年初，江西某市一中央商務區(qū)規(guī)劃設計競賽邀請了8家單位，一位國內(nèi)知名的規(guī)劃專家當場發(fā)現(xiàn)兩家“美國設計事務所”的設計圖質(zhì)量較差,。后經(jīng)核實,，這兩家所謂的“美國設計事務所”均為國內(nèi)公司假冒。
貴州省住房和城鄉(xiāng)建設廳總規(guī)劃師王春告訴《經(jīng)濟參考報》記者,，規(guī)劃領域“假洋鬼子”很多,，一些人瞄準了個別地方領導喜歡“跟洋沾邊”的心理，接規(guī)劃時張口就要上千萬元,，有的比實際價格高出10多倍,。
記者近日在多地采訪發(fā)現(xiàn)，隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷深入,，規(guī)劃行業(yè)出現(xiàn)規(guī)劃師掛靠成風,、規(guī)劃方案貪大媚洋等惡疾。專家表示,，規(guī)劃市場的亂象不僅造成資源浪費,，也成為“過度規(guī)劃”和“隨意規(guī)劃”的推手。
小縣城人口三四萬 規(guī)劃做到二三十萬
規(guī)劃規(guī)模做得越大,，規(guī)劃院的收入就越多,。一些規(guī)劃師便投地方領導所好，將原本只有三四萬人口的小縣城總體規(guī)劃做到了二三十萬人,。
據(jù)不完全統(tǒng)計,，目前，全國擁有住建部頒發(fā)的城市規(guī)劃編制資質(zhì)的機構近300家,，其中大部分是由各省級或市級城市規(guī)劃設計研究院改企轉(zhuǎn)制而來,，民營企業(yè)也占有相當比例，逐步形成了具有一定競爭力的規(guī)劃編制服務市場,。隨著“規(guī)劃熱”的出現(xiàn),，一些不良傾向也逐漸凸顯。
除了不少地方不同程度地存在媚洋心態(tài),，個別地方“為洋而洋”,，導致規(guī)劃設計行業(yè)出現(xiàn)許多“假洋鬼子”從中牟利之外，“亂掛靠”現(xiàn)象亦較為普遍,。
《經(jīng)濟參考報》記者了解到,，當前主要存在兩種掛靠行為，一種是一些沒有資質(zhì)或能力差的規(guī)劃師給正規(guī)規(guī)劃設計公司上繳掛靠費接活,，另一種是某些規(guī)劃設計公司為了維持資質(zhì)必須吸收一些注冊規(guī)劃師掛靠,。
海南雅克設計有限公司副總經(jīng)理陳德雄表示,，“掛靠”成風造成一些不懂規(guī)劃的人在規(guī)劃市場上濫竽充數(shù)，做出的規(guī)劃設計往往粗制濫造,，有的甚至將別人的規(guī)劃照搬照抄,，敷衍了事。
此外,，部分規(guī)劃機構及從業(yè)者“逐利心”較重,，社會責任感缺失。專家表示,，當前規(guī)劃編制機構多為有自身經(jīng)濟利益訴求的企事業(yè)單位,，同時還面臨著激烈的市場競爭，使得很多機構為了利益最大化,，不僅盲從地方領導的意志,，甚至推波助瀾。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露,，這與目前實行的以規(guī)劃面積和人口規(guī)模為依據(jù)的收費制度不無關系,，規(guī)劃編制機構和希望“以地生財”、彰顯政績的地方政府在盲目做大規(guī)模上達成了默契,。
管理錯位掛靠成風 規(guī)劃違法難被問責
管理錯位,、管理依據(jù)不足及追責機制缺失，導致規(guī)劃市場問題頻現(xiàn),。專家稱,，由于專業(yè)化水平不高，很多新入行的從業(yè)者往往沖破規(guī)劃底線,。
專家表示,，當前相關部門對規(guī)劃行業(yè)施行資質(zhì)管理，盡管行業(yè)已經(jīng)開始實行“注冊規(guī)劃師”制度,，但仍存在“重機構資質(zhì),、輕個人資質(zhì)”的狀況。
中國城市規(guī)劃設計研究院副院長楊保軍說：“管理機構肯定比管個人要容易得多,，現(xiàn)在重管公司輕管個人,，重公司資質(zhì)，輕個人資格,，導致一些有能力的注冊規(guī)劃師不通過掛靠就無法立足,。”
