編者按：伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,，在短短30多年的時(shí)間,，我國(guó)的城鎮(zhèn)化完成了西方發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资晟踔辽习倌甑臍v程，發(fā)展迅猛但也出現(xiàn)不少問(wèn)題,。比如,，奇怪建筑與“千城一面”共生，大“城市病”與“鬼城”,、“睡城”為鄰,，土地浪費(fèi)驚人、環(huán)境破壞日益嚴(yán)重等,。面對(duì)諸多亂象,，盲目規(guī)劃、過(guò)度規(guī)劃,、隨意規(guī)劃難辭其咎,，也亟待糾偏,。本報(bào)今日推出《城鎮(zhèn)規(guī)劃亂象透視》系列組稿，以探究竟,。
城鎮(zhèn)新區(qū)的拓展是城市規(guī)劃實(shí)踐的典型實(shí)例,。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日在全國(guó)多個(gè)城市調(diào)研發(fā)現(xiàn),，各地通過(guò)新城建設(shè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也暴露出盲目求快,、資源浪費(fèi)、過(guò)度擴(kuò)張等問(wèn)題,。多位規(guī)劃界專家表示,，在城鎮(zhèn)化率已超過(guò)50％的當(dāng)下，新城發(fā)展不能單純追求規(guī)模擴(kuò)張,，而要去庫(kù)存化,，就現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)調(diào)整布局，以漸進(jìn),、修補(bǔ),、改良的方式對(duì)接需求，實(shí)現(xiàn)再生,。
新城泛濫或成發(fā)展“雞肋”
記者走訪東中西部多個(gè)省份發(fā)現(xiàn),，新城在拓展城市空間、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),，出現(xiàn)一哄而上同質(zhì)規(guī)劃,、遍地開(kāi)花分布散漫、圈地競(jìng)賽成倍擴(kuò)張等不良現(xiàn)象,，亟待引起重視,。
改革開(kāi)放以來(lái)，各類新區(qū),、新城的迅速崛起讓“空間生產(chǎn)”成為推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要力量,。1990年到2010年，我國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積從12252.9平方公里擴(kuò)大到40533.8平方公里,，接近每十年擴(kuò)大一倍,。但與之相比，人口城鎮(zhèn)化的增速卻相形見(jiàn)絀,。與此同時(shí)，新城在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象,，亟待引起重視,。
——一哄而上同質(zhì)規(guī)劃。2011年7月開(kāi)始運(yùn)營(yíng)的京滬高鐵,，全線23個(gè)站點(diǎn)城市有16個(gè)規(guī)劃建設(shè)高鐵新區(qū)或新城,。這其中不少新城的空間規(guī)劃采取“超常規(guī)”尺度,、追求“躍進(jìn)式”發(fā)展：如錫東新城規(guī)劃面積125平方公里、德州高鐵新區(qū)56平方公里,。一些間隔僅20分鐘車程的站點(diǎn)新城不約而同以金融,、商務(wù)、物流,、研發(fā)等功能高規(guī)格定位“發(fā)展藍(lán)圖”,。
參與設(shè)計(jì)規(guī)劃的專家告訴記者，某東部城市將高鐵新城內(nèi)6個(gè)地塊分別賣給6個(gè)地產(chǎn)商,，結(jié)果6家企業(yè)同樣計(jì)劃建功能類似的城市綜合體,。預(yù)計(jì)三五年后，上百萬(wàn)平方米的辦公樓,、CBD將在這一區(qū)域扎堆出現(xiàn),，而開(kāi)發(fā)商只能憑借各自的品牌號(hào)召力內(nèi)耗競(jìng)爭(zhēng)。
——遍地開(kāi)花分布散漫,。東南大學(xué)建筑學(xué)院教授王興平調(diào)研發(fā)現(xiàn),，我國(guó)城市開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展最快的長(zhǎng)三角地區(qū)，許多城市市區(qū)被各類新區(qū)新城分割包圍,。2013年,，國(guó)家發(fā)改委對(duì)全國(guó)新區(qū)新城建設(shè)狀況進(jìn)行調(diào)查。抽查的12個(gè)省會(huì)城市全部提出推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè),，共規(guī)劃建設(shè)新區(qū)55個(gè),，平均每個(gè)城市要建4.6個(gè)新城新區(qū)，調(diào)查中平均每個(gè)地級(jí)市規(guī)劃的新城面積相當(dāng)于現(xiàn)有城市面積的一半多,。
