自中央部署全面深化改革以來，改革正在各個層面漸次鋪開,，多個領域取得突破和進展,。但與此同時，改革在實踐操作中也表現(xiàn)出不少困難和障礙,�,！督�(jīng)濟參考報》記者在多地調(diào)研時，不少基層干部和專家學者認為,，當前在改革推進過程中,，一些地方和部門存在“形式化”和“任務化”傾向，局部利益和部門體制分割對改革推進形成了障礙,。未來五年,，不僅應規(guī)劃發(fā)展，更要規(guī)劃改革,，對目前改革中存在的問題進行系統(tǒng)梳理,，將有助于改革的總體考量和具體設計。
存在“形式化”和“任務化”傾向
《經(jīng)濟參考報》記者在基層調(diào)研了解到,，在改革推進過程中,，一些地方和部門對改革的重要性、緊迫性從思想上認識不足,，把改革單純當成完成上級交辦的任務,，不能把改革總體要求與地方實際緊密結(jié)合，導致在改革中出現(xiàn)了一些形式主義的傾向,。
一是思想上觀望心態(tài)還比較濃厚,。一些地方改革辦相關負責人表示，在實際工作中,，遇到很多部門對改革抱有“能等則等,、能拖則拖、能推則推”的思想，被動應付改革或從形式上落實改革,。
湖南省委深化改革辦專職副主任秦國文告訴記者,，有的地方目前思想準備還不夠，不少地方主政官員都經(jīng)歷過幾輪改革,，但仍習慣于過去的慣常做法,，而這次全面深化改革的廣度、深度和力度都超越以往,�,！霸瓉碛媱潕啄曜龅氖拢F(xiàn)在可能一兩年就要到位,，這使一些地方的推進者感覺思想上準備不足,、壓力大�,！�
二是把非改革問題貼上改革標簽來湊數(shù),。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地方為了完成改革任務,，把一些非改革類的工作當成改革事項來上報和湊數(shù),，把屬于發(fā)展層面的問題貼上改革標簽。如某省的民族博物館把場館擴建工作也列入改革任務,，以此向上級交差,。
再如，有的地方在上報材料中談到金融領域改革時,，主要是羅列引進了多少外地銀行,，把它當成改革任務來看待，而沒有觸及體制問題,。記者調(diào)研時發(fā)現(xiàn),，這類湊數(shù)的情況在各地提供的材料中都經(jīng)常可以看到,。
三是玩數(shù)字游戲做表面文章,。一些地方領導坦言，取消和下放行政審批權(quán)限目前雖然推進力度較大,，但也存在一定水分。一些地方玩數(shù)字游戲,，最常用的手法是把原來的一項審批權(quán)拆成若干個環(huán)節(jié)和多個審批事項,，再挑選幾個不太重要的審批事項下放，把數(shù)字做得漂亮,，但很多實質(zhì)性的權(quán)力并沒有真正下放,，群眾也沒有得到更多實惠。
惰性化和利益固化現(xiàn)象浮現(xiàn)
全面深化改革由于涉及面廣，很多改革都需要地方和部門以及多部門之間協(xié)調(diào)溝通或合力推進,�,！督�(jīng)濟參考報》記者在基層調(diào)研時，很多干部反映,，局部利益和部門體制分割對改革推進形成了障礙,。同時，一些既有的工作習慣和方式不能適應改革要求,，也給改革帶來了阻力,。
海南省委政策研究室改革綜合處處長劉寧告訴記者，從基層反映的情況看,，在推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán),、登記和頒證工作過程中，需要農(nóng)業(yè),、國土,、林業(yè)等多部門的通力合作，但地方在協(xié)調(diào)溝通時難度較大,�,！氨热缬械氖锌h國土、林業(yè)部門不愿或不能及時提供土地權(quán)屬,、林改成果等資料,，致使確權(quán)登記工作進展緩慢；有的市縣在測繪時發(fā)現(xiàn),，部分林地在林權(quán)改革時因測量精度不夠準確,，范圍覆蓋了農(nóng)戶的承包耕地，但林業(yè)部門又不愿修改相關數(shù)據(jù),。而具體到基層干部中,，又存在因個人利益等因素不積極配合�,！�
一些地方的主要負責人表示,，推進改革中最頭疼的就是與垂直機關和中央駐地方的機構(gòu)協(xié)調(diào)溝通�,！耙簧婕昂椭醒胫睂俚牟块T發(fā)生關聯(lián),，情況就比較復雜。哪怕是涉及到像氣象部門這樣的非權(quán)力核心部門的事情都很難推動,�,！币晃徊辉竿嘎缎彰牡胤礁刹空f。