同時,，規(guī)劃領域存在管理依據(jù)不足,，管理難度大。據(jù)了解,，國家有關部門聯(lián)合制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀行為處分辦法》出臺已有兩年,，但對案件的查處力度不夠、影響力不大,，目前尚無一起因規(guī)劃違法而被問責的案件,。
“這主要因為規(guī)劃的質(zhì)量管理難度較大，規(guī)劃的綜合性不同于建筑設計,，決定其質(zhì)量責任難以清晰,，目前在全國范圍內(nèi)未能制定詳細的規(guī)劃設計質(zhì)量標準�,！卑不帐〕青l(xiāng)規(guī)劃設計研究院院長胡厚國說,。
海南省住建廳總規(guī)劃師劉釗軍表示，對規(guī)劃設計院的管理是重要環(huán)節(jié),，但即使發(fā)現(xiàn)某個設計院違規(guī)了,，處罰的手段也有限。而且規(guī)劃市場流動性比較大,，對本省的容易監(jiān)管,，但是對流動的、掛靠的規(guī)劃設計師缺少管理手段和管理依據(jù),。
《經(jīng)濟參考報》記者還發(fā)現(xiàn),，目前，對規(guī)劃從業(yè)者還沒有建立相應的責任追究機制,。近年來,，極少出現(xiàn)規(guī)劃機構或個人因其所編制的規(guī)劃造成嚴重浪費或重大經(jīng)濟后果，而承擔過相應的經(jīng)濟責任或法律責任的案例,。
此外,，規(guī)劃專業(yè)人才不足導致規(guī)劃設計水平整體受限。中山大學地理科學與規(guī)劃學院教授袁奇峰說,，當前規(guī)劃市場的繁榮帶來專業(yè)人才需求旺盛,，國內(nèi)很多大學相繼開設規(guī)劃設計專業(yè)，但專業(yè)化教育水平不高,�,！澳壳叭珖�180多家高校開設相關專業(yè)，但很多院系連基本的師資都不夠”,。
中國建筑設計研究院顧問韓秀琦說,，規(guī)劃設計行業(yè)最強的力量都集中在幾個高等院校和北上廣等一線城市，目前行業(yè)人才的市場需求量很大,，但高素質(zhì)的人才奇缺,，在中西部尤其突出，地級市以下和落后地區(qū)就更不用說了,。
封閉話語圈亟須打破 終身追責機制有待建立
針對我國規(guī)劃市場存在的突出問題,，業(yè)內(nèi)人士建議,，進一步改革，完善相關制度,，強化管理,，引導規(guī)劃市場健康發(fā)展。
袁奇峰表示,，資質(zhì)管理的背后是“利益的壟斷”,。一些規(guī)劃機構代表了各自主管部門的利益，相互交叉銜接少,。有些部門通過規(guī)劃機構的資質(zhì)管理,，抬高了準入門檻，形成壟斷,。同時,，造成規(guī)劃學科單一，形成了一個個封閉的學科話語圈,，容不得外界提出批評和質(zhì)疑,。
專家建議，打破規(guī)劃資質(zhì)的部門壟斷,，進一步放開市場競爭,，逐步取消各類機構資質(zhì)資格許可和認定，強化個人專業(yè)資質(zhì)和法律責任,。規(guī)范規(guī)劃市場首先就是要責任到人,，管到規(guī)劃設計從業(yè)者，真正實施“注冊規(guī)劃師”制度,，建立設計單位技術人員網(wǎng)上登記,，便于業(yè)主選擇，避免因資質(zhì)問題而產(chǎn)生的隨意掛靠現(xiàn)象,。
同時,，須完善規(guī)劃評價體系，建立規(guī)劃終身責任追究機制,。一些地方規(guī)劃部門建議,，為避免出現(xiàn)“貪大媚洋”的規(guī)劃惡疾，亟須建立對規(guī)劃編制主體的利益約束機制,，探索按照編制質(zhì)量和實施效果來確定規(guī)劃服務付費標準,，破除盲目按照人口、面積來確定收費的既有規(guī)則,。