安徽省住建廳規(guī)劃處處長(zhǎng)高冰松說(shuō),，2004年時(shí)，安徽全省有1000多個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū),，后來(lái)大力清理數(shù)量減少,、但近兩年也出現(xiàn)了反彈，一些地方甚至還有“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)”和“村級(jí)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)”,。
——圈地競(jìng)賽成倍擴(kuò)張,。隨著資本投入的擴(kuò)大，新城圈地規(guī)模平均每十年上升一個(gè)數(shù)量級(jí)：八十年代開(kāi)發(fā)區(qū)平均面積僅幾平方公里,，九十年代擴(kuò)大為幾十平方公里,。2000年以后，上百平方公里的巨型開(kāi)發(fā)區(qū)和新城大量出現(xiàn),，新設(shè)立的重慶“兩江新區(qū)”等規(guī)劃面積都達(dá)到上千平方公里,。
一位參與評(píng)審的專家介紹，規(guī)劃面積巨大,、代表國(guó)家戰(zhàn)略的區(qū)域應(yīng)該經(jīng)過(guò)更為嚴(yán)格的規(guī)劃審批,，但從實(shí)踐看,，新城規(guī)模的可行性研究仍顯不足。某中部省份航空港規(guī)劃面積數(shù)百平方公里,，機(jī)場(chǎng)計(jì)劃建5條跑道,，遠(yuǎn)超北京、上海標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到世界一流航空港規(guī)模,。但近年來(lái)支撐當(dāng)?shù)乜土髟鲩L(zhǎng)的主要?jiǎng)恿κ且患艺泄?0萬(wàn)人的勞動(dòng)密集型企業(yè),，目前是否需要配套如此高規(guī)格的建設(shè)，不少評(píng)審專家持保留意見(jiàn),。
盲目規(guī)劃致新城失控
新城強(qiáng)調(diào)增量規(guī)劃,，通過(guò)粗線條的膨脹來(lái)贏得發(fā)展，這在創(chuàng)造機(jī)遇的同時(shí)也帶來(lái)驚人的浪費(fèi),。專家和規(guī)劃人員認(rèn)為,，各地新城出現(xiàn)盲目規(guī)劃、無(wú)序擴(kuò)張等問(wèn)題,，根子在部分地方干部發(fā)展心態(tài)走偏,。
一是搶抓發(fā)展機(jī)遇，不顧產(chǎn)業(yè)實(shí)際,。不僅高鐵新城存在重復(fù)規(guī)劃和布局,，大批本著“高起點(diǎn)”定位的園區(qū)新城也面臨脫離產(chǎn)業(yè)需求、“空巢遍地難引鳳”的尷尬,。一些官員心中,，大手筆建設(shè)商務(wù)辦公樓、CBD就代表“退二進(jìn)三”,、“升級(jí)換代”,，這導(dǎo)致有規(guī)模、無(wú)內(nèi)涵成為新城中普遍存在的問(wèn)題,。記者發(fā)現(xiàn),，不少新城中，辦公樓和廠房大面積閑置,，有的開(kāi)發(fā)商打著“xx青年城”的旗號(hào)將寫字樓打造成“類住宅”出售,，一些地方政府直接改規(guī)劃，將企業(yè)廠房改建成酒店式公寓,。
東南大學(xué)建筑學(xué)院教授周琦說(shuō),，地方政府逾越市場(chǎng)、主觀意志過(guò)于強(qiáng)烈,，這導(dǎo)致大量規(guī)劃和建設(shè)過(guò)剩,。一地政府換屆后，新領(lǐng)導(dǎo)往往不愿“填充”前任的發(fā)展藍(lán)圖,，而一定要重新扯開(kāi)攤子,，人為造成大量爛尾新城。
二是只求建設(shè)速度,，不問(wèn)發(fā)展質(zhì)量,。不少規(guī)劃學(xué)者指出，很多地方領(lǐng)導(dǎo)來(lái)不及評(píng)估當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦,，爭(zhēng)著喊出“一年成名,，三年成型，五年成城”或“一年一個(gè)樣,，三年大變樣”的口號(hào)搞開(kāi)發(fā),，這種速度崇拜嚴(yán)重違背城市發(fā)展規(guī)律。
同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授張尚武說(shuō),，城市需要積淀,、生長(zhǎng)和逐步繁育，絕非人為設(shè)定目標(biāo)就能“速成”,。地方干部出于政績(jī)需要盲目追求短期規(guī)模,，其結(jié)果只能是帶來(lái)供需失衡。
記者調(diào)研了解到,，四面建新城的發(fā)展模式表面光鮮,，卻容易“拖累”老城品質(zhì)的提升。一些省市既要爭(zhēng)建航空港,、高鐵新城,，又要搶抓一批高新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū),，“不得已”只能擱置老城改造,、歷史文化保護(hù)。中國(guó)建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)研究院城規(guī)所顧問(wèn)總規(guī)劃師韓秀琦說(shuō),，這種管新不管舊,、保政績(jī)輕民生的做法，實(shí)質(zhì)反映了部分干部好大喜功,，不下真功夫,、不啃硬骨頭的心態(tài)。
