè)計(jì)。
存在“形式化”和“任務(wù)化”傾向
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在基層調(diào)研了解到,，在改革推進(jìn)過程中,，一些地方和部門對改革的重要性、緊迫性從思想上認(rèn)識不足,，把改革單純當(dāng)成完成上級交辦的任務(wù),，不能把改革總體要求與地方實(shí)際緊密結(jié)合，導(dǎo)致在改革中出現(xiàn)了一些形式主義的傾向,。
一是思想上觀望心態(tài)還比較濃厚,。一些地方改革辦相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在實(shí)際工作中,，遇到很多部門對改革抱有“能等則等,、能拖則拖、能推則推”的思想,，被動應(yīng)付改革或從形式上落實(shí)改革,。
湖南省委深化改革辦專職副主任秦國文告訴記者，有的地方目前思想準(zhǔn)備還不夠,，不少地方主政官員都經(jīng)歷過幾輪改革,，但仍習(xí)慣于過去的慣常做法，而這次全面深化改革的廣度,、深度和力度都超越以往,。“原來計(jì)劃幾年做的事,，現(xiàn)在可能一兩年就要到位,，這使一些地方的推進(jìn)者感覺思想上準(zhǔn)備不足、壓力大,�,！�
二是把非改革問題貼上改革標(biāo)簽來湊數(shù)。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地方為了完成改革任務(wù),，把一些非改革類的工作當(dāng)成改革事項(xiàng)來上報和湊數(shù),，把屬于發(fā)展層面的問題貼上改革標(biāo)簽。如某省的民族博物館把場館擴(kuò)建工作也列入改革任務(wù),，以此向上級交差,。
再如，有的地方在上報材料中談到金融領(lǐng)域改革時,，主要是羅列引進(jìn)了多少外地銀行,，把它當(dāng)成改革任務(wù)來看待，而沒有觸及體制問題,。記者調(diào)研時發(fā)現(xiàn),，這類湊數(shù)的情況在各地提供的材料中都經(jīng)常可以看到,。
三是玩數(shù)字游戲做表面文章,。一些地方領(lǐng)導(dǎo)坦言，取消和下放行政審批權(quán)限目前雖然推進(jìn)力度較大,，但也存在一定水分,。一些地方玩數(shù)字游戲，最常用的手法是把原來的一項(xiàng)審批權(quán)拆成若干個環(huán)節(jié)和多個審批事項(xiàng),，再挑選幾個不太重要的審批事項(xiàng)下放,，把數(shù)字做得漂亮，但很多實(shí)質(zhì)性的權(quán)力并沒有真正下放,，群眾也沒有得到更多實(shí)惠,。
惰性化和利益固化現(xiàn)象浮現(xiàn)
全面深化改革由于涉及面廣，很多改革都需要地方和部門以及多部門之間協(xié)調(diào)溝通或合力推進(jìn),�,！督�(jīng)濟(jì)參考報》記者在基層調(diào)研時，很多干部反映,，局部利益和部門體制分割對改革推進(jìn)形成了障礙,。同時，一些既有的工作習(xí)慣和方式不能適應(yīng)改革要求,，也給改革帶來了阻力,。
海南省委政策研究室改革綜合處處長劉寧告訴記者，從基層反映的情況看,，在推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán),、登記和頒證工作過程中，需要農(nóng)業(yè),、國土,、林業(yè)等多部門的通力合作,，但地方在協(xié)調(diào)溝通時難度較大�,！氨热缬械氖锌h國土,、林業(yè)部門不愿或不能及時提供土地權(quán)屬、林改成果等資料,，致使確權(quán)登記工作進(jìn)展緩慢,；有的市縣在測繪時發(fā)現(xiàn)，部分林地在林權(quán)改革時因測量精度不夠準(zhǔn)確,，范圍覆蓋了農(nóng)戶的承包耕地,，但林業(yè)部門又不愿修改相關(guān)數(shù)據(jù)。而具體到基層干部中,，又存在因個人利益等因素不積極配合,。”
一些地方的主要負(fù)責(zé)人表示,，推進(jìn)改革中最頭疼的就是與垂直機(jī)關(guān)和中央駐地方的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)溝通,�,！耙簧婕昂椭醒胫睂俚牟块T發(fā)生關(guān)聯(lián),，情況就比較復(fù)雜。哪怕是涉及到像氣象部門這樣的非權(quán)力核心部門的事情都很難推動,�,！币晃徊辉竿嘎缎彰牡胤礁刹空f。
秦國文告訴記者,，在實(shí)際工作中,，感覺對改革探索的創(chuàng)新還不足�,！案母镆拥貧�,，要解決最后一公里問題，不是依靠一個政策就完全把問題解決了,，而是需要頂層設(shè)計(jì)和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)不斷調(diào)整,，使中央政策地方化，把一般原則和地方創(chuàng)造結(jié)合起來,，才能符合地方實(shí)際,，精準(zhǔn)解決問題�,！�
記者調(diào)研時,，多地的主要領(lǐng)導(dǎo)和改革辦負(fù)責(zé)人也表示，在實(shí)際中,，很多地方還沒有把中央的改革精神與地方實(shí)際結(jié)合起來,，生搬硬套中央政策,，還存在“既然中央把思路都定完了，就不需要地方再探索創(chuàng)新”的認(rèn)識誤區(qū),，這也是改革中的惰性思維,。