有專家指出,，應對違法違規(guī)、設計質(zhì)量低下、損害社會公共利益的建筑設計,，依法對設計企業(yè)和設計人員進行處罰,。若規(guī)劃本身出現(xiàn)了重大失誤，應該追責,，并依法承擔經(jīng)濟賠償責任,。“對編制超越發(fā)展階段,，脫離城鎮(zhèn)發(fā)展實際，規(guī)劃目標與發(fā)展實際嚴重不符的規(guī)劃機構和個人取消從業(yè)資格,�,！睏畋＼娬f。
此外,，還應制定行業(yè)準則,，建立“黑名單”制度，并加快專業(yè)人才培養(yǎng),，建立行業(yè)信息平臺,，促進行業(yè)自律。
胡厚國建議,，建立規(guī)劃單位信用記錄制度,，并進行信息公開，對于存在嚴重信用問題的設計單位實行淘汰制,。同時,，加強省外、國外規(guī)劃咨詢單位隊伍管理,。實行嚴格的資質(zhì)審查和備案制度,，地方規(guī)劃管理部門或委托第三方有相關資質(zhì)的規(guī)劃編制單位進行項目全過程質(zhì)量監(jiān)督及后期質(zhì)量追蹤，實施項目檔案管理,。
袁奇峰認為,，當務之急是加強規(guī)劃人員的培養(yǎng)和培訓。同時,，發(fā)揮主管部門及行業(yè)協(xié)會作用,，建立統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)劃市場信息平臺，提供國內(nèi)外規(guī)劃編制機構的資質(zhì)查詢服務,。還可建立舉報平臺,，加大公眾參與力度，清除規(guī)劃市場“害群之馬”,。
記者了解到,，一些發(fā)達地區(qū)已經(jīng)開始探索建立規(guī)劃信息平臺，讓規(guī)劃市場在陽光下運行,。廣東省惠州市正在探索建立規(guī)劃市場中介超市,，通過向全國公平開放,、資源共享、信用管理,、強化監(jiān)管等進一步規(guī)范規(guī)劃市場,。
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集鎮(zhèn)規(guī)劃無序 違法建房占地幾近失控 |
《經(jīng)濟參考報》記者在多個農(nóng)村地區(qū)走訪看到，一些地方的新農(nóng)村集中居住區(qū),，成排的房屋外墻上整齊劃一地刷上了黃色涂料,，遠遠望去就像軍隊營房，不僅沒了農(nóng)村的味道,，也不符合農(nóng)村生產(chǎn)的就近性和便利性,，喪失了農(nóng)村的田野風情，也缺乏建筑美感,；還有些地方則直接數(shù)棟高樓拔地而起,，被強迫洗腳上樓后的農(nóng)民抱怨，雞鴨豬羊沒地方養(yǎng)了,，農(nóng)田耕作離不開的農(nóng)活器具沒地方放置了,，到農(nóng)田干活走的路更遠了，生活生產(chǎn)反而沒有以前方便了,。
“我國城市化歷經(jīng)30多年快速發(fā)展,，當前到了重視縣以下規(guī)劃問題時候了�,！焙戏适袕]陽區(qū)區(qū)長黃衛(wèi)東說,。
合肥市規(guī)劃編制研究中心編研所副所長吳亞偉認為，當前的規(guī)劃業(yè)界和政府職能部門,，只要談及規(guī)劃,，普遍是針對城市，對集鎮(zhèn)農(nóng)村的規(guī)劃理念,、實際操作經(jīng)驗等都比較匱乏,，縣以下的集鎮(zhèn)農(nóng)村層面長期得不到應有重視，要么沒規(guī)劃,，要么是比較普遍的對城市規(guī)劃的生搬硬套,。
當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)土地浪費問題突出。安徽省副省長陳樹隆說,，從1996到2009年,，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移了1200萬人，但是農(nóng)村建設用地不減反增,，同時期增加了163萬畝,。如此反差鮮明的數(shù)字，從一個側(cè)面顯示出集鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)的土地使用效率極低的問題。他在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn),，阜陽,、亳州、宿州等皖北平原地區(qū)的集鎮(zhèn)和村莊都毫無規(guī)劃,，在基本農(nóng)田范圍內(nèi)隨意建房的情況極為普遍,。其中有地方政府規(guī)劃缺失的問題，也有農(nóng)民規(guī)劃意識淡薄的問題,，也有國家宏觀政策的原因,。
