奇怪建筑與“千城一面”共生,，大“城市病”與“鬼城”“睡城”為鄰,，房地產(chǎn)過熱與土地大量出讓并存，土地浪費驚人,、環(huán)境破壞日益嚴重,、進城農(nóng)民工生存困難，有些地區(qū)出現(xiàn)逆城市化趨勢……我國城鎮(zhèn)化在快速演進的過程中出現(xiàn)了諸多問題,。
專家表示,，隨著我國經(jīng)濟社會進入新階段,，常住人口城鎮(zhèn)化率超過50％，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略正式推進,，城鎮(zhèn)化進入新的階段,，城鎮(zhèn)規(guī)劃迫切需要轉(zhuǎn)型。
規(guī)劃既難產(chǎn)又短命
體制和機制的制約因素互相交織,，互相影響,，造成城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和嚴肅性長期得不到保證,，城市建設(shè)用地失控成為普遍現(xiàn)象,，規(guī)劃體制改革任重道遠。
由于部門利益化加劇,，規(guī)劃編制審批時間長,，規(guī)劃既難產(chǎn)，又短命,�,！督�(jīng)濟參考報》記者了解到，一個規(guī)劃從編制到審批發(fā)布,，短則兩年有余,，長則數(shù)年。合肥的總規(guī)報送6年還沒有批下來,，蘭州的總規(guī)從開始編制到國務(wù)院審批通過前后超過10年,，兩個近期規(guī)劃都已實施完成。宏觀背景的變遷與城市快速的變革,，使規(guī)劃審批之日,，就是修編啟動之時。規(guī)劃一直在路上,，成了城市政府桌面上華麗的擺設(shè),。
海南省住建廳總規(guī)劃師劉釗軍表示，根本原因在于規(guī)劃編制審批所涉及的部門,，各自維護部門的利益,，又都有不同的部門法規(guī)支撐，規(guī)劃打架,，扯皮很多,，協(xié)調(diào)時間長。中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長楊保軍說,，現(xiàn)在發(fā)改委的項目規(guī)劃批復(fù)具體到地塊,，林業(yè)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃的項目也紛紛進城落地,，背后都是因為利益作怪。
南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院高級規(guī)劃師張麗梅說，政府部門管得太細,、管得太多,。總體規(guī)劃作為法定規(guī)劃,，很多城市的多個部門都想借著規(guī)劃搭順風車,，把自家需求加進去，導(dǎo)致規(guī)劃越來越厚,、管得越來越多,，有的規(guī)劃甚至于對選什么材料都有要求，最后反而什么都管不住,。
同時,，強烈的發(fā)展沖動，讓規(guī)劃異化為地方獲取土地財政和招商引資的重要工具,，非法定規(guī)劃大行其道,，規(guī)劃的法律嚴肅性不足。
多位地方規(guī)劃部門工作人員反映,，不少地方政府做大和反復(fù)修編規(guī)劃,，為的就是把周邊農(nóng)村的土地納入城市管轄，以此維持“土地財政”,。安徽省一位規(guī)劃人士說：“各地規(guī)劃總?cè)丝诩悠饋硪殉鋈珖目側(cè)丝�,，各地編制�?guī)劃所依據(jù)的城鎮(zhèn)人口、城鎮(zhèn)化率等指標存在失真,�,！�
地方政府還通過非法定規(guī)劃來代替法定規(guī)劃。劉釗軍表示,，概念規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃都是法定規(guī)劃的前期,，但也有取代的勢頭，嚴格按照法律來說是無效的,，規(guī)避了國家的法規(guī)和技術(shù)要求,。
據(jù)悉，國家為了化解失控的風險,，不斷增加對城市總體規(guī)劃的管控,，目前由國務(wù)院審批總體規(guī)劃的城市已經(jīng)達到了100多個，有些人口規(guī)模不足100萬的城市也需要由國務(wù)院審批,，審批時間進一步延長,。
中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授袁奇峰表示，地方政府吃飯靠產(chǎn)業(yè),，建設(shè)靠土地,。土地財政的模式下,，政府越來越呈現(xiàn)公司化的傾向，市長成了總經(jīng)理,，為了招商什么都干,。
此外，唯上的干部考核使規(guī)劃異化為領(lǐng)導(dǎo)政績,、個人愛好甚至是腐敗的工具,。《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中發(fā)現(xiàn),，急功近利式的政績觀導(dǎo)致總體規(guī)劃的修編速度已經(jīng)比近期規(guī)劃更短,，無論是三年一大修，兩年一小變,，還是非強制內(nèi)容的肆意調(diào)整,，“一任領(lǐng)導(dǎo)一任規(guī)劃”的現(xiàn)象嚴重。