廣東省體制改革研究會會長周林生認(rèn)為，在改革中,，一些地方形成的既有思維習(xí)慣和工作方式影響了改革推進(jìn),。如一些地方領(lǐng)導(dǎo)念念不忘經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，重經(jīng)濟(jì)建設(shè),，輕社會發(fā)展,；重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，輕生態(tài)建設(shè),；重經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出,，輕智力投入；重做大蛋糕,，輕分好蛋糕,；以及重中心城市建設(shè)，輕縣鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,。按照這種既有的思維習(xí)慣推進(jìn)改革,，難以通過改革實(shí)現(xiàn)新的轉(zhuǎn)型和全面發(fā)展。
承接主體不健全配套不完善
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者調(diào)研了解到,，改革中還存在承接主體滯后或配套措施不健全的現(xiàn)象,，這在一定程度上也影響了改革落實(shí)。另一方面,，群眾對權(quán)力下放不信任的問題也很突出,。
改革的承接體系障礙一方面表現(xiàn)在對一些權(quán)力的下放缺少承接主體。廣州市民間組織管理局局長王福軍介紹,，廣州市培育和建設(shè)社會組織在全國是走在前列的,，率先實(shí)現(xiàn)了社會組織直接登記制，社會組織已開始大量承擔(dān)過去由政府部門承擔(dān)的職責(zé),。但即便如此,，在承接政府下放和委托的一些權(quán)力時，仍然有一定困難,�,！氨热缦路帕艘恍�(quán)力和事務(wù)給社會組織，但在財(cái)政撥款中要轉(zhuǎn)移給社會組織需通過招投標(biāo)的方式,，又不能確保承擔(dān)任務(wù)的社會組織中標(biāo),。實(shí)際中就會出現(xiàn)承擔(dān)事權(quán)的社會組織卻拿不到財(cái)政經(jīng)費(fèi)的怪現(xiàn)象�,！�
國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員侯永志也提出,，對權(quán)力下放面臨著配套的改革措施能否跟得上的問題,。“比如,，現(xiàn)在很多環(huán)評下放到市一級,，但在一些地方由于缺少相應(yīng)的環(huán)評機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致沒有能力承接,�,！�
另一方面，群眾對權(quán)力下放不信任的問題也很突出,。一個地級市的市長感嘆：“雖然群眾對地方政府管得太多有怨言,，但真要讓政府下放一些權(quán)力給中介組織或者放開一些領(lǐng)域讓民營企業(yè)進(jìn)入，群眾甚至更不信任,，反過來又會說政府怎么能把權(quán)力下放呢,，這種依賴癥的破除也需要一個過程�,！�
海南省發(fā)改委副主任朱華友等基層干部認(rèn)為,，改革中的配套和管理問題需要引起重視。過去很多需要核準(zhǔn)審批的項(xiàng)目變成了備案制,，就需要相應(yīng)的配套措施,，后續(xù)管理也要跟上，有的地方認(rèn)為放開就是不管了,，這是一個誤區(qū),。權(quán)力下放后需要更透明、更詳細(xì)的規(guī)則,，同時監(jiān)督和調(diào)控也不能缺失。
強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)和落實(shí)機(jī)制
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,，改革重點(diǎn)是抓好落實(shí),，尤其是落實(shí)好十八屆三中全會的部署，可以說是“三分部署,，七分落實(shí)”,。尤其要針對當(dāng)前改革推進(jìn)中的重點(diǎn)難點(diǎn)，加大工作力度,。
一是做好具體的制度設(shè)計(jì),。一些基層干部反映，目前中央在改革總體推進(jìn)方面已經(jīng)作出安排,，但在涉及改革推進(jìn)的具體層面,，還需進(jìn)一步做好制度設(shè)計(jì)以及與地方的對接。
比如國企改革,，一些基層干部就反映,，在推進(jìn)思路和辦法上,，地方和地方之間有差異，地方與中央改革辦的思路也有差異,，有的地方甚至出入較大,，爭議較多，一些地方不知如何是好,。他們建議,，圍繞具體的改革思路和辦法還需強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，只有制度設(shè)計(jì)更明晰,，才能更好地把中央的要求貫徹好,。
二是創(chuàng)新督查督辦機(jī)制。記者在基層調(diào)研了解到,，一些地方在對改革落實(shí)本身進(jìn)行監(jiān)督管理上,，也采取了有效的辦法。如重慶市為確保每項(xiàng)改革任務(wù)落到實(shí)處,，對每個改革項(xiàng)目的進(jìn)展全過程進(jìn)行“臺賬”管理,。“目前市委改革辦和督查部門已經(jīng)啟動改革工作督查,，我們將對未完成改革任務(wù)和推動改革不力的單位啟動問責(zé)機(jī)制,。”重慶市委改革辦負(fù)責(zé)人說,。
