《經(jīng)濟(jì)參考報》記者近日在山東省滕州市南沙河鎮(zhèn)北古石村和上營村調(diào)研了解到,，以宅基地為主的農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)現(xiàn)象觸目驚心，近兩成院落房倒屋塌,、長滿荒草,。當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹空J(rèn)為,，當(dāng)前正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，占用部分耕地在所難免,，而農(nóng)村大量閑置,、廢棄宅基地一直處于沉睡狀態(tài)，盼望國家出臺引導(dǎo)和支持政策,，盤活這塊資源,。
“能占就占不然吃虧”
北古石村屬于中等規(guī)模，全村265戶,、1021人,。村支書王茂生介紹，村莊建設(shè)用地總面積380畝,，絕大多數(shù)是宅基地占地,。全村371塊宅基地中，有100多塊長期閑置,，其中又有71塊早已無人居住,，房倒屋塌，破敗不堪,，用老百姓的話說,，都成了“只住耗子不住人的老鼠窩”。
記者看到,，有的院子只剩下了殘垣斷壁,，成了公共垃圾場。還有的院子,，院門和正屋的門窗都被拆走,，屋頂也徹底塌掉了，從屋里地上長起的幾顆樹木,，最大的都有碗口粗細(xì),。兩側(cè)的廂房，只剩下不足人高的石頭垛子,。
多位村民介紹說,，宅基地閑置、廢棄有幾種原因,，首先是“占新不退舊”,。一些需要蓋新房的村民都愿意新申請宅基地,，但原來占著的宅基地并沒有退回給村集體�,！耙郧按甯刹靠刂撇粐�(yán),，有要新宅基地的，就給劃了,，老宅基地也沒有收回集體,。有的不要錢，有的要一兩千元,。對不同人家政策不同,，不同時期也有不同政策，村干部的隨意性很大,�,！蓖趺f。
北古石村村民王茂盛今年71歲,，過去擔(dān)任過村干部,。他告訴記者，有一段時間,，村委會要求“占新退舊”,，這一階段占用新宅基地的，老宅基地名義上退回給村集體了,，但沒有任何字據(jù),，換了村干部之后，誰也不管過去的事情了,，這些宅基地又成個人的了,。
其次是“進(jìn)城不退宅”。這兩個村有幾戶人家舉家都搬到城市居住了,，戶口也遷到了城市。雖然多年不回來一次,，但宅基地仍然保留著,。還有的村民，在兒子很小的時候就向村里新申請了宅基地,，孩子長大后在城市有了穩(wěn)定工作,，并不回村里生活，但宅基地卻保留了下來,。村民蔡某有個侄子,，20多年前就遷到了城市居住，已經(jīng)很多年沒有回過村里,，但宅基地還留著,，平時由蔡某幫著照看,。
再次是“減人不減地”。在農(nóng)民眼里,，宅基地屬于個人的“私產(chǎn)”,，老人過世之后，由子女繼承,，并不退回,。這些宅基地自己不使用，也不允許別人使用,；即使閑置,、拋荒，別人也無權(quán)過問,。
除了多占宅基地外,，現(xiàn)有宅基地面積普遍偏大。按照山東省1999年公布實(shí)施的《山東省實(shí)施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》規(guī)定,，新建宅基地面積限額為：城市郊區(qū)及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所在地,，每戶面積不得超過166平方米；平原地區(qū)的村莊,，每戶面積不得超過200平方米,；山地丘嶺區(qū)，村址在平原地上的,，每戶面積132平方米,；在山坡薄地上的，每戶面積可以適當(dāng)放寬,，但最多不得超過264平方米,；人均占有耕地666平方米以下的，每戶宅基地面積可低于前款規(guī)定限額,。
上營村屬半山區(qū),，但村址建設(shè)在平原區(qū)，按照有關(guān)規(guī)定,，每塊宅基地面積不得超過132平米,。村支書高奎賢說，實(shí)際上每戶的宅基地都超標(biāo)一倍多,，一般達(dá)到270平米左右,。