一位地方官員表示,，有的上級領(lǐng)導(dǎo)到當?shù)匾暡�,，現(xiàn)場辦公現(xiàn)場拍板，臨時發(fā)揮,，隨手一指,，提出這里要建什么、那里要建什么,，沒時間也根本不看縣城規(guī)劃圖,，但是地方政府半個“不”字不敢講，只能落實貫徹,，然后開腸破肚,，更改原有縣城規(guī)劃。
南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院城市管理專業(yè)講師李晨光說,，在行政主導(dǎo)下,，城市是擁有權(quán)力者心目中的面貌，而不是建筑師和規(guī)劃師的意思,，大多是投其所好,。幾乎鳥巢、大劇院等每個國家的大項目出現(xiàn)后,，很快就會發(fā)現(xiàn)各地在拷貝,，追求新技術(shù)等奇奇怪怪的建筑就出現(xiàn)了。這背后隱藏著深刻的邏輯,�,！扒С且幻妗钡谋澈螅且粋�強大的制度,。
管控作用大打折扣
由于我國經(jīng)濟的快速發(fā)展,，城鎮(zhèn)化在短短30多年的時間完成了西方發(fā)達國家?guī)资晟踔辽习倌甑臍v程,，積累的矛盾缺少消化的空間，使我國城鎮(zhèn)化出現(xiàn)諸多問題,。專家稱,，城鎮(zhèn)規(guī)劃有必要總結(jié)過去的教訓(xùn)。
在實踐中,，城鎮(zhèn)規(guī)劃的引領(lǐng)和管控作用大打折扣�,！督�(jīng)濟參考報》記者在采訪中了解到,，由于公共政策和市場機制失調(diào)，大中小城市難以得到協(xié)調(diào)發(fā)展,，雖然城鎮(zhèn)規(guī)劃中很早就提出限制大城市,，發(fā)展中小城市的思路，但基本上沒有實現(xiàn),。專家認為,，目前的規(guī)劃，以解決城市,，尤其是以特大城市和大城市問題為主要關(guān)注點,，市場機制下，生產(chǎn)要素向大城市集中是必然的,，但在行政等級體制下,，政府也將公共資源同向配置，導(dǎo)致政府和市場作用產(chǎn)生疊加效應(yīng),。
中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會副會長兼秘書長馮俊認為,，城市的發(fā)展需要生產(chǎn)空間和生活空間的統(tǒng)一，途徑就是發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),。但不少地區(qū)把人為創(chuàng)造一個城市作為城鎮(zhèn)化的動力,，不注重產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)的發(fā)展，有的把生活空間和生產(chǎn)空間對立起來,，就業(yè)不足,，缺少活力。不少新城成為“鬼城”“睡城”,，大量開發(fā)區(qū)也因此造成土地浪費,，甚至出現(xiàn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)為房地產(chǎn)項目。
相形之下,，還有一些城市由于經(jīng)濟發(fā)展太快,，城市規(guī)模根本控制不住，比如北京市的人口規(guī)模早已突破2020年的規(guī)劃目標,。這讓突出指標管理,、把規(guī)劃引導(dǎo)變成人為控制的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)規(guī)劃形同虛設(shè),。專家提出，規(guī)劃要有一定的適應(yīng)性,，規(guī)劃要建立評估機制,，保持動態(tài)調(diào)整，處理好彈性和剛性的關(guān)系,。
此外,，城鎮(zhèn)規(guī)劃還存在物質(zhì)規(guī)劃和城市發(fā)展戰(zhàn)略及城市公共政策失衡，感觀效應(yīng)和城市內(nèi)涵失聯(lián),，以及“公權(quán)力”與“私權(quán)利”失重等問題,。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，一些城市注重物質(zhì)規(guī)劃,，擺布建筑物,，以建設(shè)中心城市為戰(zhàn)略目標，較少考慮城市的公共服務(wù)及低端群體,，城市建設(shè)出現(xiàn)“貴族化”傾向,，規(guī)劃為政績服務(wù)，為資本打工,，公眾利益和城市長遠發(fā)展被忽視,。城市感觀很漂亮，但是缺少對文化和歷史內(nèi)涵的保護,，盲目追求高大上的異形建筑,、地標建筑，造成資源和能源的浪費,。
在規(guī)劃的編制和實施過程中,，還出現(xiàn)公權(quán)力過于強勢，監(jiān)督不足,，評價機制單一,，公眾參與度低的現(xiàn)象。
城鎮(zhèn)規(guī)劃面臨轉(zhuǎn)型