基層人士建議,，要進(jìn)一步強(qiáng)化對改革的督查落實(shí)，同時要強(qiáng)化改革辦的職能,。有的地方改革辦負(fù)責(zé)人坦言,，改革辦由于不管錢、不管人也不管項(xiàng)目,，在地方協(xié)調(diào)工作時地位偏弱,，話語權(quán)不足。對此,，可通過強(qiáng)化督查機(jī)制等辦法進(jìn)一步提升改革辦的地位,，同時，也需要中央改革辦強(qiáng)化對地方改革辦的領(lǐng)導(dǎo),，使上下更加協(xié)調(diào)和順暢,。
三是構(gòu)建試錯和容錯機(jī)制。湖南省改革辦副主任秦國文認(rèn)為,，改革要允許試錯,，也要寬容失敗，現(xiàn)在這種機(jī)制尚未有效建立,，一些地方領(lǐng)導(dǎo)和行業(yè)主管領(lǐng)導(dǎo)在改革中容易畏首畏尾,，生怕犯錯,。對此，要從上到下建立一個試錯和容錯的環(huán)境,，鼓勵地方在不違背中央精神的前提下,，加大基層探索，注重基層創(chuàng)造,。
| |
專家：以綜合改革推進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域突破 |
在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的新背景下,，改革紅利亟待釋放。如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展,，打造中國經(jīng)濟(jì)升級版,，體制機(jī)制改革的突破也更為迫切�,！督�(jīng)濟(jì)參考報》記者在東中西部多個省區(qū)市調(diào)研時,，有關(guān)專家和基層干部建議，在改革按既定目標(biāo)向前推進(jìn)的同時,，要著力在操作層面突破當(dāng)前障礙,，并圍繞發(fā)展新形勢、新背景提出的新要求,，進(jìn)一步明確改革的先后次序和側(cè)重點(diǎn),，在帶動力強(qiáng)、現(xiàn)實(shí)需求緊迫,、基層呼聲高的領(lǐng)域進(jìn)一步深化改革力度,。
統(tǒng)籌安排改革次序和重點(diǎn)
專家認(rèn)為，未來五年,，既要按照十八屆三中全會的部署和要求抓好落實(shí),，也要針對發(fā)展的任務(wù)目標(biāo)，注重以改革來帶動發(fā)展,，在一些重點(diǎn)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域發(fā)力,，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中一系列轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要。
一是適應(yīng)向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型的需要,，破解創(chuàng)新能力不強(qiáng)的難題，加快科技體制等方面的綜合改革,。要加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級,，亟待在科技體制上實(shí)現(xiàn)根本突破。
二是適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的需要,，補(bǔ)齊社會發(fā)展短板,，加快政府自身轉(zhuǎn)型和完善社會組織建設(shè)。當(dāng)前部分地方政府仍然偏愛于抓GDP,，直接插手微觀的經(jīng)濟(jì)事務(wù),，必須對地方的績效考核機(jī)制進(jìn)行根本性改革,，在考核指標(biāo)中突出對公共服務(wù)、社會事業(yè)和民生發(fā)展的考核力度,，使地方能真正從增長指標(biāo)的盲目追求中走出來,。
三是適應(yīng)綠色轉(zhuǎn)型的需要，遏制環(huán)境污染惡化的趨勢,，通過推進(jìn)利益補(bǔ)償機(jī)制等強(qiáng)化生態(tài)建設(shè),。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境所研究所長潘家華建議，要創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償制度,，構(gòu)建針對生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付,、地區(qū)間收益付費(fèi)和市場付費(fèi)的生態(tài)補(bǔ)償制度體系。同時,，生態(tài)治理機(jī)制要從以政府管理為主,，轉(zhuǎn)向社會各方廣泛參與共同治理的良治形態(tài)。相關(guān)專家建議,，在對生態(tài)建設(shè)的體制改革中,，要強(qiáng)化與其他改革的關(guān)聯(lián)與配合，一體化統(tǒng)籌考慮,。
四是適應(yīng)向消費(fèi)拉動轉(zhuǎn)型的需要,，遏止收入差距大的趨勢，強(qiáng)化收入分配體制改革,。中國社科院研究員汪同三認(rèn)為,，要優(yōu)化收入分配，應(yīng)從投資和消費(fèi)比例,、區(qū)域發(fā)展差距,、居民收入差距三方面解決分配問題，提高居民的財(cái)產(chǎn)性收入,，特別是農(nóng)民的土地收益,。