這兩個村宅基地的閑置浪費(fèi)現(xiàn)狀與全省平均情況大體類似。根據(jù)《山東省農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2014～2030年）》,，2013年山東村莊人均建設(shè)用地面積為210平方米（包括宅基地,、公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地），相對偏高。記者從山東省委農(nóng)工辦了解到,，全省8.6萬個自然村中,，呈現(xiàn)“空心化”的占20％至30％。
一些村民說,，宅基地管理也就最近幾年才緊起來了,，過去管理比較松，所以“能占就占,，誰不占誰吃虧”,。
占而不用擠壓耕地資源
我國《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”,，且各省市都對農(nóng)民宅基地面積有著嚴(yán)格規(guī)定,。但是在現(xiàn)實(shí)中，多占,、超占宅基地現(xiàn)象十分突出,，擠占大量耕地資源，農(nóng)村想發(fā)展卻無地可用,。
多占,、超占宅基地使村莊建設(shè)出現(xiàn)了“攤大餅”，對耕地形成了擠占,。2004年,，上營村人均0.6畝耕地，到2006年時,，只剩下了人均0.4畝,。2008年滕州市國土部門發(fā)現(xiàn)了這個村新建農(nóng)房占用了部分基本農(nóng)田，處理了村干部,，并依法拆除了6戶農(nóng)民的新房,。
當(dāng)?shù)貒敛块T一名干部說：“通村公路修到哪里，農(nóng)民就把房子蓋到哪里,。按規(guī)定新建住宅占地是要經(jīng)過縣級批準(zhǔn)的,，但有的農(nóng)民不打招呼就建，就算占了耕地,，事后執(zhí)法也很難,。”
根據(jù)九三學(xué)社2013年發(fā)布的一份有關(guān)城鎮(zhèn)化發(fā)展的調(diào)查報告,，我國農(nóng)村常住人口每年以1.6％的速度在減少,，但農(nóng)村宅基地卻以每年1％的速度增加,，農(nóng)村每年建房新增占地200萬畝左右,，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化和農(nóng)村住宅“兩頭占地”現(xiàn)象。
山東省的情況大致相同。據(jù)統(tǒng)計,，山東省目前農(nóng)村宅基地總面積達(dá)到2083萬畝,，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積總量的68％。其中,，“一戶多宅”現(xiàn)象比較突出,，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村大量人口轉(zhuǎn)移到了城市,，但宅基用地不但沒有減少,，從2005年到2012年還增加了約270萬畝。
一方面宅基地閑置浪費(fèi),，另一方面村里想發(fā)展卻無地可用,。王茂生說，農(nóng)村發(fā)展和城市一樣,，都為地的事情發(fā)愁,。
北古石村東頭規(guī)劃了一個小Ⅱ型水庫,，今年將要蓄水,。村民們把這個水庫看做是一次發(fā)展機(jī)遇，希望能借此發(fā)展旅游業(yè),，開辦鄉(xiāng)村旅館和農(nóng)家樂,。王茂生說：“辦這些項目都需要占用建設(shè)用地，但村里已經(jīng)沒地可用了,。要是占耕地的話,，別說我們舍不得，就是鎮(zhèn)上也不會同意,。所以為了地的事情,，村委會一幫人整天唉聲嘆氣�,！�
上營村支書高奎賢說,，村里還準(zhǔn)備建一個文化廣場，豐富村民業(yè)余文化生活,，但現(xiàn)在已沒有多余的建設(shè)用地可用,。“山上很多地方都是石頭,，連根草都沒有,，卻還劃作基本農(nóng)田；光依靠種地發(fā)家致富基本不現(xiàn)實(shí),，想進(jìn)一步壯大集體經(jīng)濟(jì)又缺土地指標(biāo),，山下一片片的閑置宅基地,，荒著很可惜�,！彼f,。