農(nóng)民被迫違法占地
在皖北等地，由于缺乏整體規(guī)劃,，在一些集鎮(zhèn)或者村莊的周邊,，沿著道路建房、占用耕地的情況比較常見,，這種“夾心餅”式的房屋布局不僅浪費土地，而且由于狹長形,，電網(wǎng),、水網(wǎng)等基礎設施配套也成本較高。
記者發(fā)現(xiàn),，縣以下規(guī)劃主要存在兩方面問題,。一是集鎮(zhèn)農(nóng)村建房違法占地普遍，農(nóng)民“被逼違法”,。從事規(guī)劃工作13年多的霍山縣國土局副局長余曉春介紹,，農(nóng)村建房違法占地情況基本處于失控狀態(tài)。法規(guī)落實環(huán)節(jié)遭遇腸梗阻,，比如土地管理法規(guī)定,，農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設的，由縣級人民政府登記造冊,，確認建設用地使用權,，但農(nóng)民向哪個部門申請報批等可具操作性的環(huán)節(jié)缺乏明確規(guī)定，這使得農(nóng)民即使想申請報批也不知道該去找誰,。事實上,，即使農(nóng)民提了申請，地方政府也不會批準,，因為政府普遍傾向于把土地指標用于工業(yè)項目發(fā)展經(jīng)濟,，比如霍山縣一年土地指標150畝，而全縣需要土地兩三千畝,，土地資源極為稀缺,，政府自己用都不夠，不管法規(guī)層面還是落實，都等于是在逼著農(nóng)民違法占地,。
尤其是在霍山縣這樣的山區(qū),，農(nóng)民不能在山上毀林，不能占用河道建房,，還要避開地質(zhì)災害區(qū),，全村范圍內(nèi)能建房的地塊可能只有地勢平坦但數(shù)量稀少的農(nóng)田所在地。同時,，如果走報批程序,，征地報批費大概是4萬多元一畝，農(nóng)民在自家田地建房還繳費,，自然不會主動報批,，就偷偷建房，被發(fā)現(xiàn)了就強建,。
二是規(guī)劃長期缺失與規(guī)劃導向特色缺失并存,。一些地方連鎮(zhèn)域規(guī)劃所需的地形測繪圖都沒有，鎮(zhèn)域規(guī)劃更是無從談起,。陜西省延安市城鄉(xiāng)規(guī)劃局副局長郝生富說,，在全國范圍而言，不能簡單地建立在美麗鄉(xiāng)村層面上,。做好鎮(zhèn)域規(guī)劃工作的最突出問題,，就是關于城鄉(xiāng)規(guī)劃的費用納入本級財政預算，雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃法有這個規(guī)定,，但從來沒有落實保障,，沒有辦法顧及鎮(zhèn)域�,！艾F(xiàn)在啟動鎮(zhèn)域規(guī)劃已經(jīng)很遲了,，這是一個國家生產(chǎn)力水平比較低的表現(xiàn)�,！彼f,。