我國城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的問題與發(fā)展階段的必然性有關(guān),，但也反映了城鎮(zhèn)化發(fā)展模式,、發(fā)展理念等方面的偏差及政策制度方面的缺失。當前,，城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)面臨新的要求和挑戰(zhàn),，迫切需要轉(zhuǎn)型。
清華大學(xué)建筑學(xué)院教授武廷海表示,，從國際經(jīng)驗看,，城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定水平，城鄉(xiāng)就會發(fā)生重大轉(zhuǎn)型。我國的城市從點狀逐步向區(qū)域的,、綜合的塊狀形態(tài)發(fā)展,，城市將在國民經(jīng)濟社會發(fā)展中占據(jù)更加重要的位置，國家轉(zhuǎn)向城市社會,。
專家認為,，一般的經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化是個工業(yè)化自然發(fā)展的過程,，不是經(jīng)濟的引擎,。但在我國，城鎮(zhèn)化既是工業(yè)化發(fā)展的結(jié)果,，也將成為新一輪發(fā)展的動力,，如何把握好二者的關(guān)系，是對規(guī)劃提出的挑戰(zhàn),。
隨著發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，規(guī)劃重點也要發(fā)生改變,。傳統(tǒng)的規(guī)劃是增量擴張型規(guī)劃,，但目前空間增長已不可持續(xù)，到了從數(shù)量和規(guī)模向質(zhì)量和效益上轉(zhuǎn)變的階段,，考慮轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃,。
中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長李迅表示，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化兩種道路的不同,，決定著城鎮(zhèn)發(fā)展的模式不同,，規(guī)劃行業(yè)要順應(yīng)大勢，重新認識城鎮(zhèn)規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展變化,，探索新的方法和途徑,，未來將從規(guī)劃理念、規(guī)劃編制方法和規(guī)劃管理制度進行相應(yīng)的轉(zhuǎn)型升級,。
與此同時,，城鎮(zhèn)化進程速度放緩，新舊矛盾交織,，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨更多困難,。有專家認為，我國城鎮(zhèn)化率將放緩,，2030年約達到65％的水平,。一方面在集約發(fā)展的同時，公共服務(wù)需求上升,，政府需要加大公共投入,；另一方面消化舊矛盾與推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨新難題共存，尤其是社會階層分化嚴重,，社會矛盾將集中在城市,，最終都會反映到對規(guī)劃的需求上來,。今后，中國城市規(guī)劃面臨更加復(fù)雜的形勢,，需要協(xié)調(diào)的要素越來越多,。
專家認為，規(guī)劃要推動城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)向環(huán)境友好,、資源節(jié)約的內(nèi)涵式,、效益型模式轉(zhuǎn)變，同時也要注重約束行政與市場邊界,，保障民眾權(quán)益,。武廷海說：“規(guī)劃轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是應(yīng)對和服務(wù)新常態(tài)，向國家控制管理城鎮(zhèn)化進程的工具轉(zhuǎn)變,�,！�
目前,，我國很多城市的規(guī)劃更多在關(guān)注物質(zhì)環(huán)境和經(jīng)濟增長,，而忽視了對人自身發(fā)展以及對社會的關(guān)懷。增長不等于發(fā)展,，富裕不等于幸福,，沒有體現(xiàn)“以人為本”的規(guī)劃最終都將是無用的空話。
“人們?yōu)榱嘶钪�,，聚集于城市,；人們�(yōu)榱嘶畹酶茫恿粲诔鞘�,�,！?000多年前，古希臘哲學(xué)家亞里士多德這句名言,，詮釋了近現(xiàn)代規(guī)劃思潮的主體追求,。雖然流派多樣，但近現(xiàn)代規(guī)劃理論出發(fā)點基本沒有離開人的生存,、生活,、生產(chǎn)需要。
以英國為例,，工業(yè)革命推動高速城市化,。為了美好生活，越來越多的英國人進入城市,，但等待他們的并不全是美好,。“今天我們糾結(jié)于交通擁堵，無奈于臟亂差,，當年英國人進入城市后也遇到了類似情況,。”中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長李迅說,。