不想錯過發(fā)展機(jī)會的北古石村，計劃通過收回廢棄宅基地的方法盤活村莊建設(shè)用地,�,！拔覀兇�1021人，卻占了380畝建設(shè)用地,，人均248平方米,，太奢侈了。要是規(guī)劃得好的話,，能有100畝地足夠了,，能節(jié)約出二三百畝地�,！蓖趺f,。
北古石村的這個想法，在農(nóng)民那里碰了軟釘子,。村民狄延洪家共有兩塊宅基地,，其中一塊荒廢了近20年，房子已經(jīng)塌了,。他說：“退回給村集體,？沒有個滿意的說法，肯定不愿意,�,！�
按照國家規(guī)定，“一戶多宅”中多余的宅基地應(yīng)由村集體無償收回,，但根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定,，應(yīng)對這些宅基地上的房屋進(jìn)行補(bǔ)償。王茂生說,，村里多年沒有一分錢集體收入,，拿什么補(bǔ)償？
盼政策引導(dǎo)盤活“沉睡資源”
基層干部盼望國家出臺治理“空心村”的引導(dǎo)和支持政策,，鼓勵基層盤活廢棄宅基地,，節(jié)約出來的土地，不論是復(fù)墾成耕地,，還是發(fā)展其他事業(yè),，都能有效增加農(nóng)民收入。
為了進(jìn)一步發(fā)展,，上營村也選擇了在廢棄宅基地上做文章,，并且邁出了實(shí)質(zhì)性步伐,。從2010年開始，村委會對30多處宅基地實(shí)行“有償收回”,。高奎賢說，當(dāng)時選擇了村里一處廢棄宅基地相對集中的地方,，由村集體補(bǔ)助一定費(fèi)用,，把宅基地收回。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一,，根據(jù)房子好壞情況確定,，好的能補(bǔ)助五六萬元，差的也不低于1萬元,。
記者采訪了解到,，廢棄宅基地并不是絕對集中，往往成片的廢棄宅基地當(dāng)中,，仍有少部分有人居住,。對于這種情況，上營村提供了三種解決方案：一是利用村莊其他閑置建設(shè)用地,，新批一塊宅基地,。二是與其他位置的廢棄宅基地互換。三是村里新建了一批鄉(xiāng)村別墅,，這些農(nóng)戶可以優(yōu)先,、優(yōu)惠購買。
村民高寶蘭告訴記者,，兒子成家后新建了住房,，他們老兩口就住在了老宅子里，隨著周邊人家陸續(xù)搬走,，那一片就剩他們一家了,。村集體收回這片宅基地時，給他家補(bǔ)助了2萬元,，并將他們安置在村里另外的一塊廢棄宅基地上,。他說：“沒花一分錢，舊房換新房,，對這樣的結(jié)果還算滿意,。”
通過有償收回的辦法,，上營村第一批共動員了30戶農(nóng)民退回宅基地,，騰出了30多畝建設(shè)用地。記者近日看到,，這片舊房子已經(jīng)拆除,，并用圍墻圈起來了,，村里打算建成工業(yè)廠房，對外出租,。村里另外兩片相對集中的廢棄宅基地,，近期也打算收回。高奎賢說,，做完這些事,，上營村會有一個大發(fā)展。
中國科學(xué)院的一份調(diào)查報告顯示,，經(jīng)綜合測算與評估,，通過構(gòu)建完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機(jī)制、宅基地退出與盤活機(jī)制,，全國空心村綜合整治潛力可達(dá)1.14億畝,。
據(jù)了解，現(xiàn)行的土地管理法規(guī)都偏重于對新增宅基地的審批管理,，對閑置宅基地如何依法管理,，合理、合法收回等沒有具體規(guī)定,，對違法違規(guī)行為缺乏約束,，沒有形成合理有效的宅基地退出機(jī)制。
南沙河鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長房永說,，上營村能夠走通廢棄宅基地“有償退出”這條路,，關(guān)鍵原因在于集體有收入，能夠拿出補(bǔ)償,，大多數(shù)村莊卻不具備這個前提條件,。滕州市曾就此出臺過相關(guān)規(guī)定，要求依法收回多占的宅基地,，但由于缺乏實(shí)施細(xì)則和支持政策,，真正收回的寥寥無幾。