中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林建議，通過建立完善工資協(xié)商談判機(jī)制,，加大轉(zhuǎn)移支付的力度,、興建保障房、加大公共教育,、增加公費(fèi)醫(yī)療等,，實(shí)際增加中低收入階層的收入。
推進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性突破
一些專家和地方干部表示,，在綜合推進(jìn)各項(xiàng)改革穩(wěn)步向前的同時,，也期望能在一些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有別于以往、力度更大的實(shí)質(zhì)性突破，使政府與市場的關(guān)系逐步得以重構(gòu),。他們建議,，對于這些反映較集中、期盼值較高的改革愿景,，可給予重點(diǎn)關(guān)注：
一是在要素市場化改革等關(guān)鍵點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)突破,，系統(tǒng)推動市場經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步深化。
專家建議,，在鼓勵基層探索的同時,，形成指導(dǎo)性更強(qiáng)的要素市場改革的具體方案。中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會顧問宋曉梧認(rèn)為,，要使市場經(jīng)濟(jì)體制改革有更大突破,，一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)是要著力推進(jìn)生產(chǎn)要素的市場化配置改革。目前,，消費(fèi)品市場領(lǐng)域已基本實(shí)現(xiàn)由市場決定,，但生產(chǎn)要素包括土地、金融,、產(chǎn)權(quán),、勞動力等方面，還存在較為嚴(yán)重的行政管控和分割,，這已成為深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革的主要障礙,。
廣東省體制改革研究會會長周林生也認(rèn)為，完善市場環(huán)境的一個核心方面是推動生產(chǎn)要素進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)市場化改革,，讓土地,、勞動力、資本進(jìn)一步受到市場作用影響而不是行政管制,。
二是著力推廣負(fù)面清單等制度,，系統(tǒng)推動行政體制改革進(jìn)一步深化。
相關(guān)專家認(rèn)為,，要處理好政府與市場關(guān)系,，關(guān)鍵在于深化以簡政放權(quán)為重點(diǎn)的政府轉(zhuǎn)型與改革，實(shí)質(zhì)性改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式,。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家樊綱說,，對政府要進(jìn)一步推進(jìn)責(zé)任和權(quán)力清單建設(shè)。周林生也認(rèn)為,，要從中央到地方全面實(shí)施負(fù)面清單與權(quán)力清單管理,，并盡快推動負(fù)面清單與權(quán)力清單的相關(guān)立法，基本完成行政審批制度改革,，實(shí)現(xiàn)政府職能法定。同時以簡政放權(quán)為重點(diǎn)優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立健全決策權(quán),、執(zhí)行權(quán),、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)質(zhì)推進(jìn)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整,。
三是更全面地釋放改革紅利,，系統(tǒng)推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革進(jìn)一步深化。
福建省晉江市市委書記陳榮法認(rèn)為,，在縣一級,，最迫切需要的就是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌領(lǐng)域更進(jìn)一步。晉江市通過實(shí)施居住證制度和戶籍制度改革,，實(shí)現(xiàn)了人口市民化,，使外來人口與城鎮(zhèn)人口享受同等的市民待遇。盡管為此財(cái)政承受了較大壓力,，但對本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了充足人才和勞動力資源,。“如果能有進(jìn)一步的推進(jìn)措施,，縣域的發(fā)展實(shí)力會更強(qiáng),。”
基層干部認(rèn)為,，新型城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)性的改革紅利,，帶動效應(yīng)大，要緊緊抓住新型城鎮(zhèn)化的機(jī)遇,，同時在各個層面上破解一系列改革難題,，重點(diǎn)是推進(jìn)戶籍制度、城鄉(xiāng)保障一體化,、土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村宅基地方面的改革,。