由于缺乏應(yīng)對城市化的思想準備,，當時英國沒有任何對建筑及其環(huán)境進行控制的規(guī)章制度，城市變得擁擠不堪,。在這種背景下,，人本主義規(guī)劃思想大師霍華德提出了“田園城市”理論，倡導(dǎo)空間布局的城鄉(xiāng)交融,、群體組合,。
“田園城市”提出關(guān)心人民利益的宗旨，這是城市規(guī)劃思想立足點的根本轉(zhuǎn)移,，對后世影響深遠,。20世紀規(guī)劃界誕生的兩大綱領(lǐng)性文件《雅典憲章》和《馬丘比丘憲章》都不同程度地體現(xiàn)了人本主義思想，著名的“大倫敦規(guī)劃”“美國田園城市和區(qū)域規(guī)劃運動”也都是“田園城市”理論的實踐,。
近年來,，“以人為本”的規(guī)劃理念在我國廣為各界所接受。2010年上海世界博覽會更是提出了“城市,，讓生活更美好”的鮮明主題。然而,，五年過去了,，這一“和諧城市”的理念并未充分體現(xiàn)在實踐中，甚至在被逐漸淡忘,。
“我們只顧低頭拉車往前沖,，沖政績，沖形象,，沖GDP�,，F(xiàn)在是反思的時候了，不能只把‘以人為本’停留口頭上,、紙面上,，要有落實�,！鼻迦A大學(xué)城市規(guī)劃系主任吳唯佳說,。
北京建筑大學(xué)教授秦紅嶺舉的一個例子對中國城市如何體現(xiàn)“以人為本”或有啟發(fā)：韓國首爾用四年時間實施“女性幸福城市計劃”，政府投資落實各種便利女性的措施,，如改造衛(wèi)生間,，抹平地磚縫，將斑馬線與兩側(cè)人行道的連接處改造為坡形以方便母親推嬰兒車過馬路等�,！斑@給我們的啟示是,，城市之善，在其美好,；城市之美,，在其養(yǎng)民。一切為了人的美好生活,，這是城市規(guī)劃最根本的倫理追求”,。
一片樹林已不復(fù)存在/一只小鳥永遠失去了歌唱/一個現(xiàn)代化的下午/一柄電鋸奪去了它們棲居之所/一個個樹樁連著樹樁/一幅幅年輪圖連著年輪圖……這是一位廣西詩人描寫城市化進程破壞生態(tài)的詩。
隨著城市化的飛速發(fā)展,，全國很多地方出現(xiàn)資源枯竭,、土地緊張、環(huán)境破壞等生態(tài)問題,。嚴峻的城市環(huán)境現(xiàn)狀迫使人們反思以往的城市發(fā)展理念,。
“滿足人們的需求是規(guī)劃的出發(fā)點并沒錯，問題是‘以人為本’要有個前提,，不能以犧牲環(huán)境為代價,。”北京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計中心主任呂斌說,。
如果說幾十年前還有資源可以揮霍,，那么對當下的我國而言，可持續(xù)發(fā)展所具有的意義更加重要,。
南京大學(xué)區(qū)域規(guī)劃研究中心副主任羅震東說,，在資源約束越來越緊的形勢下，如何探索基于我國自然環(huán)境,、社會環(huán)境的規(guī)劃策略,，真正成功走上可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)城市建設(shè)之路，將成為本土城鄉(xiāng)規(guī)劃理論構(gòu)建中最迫切,、最現(xiàn)實的環(huán)節(jié),。
在這方面，比我國更早進入城市化的發(fā)達國家也有著很深刻的教訓(xùn),。受生態(tài)危機所擾,，20世紀60年代以后，探討“生態(tài)城市”理論的作品,、書籍不斷涌現(xiàn),，全球掀起生態(tài)城市的研究熱潮。
很多世界著名的城市先后開展了這方面實踐,，其共同特點是有明確的生態(tài)建設(shè)目標和指導(dǎo)原則,，重視公眾參與,。
美國生態(tài)學(xué)家理查德·雷吉斯特于1975年創(chuàng)建了“城市生態(tài)學(xué)研究會”。該組織在美國西海岸的伯克利開展了一系列的生態(tài)城市建設(shè)活動,。在其影響下,，美國政府非常重視發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和建設(shè)生態(tài)工業(yè)園，這有力地促進了城市可持續(xù)發(fā)展,。伯克利也因此被認為是全球“生態(tài)城市”建設(shè)的樣板,。
國外生態(tài)城市規(guī)劃在確定整體目標外，也會在一定的時期內(nèi)集中力量解決最需要解決的問題,。例如,，巴西的庫里蒂巴市從解決交通問題入手進行系統(tǒng)的生態(tài)城市建設(shè)。日本的北九州市則是從減少垃圾開始,、探索實現(xiàn)循環(huán)型社會為主要內(nèi)容的生態(tài)城市建設(shè),。
目前，生態(tài)學(xué)原理與規(guī)劃學(xué)科的結(jié)合,，已被認為是建設(shè)可持續(xù)城市的重要途徑,。與國外生態(tài)城市建設(shè)相比較，我國的生態(tài)城市規(guī)劃尚處于初始階段,，需要更多學(xué)科專家的積極參與,，并力求理論和實踐的新突破。