秦國文告訴記者,，在實際工作中,，感覺對改革探索的創(chuàng)新還不足,。“改革要接地氣,，要解決最后一公里問題,，不是依靠一個政策就完全把問題解決了，而是需要頂層設計和實際經(jīng)驗不斷調(diào)整,，使中央政策地方化,，把一般原則和地方創(chuàng)造結(jié)合起來，才能符合地方實際,，精準解決問題,。”
記者調(diào)研時,，多地的主要領導和改革辦負責人也表示,，在實際中，很多地方還沒有把中央的改革精神與地方實際結(jié)合起來,，生搬硬套中央政策,，還存在“既然中央把思路都定完了，就不需要地方再探索創(chuàng)新”的認識誤區(qū),，這也是改革中的惰性思維,。
廣東省體制改革研究會會長周林生認為，在改革中,，一些地方形成的既有思維習慣和工作方式影響了改革推進,。如一些地方領導念念不忘經(jīng)濟指標，重經(jīng)濟建設,，輕社會發(fā)展,；重經(jīng)濟指標，輕生態(tài)建設,；重經(jīng)濟產(chǎn)出,，輕智力投入；重做大蛋糕,，輕分好蛋糕,；以及重中心城市建設，輕縣鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展,。按照這種既有的思維習慣推進改革,，難以通過改革實現(xiàn)新的轉(zhuǎn)型和全面發(fā)展。
承接主體不健全配套不完善
《經(jīng)濟參考報》記者調(diào)研了解到,，改革中還存在承接主體滯后或配套措施不健全的現(xiàn)象,，這在一定程度上也影響了改革落實。另一方面,，群眾對權(quán)力下放不信任的問題也很突出,。
改革的承接體系障礙一方面表現(xiàn)在對一些權(quán)力的下放缺少承接主體。廣州市民間組織管理局局長王福軍介紹,，廣州市培育和建設社會組織在全國是走在前列的,，率先實現(xiàn)了社會組織直接登記制，社會組織已開始大量承擔過去由政府部門承擔的職責,。但即便如此,，在承接政府下放和委托的一些權(quán)力時，仍然有一定困難,�,！氨热缦路帕艘恍�(quán)力和事務給社會組織，但在財政撥款中要轉(zhuǎn)移給社會組織需通過招投標的方式,，又不能確保承擔任務的社會組織中標,。實際中就會出現(xiàn)承擔事權(quán)的社會組織卻拿不到財政經(jīng)費的怪現(xiàn)象�,！�
國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員侯永志也提出,，對權(quán)力下放面臨著配套的改革措施能否跟得上的問題�,！氨热�,，現(xiàn)在很多環(huán)評下放到市一級，但在一些地方由于缺少相應的環(huán)評機構(gòu),，導致沒有能力承接,。”
另一方面,，群眾對權(quán)力下放不信任的問題也很突出,。一個地級市的市長感嘆：“雖然群眾對地方政府管得太多有怨言，但真要讓政府下放一些權(quán)力給中介組織或者放開一些領域讓民營企業(yè)進入,，群眾甚至更不信任,，反過來又會說政府怎么能把權(quán)力下放呢，這種依賴癥的破除也需要一個過程,�,！�
海南省發(fā)改委副主任朱華友等基層干部認為，改革中的配套和管理問題需要引起重視,。過去很多需要核準審批的項目變成了備案制,，就需要相應的配套措施，后續(xù)管理也要跟上,，有的地方認為放開就是不管了,，這是一個誤區(qū)。權(quán)力下放后需要更透明,、更詳細的規(guī)則,，同時監(jiān)督和調(diào)控也不能缺失,。
強化制度設計和落實機制
業(yè)內(nèi)人士認為，改革重點是抓好落實,，尤其是落實好十八屆三中全會的部署,，可以說是“三分部署，七分落實”,。尤其要針對當前改革推進中的重點難點,，加大工作力度。
一是做好具體的制度設計,。一些基層干部反映,，目前中央在改革總體推進方面已經(jīng)作出安排，但在涉及改革推進的具體層面,，還需進一步做好制度設計以及與地方的對接,。
比如國企改革，一些基層干部就反映,，在推進思路和辦法上,，地方和地方之間有差異，地方與中央改革辦的思路也有差異,，有的地方甚至出入較大,，爭議較多，一些地方不知如何是好,。他們建議,，圍繞具體的改革思路和辦法還需強化制度設計，只有制度設計更明晰,，才能更好地把中央的要求貫徹好,。