還有一些地方一哄而上批量生產(chǎn)搞規(guī)劃。安徽省一名縣規(guī)劃局局長說,，一些地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃予以考核評比,，一時間各地小城鎮(zhèn)規(guī)劃大批量生產(chǎn)、一哄而上,，比數(shù)量,、拼速度，使得規(guī)劃水平較差,。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃,，都存在過于重視鎮(zhèn)區(qū)和村莊規(guī)劃而忽略全域統(tǒng)籌,、關注建設用地規(guī)模擴大而忽視內(nèi)涵提升、關注資源開發(fā)利用而忽視生態(tài)環(huán)境保護,、關注物質(zhì)空間布局而忽視歷史文化傳承等問題,，在建設用地布局上較為粗放，在城鎮(zhèn)風貌上對地域文化的發(fā)掘和自然資源的利用不夠,。例如,，一些地方的縣政府以紅頭文件形式下發(fā)，大搞不顧城鎮(zhèn)實際的“行政規(guī)劃”,。
運動式規(guī)劃不可取
小城鎮(zhèn)建設不能貪大求全,。郝生富認為，要根據(jù)不同的資源稟賦,、人口,、環(huán)境等因素，每個鎮(zhèn)規(guī)模能發(fā)展多大,，是這些因素共同決定的,，比如一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃10萬人，必須要考慮周邊各村的總?cè)丝�,、集�?zhèn)現(xiàn)有人口,、集鎮(zhèn)向周邊的輻射距離和能力等，如果把握考慮不充分容易造成浪費,。
小城鎮(zhèn)規(guī)劃重點應改善人居環(huán)境。郝生富認為,，鎮(zhèn)域規(guī)劃要能服務好周邊地區(qū)需求,，必須有學校等基礎設施在一定范圍內(nèi)可以共享，比如兩公里左右步行不能超過半小時,，要堅持公共基礎服務帶動人口聚集,，編制規(guī)劃時要注重公共服務的公平分配。
“好的小城鎮(zhèn)規(guī)劃怎么編,？評判一個規(guī)劃的標準,，應該呼應當?shù)厣钌a(chǎn)方式�,！被羯娇h住建局局長陳世宏建議,，集鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃要順地形、順民意,、倡服務,、重環(huán)境，就像皖南的西遞宏村,，很多年沿襲下來,，水系暢通,，環(huán)境優(yōu)美，是農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃的經(jīng)典范例,。
小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制套用照搬城市規(guī)劃問題亟待扭轉(zhuǎn),。安徽省住建廳村鎮(zhèn)處處長鄒桂武認為，目前我國關于小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的技術標準與規(guī)范不完善,，小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制在很大程度上仍然套用城市規(guī)劃標準,，不能體現(xiàn)小城鎮(zhèn)的特點，導致規(guī)劃適用性不強,。
“建議國家盡快制定相關標準,，或是鼓勵省級制定地方標準或技術導則，滿足各地小城鎮(zhèn)發(fā)展的階段性和區(qū)域性要求,，提升規(guī)劃的科學性和適用性,。”鄒桂武說,。
專家認為,，從長遠發(fā)展看，農(nóng)村人口減少,，同時為之服務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少將是城鎮(zhèn)化的必然結果,。隨著發(fā)展，一部分小城鎮(zhèn)將與城市緊密聯(lián)系,、互動發(fā)展,，成為有機整體；一部分小城鎮(zhèn)將發(fā)展壯大,，逐步轉(zhuǎn)型為小城市,；而一部分小城鎮(zhèn)將沉淀在廣大農(nóng)村地域中，回歸為社區(qū)或中心村,。建議國家應要求地方政府根據(jù)小城鎮(zhèn)不同的發(fā)展方向確定相應的規(guī)劃編制要求,，不能一刀切，搞運動式的規(guī)劃編制,，重點要加強有可能發(fā)展成為小城市的鎮(zhèn)的規(guī)劃編制工作,。