基層干部建議,，為了鼓勵村民退出閑置宅基地,，一方面完善農(nóng)村宅基地管理制度，在滿足合理需求同時,，嚴(yán)格宅基地審批,，對多占超占宅基地的，采取收回或有償使用的手段加強(qiáng)管理,。同時,，建立村民宅基地退出的激勵機(jī)制，對主動退出的農(nóng)戶在正常的補(bǔ)償之外,，給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)獎勵,。
他們還建議,，在資源約束和集約用地的背景下，可以采用試點(diǎn),，在定點(diǎn)區(qū)域謹(jǐn)慎,、有條件地打開一定的口子，探索擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍,，通過市場化手段更高效地配置土地資源,。
山東省委農(nóng)工辦主任王澤厚說，我國絕大部分土地集中在農(nóng)村,，挖掘既有土地潛力也靠農(nóng)村。城鎮(zhèn)化是大勢所趨,，占用部分耕地實(shí)際上也難以避免,，如何在保證耕地總量不減少的情況下實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，盤活農(nóng)村閑置宅基地大有文章可做,。
自建國以來,，我國宅基地制度與整個農(nóng)村土地制度變遷的取向既有一致之處，也有不同的地方,。大致經(jīng)歷了三個階段：
一,、1949至1958年，宅基地私有制階段
新中國成立初期,，中央在總結(jié)各解放區(qū)土地改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，制定了《土地改革法》。規(guī)定土改后農(nóng)民對宅基地享有完全的所有權(quán),，可以買賣,、出租、抵押及繼承,，農(nóng)民根據(jù)法律的規(guī)定取得房地產(chǎn)權(quán)證書,。在農(nóng)業(yè)合作化時期，農(nóng)村耕地,、牲畜,、農(nóng)具變?yōu)榧w所有，但宅基地及房產(chǎn)仍為農(nóng)民所有,。
二,、1958至1978年，宅基地公有私用制度確立階段
1958年開始進(jìn)入人民公社化時期,，宅基地所有權(quán)變成了集體所有,，農(nóng)民只享有使用權(quán)，但同時又明確,，宅基地之上的房屋,，“永遠(yuǎn)歸社員所有”,。
1962年通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（即“六十條”）規(guī)定，“生產(chǎn)隊所有的土地,，包括社員的自留地,、自留山、宅基地等等,，一律不準(zhǔn)出租和買賣,。房屋仍歸社員私有，可以出租和買賣,�,！睆拇耍r(nóng)村宅基地所有權(quán)和使用權(quán)相分離,，確立了“房地分離,、一宅兩制”的基本制度架構(gòu)。
三,、1978年至今,，宅基地共有私用制度強(qiáng)化和使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)階段
上世紀(jì)80年代后，農(nóng)村出現(xiàn)建房高潮,，亂占耕地現(xiàn)象突出,。黨中央、國務(wù)院相繼發(fā)文,，強(qiáng)化了對宅基地的管理,。1982年《憲法》規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山,，也屬于集體所有,。”強(qiáng)化了宅基地的所有權(quán)歸集體,，宅基地的使用權(quán)歸農(nóng)民的制度格局,。
上世紀(jì)末以來，城鎮(zhèn)化加速,，農(nóng)村宅基地成為開發(fā)商覬覦的對象,，一些城市居民也到農(nóng)村購房或購地建房，“小產(chǎn)權(quán)房”開始出現(xiàn),。之后,，黨中央、國務(wù)院多次發(fā)文,，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),，尤其禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。