二是創(chuàng)新督查督辦機制。記者在基層調(diào)研了解到,，一些地方在對改革落實本身進行監(jiān)督管理上,，也采取了有效的辦法。如重慶市為確保每項改革任務落到實處,，對每個改革項目的進展全過程進行“臺賬”管理,。“目前市委改革辦和督查部門已經(jīng)啟動改革工作督查,，我們將對未完成改革任務和推動改革不力的單位啟動問責機制,。”重慶市委改革辦負責人說,。
基層人士建議,，要進一步強化對改革的督查落實，同時要強化改革辦的職能,。有的地方改革辦負責人坦言,，改革辦由于不管錢,、不管人也不管項目，在地方協(xié)調(diào)工作時地位偏弱,，話語權(quán)不足,。對此，可通過強化督查機制等辦法進一步提升改革辦的地位,，同時，也需要中央改革辦強化對地方改革辦的領導,，使上下更加協(xié)調(diào)和順暢,。
三是構(gòu)建試錯和容錯機制。湖南省改革辦副主任秦國文認為,，改革要允許試錯,，也要寬容失敗，現(xiàn)在這種機制尚未有效建立,，一些地方領導和行業(yè)主管領導在改革中容易畏首畏尾,，生怕犯錯。對此,，要從上到下建立一個試錯和容錯的環(huán)境,，鼓勵地方在不違背中央精神的前提下，加大基層探索,，注重基層創(chuàng)造,。
在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的新背景下，改革紅利亟待釋放,。如何實現(xiàn)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展,，打造中國經(jīng)濟升級版，體制機制改革的突破也更為迫切,�,！督�(jīng)濟參考報》記者在東中西部多個省區(qū)市調(diào)研時，有關專家和基層干部建議,，在改革按既定目標向前推進的同時,，要著力在操作層面突破當前障礙，并圍繞發(fā)展新形勢,、新背景提出的新要求,，進一步明確改革的先后次序和側(cè)重點，在帶動力強,、現(xiàn)實需求緊迫,、基層呼聲高的領域進一步深化改革力度。
統(tǒng)籌安排改革次序和重點
專家認為,，未來五年,，既要按照十八屆三中全會的部署和要求抓好落實,，也要針對發(fā)展的任務目標，注重以改革來帶動發(fā)展,，在一些重點環(huán)節(jié)和領域發(fā)力,，以適應經(jīng)濟社會發(fā)展中一系列轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需要。
一是適應向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型的需要,，破解創(chuàng)新能力不強的難題,，加快科技體制等方面的綜合改革。要加快推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級,，亟待在科技體制上實現(xiàn)根本突破,。
二是適應社會轉(zhuǎn)型的需要，補齊社會發(fā)展短板,，加快政府自身轉(zhuǎn)型和完善社會組織建設,。當前部分地方政府仍然偏愛于抓GDP，直接插手微觀的經(jīng)濟事務,，必須對地方的績效考核機制進行根本性改革,，在考核指標中突出對公共服務、社會事業(yè)和民生發(fā)展的考核力度,，使地方能真正從增長指標的盲目追求中走出來,。
三是適應綠色轉(zhuǎn)型的需要，遏制環(huán)境污染惡化的趨勢,，通過推進利益補償機制等強化生態(tài)建設,。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境所研究所長潘家華建議，要創(chuàng)新生態(tài)補償制度,，構(gòu)建針對生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付,、地區(qū)間收益付費和市場付費的生態(tài)補償制度體系。同時,，生態(tài)治理機制要從以政府管理為主,，轉(zhuǎn)向社會各方廣泛參與共同治理的良治形態(tài)。相關專家建議,，在對生態(tài)建設的體制改革中,，要強化與其他改革的關聯(lián)與配合，一體化統(tǒng)籌考慮,。
四是適應向消費拉動轉(zhuǎn)型的需要,，遏止收入差距大的趨勢，強化收入分配體制改革,。中國社科院研究員汪同三認為,，要優(yōu)化收入分配，應從投資和消費比例、區(qū)域發(fā)展差距,、居民收入差距三方面解決分配問題,，提高居民的財產(chǎn)性收入，特別是農(nóng)民的土地收益,。
中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林建議,，通過建立完善工資協(xié)商談判機制，加大轉(zhuǎn)移支付的力度,、興建保障房,、加大公共教育、增加公費醫(yī)療等,，實際增加中低收入階層的收入,。
推進關鍵領域?qū)嵸|(zhì)性突破
一些專家和地方干部表示，在綜合推進各項改革穩(wěn)步向前的同時,，也期望能在一些領域?qū)崿F(xiàn)有別于以往、力度更大的實質(zhì)性突破,，使政府與市場的關系逐步得以重構(gòu),。他們建議，對于這些反映較集中,、期盼值較高的改革愿景,，可給予重點關注：
一是在要素市場化改革等關鍵點上實現(xiàn)突破，系統(tǒng)推動市場經(jīng)濟體制改革進一步深化,。
專家建議,，在鼓勵基層探索的同時，形成指導性更強的要素市場改革的具體方案,。中國經(jīng)濟體制改革研究會顧問宋曉梧認為,，要使市場經(jīng)濟體制改革有更大突破，一個關鍵環(huán)節(jié)是要著力推進生產(chǎn)要素的市場化配置改革,。目前,，消費品市場領域已基本實現(xiàn)由市場決定，但生產(chǎn)要素包括土地,、金融,、產(chǎn)權(quán)、勞動力等方面,，還存在較為嚴重的行政管控和分割,，這已成為深化市場經(jīng)濟體制改革的主要障礙。
廣東省體制改革研究會會長周林生也認為,，完善市場環(huán)境的一個核心方面是推動生產(chǎn)要素進一步實現(xiàn)市場化改革,，讓土地、勞動力、資本進一步受到市場作用影響而不是行政管制,。
二是著力推廣負面清單等制度,，系統(tǒng)推動行政體制改革進一步深化。
相關專家認為,，要處理好政府與市場關系,，關鍵在于深化以簡政放權(quán)為重點的政府轉(zhuǎn)型與改革，實質(zhì)性改變政府主導型的經(jīng)濟增長方式,。
經(jīng)濟學家樊綱說,，對政府要進一步推進責任和權(quán)力清單建設。周林生也認為,，要從中央到地方全面實施負面清單與權(quán)力清單管理,，并盡快推動負面清單與權(quán)力清單的相關立法，基本完成行政審批制度改革,，實現(xiàn)政府職能法定,。同時以簡政放權(quán)為重點優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立健全決策權(quán),、執(zhí)行權(quán),、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，實質(zhì)推進政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整,。
三是更全面地釋放改革紅利,，系統(tǒng)推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革進一步深化。
福建省晉江市市委書記陳榮法認為,，在縣一級,，最迫切需要的就是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌領域更進一步。晉江市通過實施居住證制度和戶籍制度改革,，實現(xiàn)了人口市民化,，使外來人口與城鎮(zhèn)人口享受同等的市民待遇。盡管為此財政承受了較大壓力,，但對本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了充足人才和勞動力資源,。“如果能有進一步的推進措施,，縣域的發(fā)展實力會更強,。”
基層干部認為,，新型城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)性的改革紅利,，帶動效應大，要緊緊抓住新型城鎮(zhèn)化的機遇,，同時在各個層面上破解一系列改革難題,，重點是推進戶籍制度,、城鄉(xiāng)保障一體化、土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村宅基地方面的改革,。