三是重硬件建設(shè),，輕軟件規(guī)劃,。新城建設(shè)與發(fā)展實(shí)際脫節(jié)，投射到規(guī)劃實(shí)踐就是過(guò)分重視土地,、建筑等“硬規(guī)劃”,，忽視人口、產(chǎn)業(yè),、資源,、區(qū)域協(xié)調(diào)等“軟規(guī)劃”,。周琦說(shuō)，地方報(bào)批新城建設(shè)時(shí),，往往只注重描繪美好愿景卻不研究地區(qū)人口流向,、當(dāng)?shù)刭Y源稟賦。在規(guī)劃市場(chǎng),，也往往是畫圖紙,、搞設(shè)計(jì)的規(guī)劃師吃“香餑餑”，評(píng)估人口,、資源的規(guī)劃師坐“冷板凳”,。
少了區(qū)域特質(zhì)、資源分析的“軟研究”,，空間平臺(tái)容易異化為地區(qū)部門間利益博弈的工具,。張尚武認(rèn)為，目前工作實(shí)踐中,，已經(jīng)出現(xiàn)不少新區(qū)新城的審批變成爭(zhēng)取土地和建設(shè)指標(biāo)捷徑的事例,，一些省市報(bào)批的新區(qū)項(xiàng)目表面看來(lái)目標(biāo)宏大、前景可期,，實(shí)際是不講地區(qū)分工,、一味強(qiáng)調(diào)自己做大。
協(xié)同規(guī)劃轉(zhuǎn)型再生
業(yè)內(nèi)認(rèn)為,，當(dāng)前新城發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)從單純追求規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)現(xiàn)有設(shè)施的整合利用,，落實(shí)到基本面的規(guī)劃一定要和國(guó)家產(chǎn)業(yè)改革配套。新城建設(shè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)展實(shí)際分步實(shí)施,，園區(qū)設(shè)施的設(shè)計(jì)也要為未來(lái)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的變革留出空間,。
多位規(guī)劃界專家指出，中國(guó)新城疾風(fēng)暴雨式的增長(zhǎng)期已經(jīng)過(guò)去,，新型城鎮(zhèn)化背景下,，未來(lái)新城新區(qū)實(shí)現(xiàn)真正對(duì)接需求的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變,。
一是從主抓增量建設(shè)走向提升存量品質(zhì),。面對(duì)中國(guó)人口紅利和土地紅利逐漸消失的現(xiàn)實(shí)，當(dāng)前新城發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)從單純追求規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)現(xiàn)有設(shè)施的整合利用,。周琦說(shuō),，新城要去庫(kù)存化，應(yīng)就現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)調(diào)整布局,，以漸進(jìn),、修補(bǔ)、改良的方式對(duì)接需求、實(shí)現(xiàn)再生,。西方目前六成以上的建設(shè)是整合現(xiàn)有建筑而非新建,，通過(guò)建筑業(yè)的升級(jí)換代來(lái)重新利用空置設(shè)施不僅有利于消化存量，也將成為經(jīng)濟(jì)新常中新的增長(zhǎng)點(diǎn),。
二是從強(qiáng)調(diào)單一項(xiàng)目轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌區(qū)域布局,。張尚武認(rèn)為,，落實(shí)到基本面的規(guī)劃一定要和國(guó)家產(chǎn)業(yè)改革配套,。中央應(yīng)自上而下地統(tǒng)籌空間發(fā)展規(guī)劃、差異化配置資源,，把東中西部究竟怎樣定位,、地區(qū)間怎么協(xié)調(diào)分工進(jìn)一步明確，不能總是自下而上的談需求,、無(wú)限放大單個(gè)項(xiàng)目的功能,。
三是快速規(guī)劃、一次性建設(shè)轉(zhuǎn)向圈層發(fā)展,、分步建設(shè),。讓新城走出盲目規(guī)劃、超需求建設(shè)的循環(huán),，快速規(guī)劃一整片園區(qū),、一次性完成所有建設(shè)的模式需要作出調(diào)整。
規(guī)劃人員認(rèn)為,，快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)面前,，一攤子鋪開(kāi)建設(shè)必然與今后的實(shí)際需求脫節(jié)。新區(qū)新城不能追求三五年內(nèi)畫滿圖紙蓋滿樓,，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)展實(shí)際分步實(shí)施規(guī)劃,，園區(qū)設(shè)施的設(shè)計(jì)也要為未來(lái)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的變革留出空間。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近期調(diào)研“城鎮(zhèn)規(guī)劃”問(wèn)題時(shí)發(fā)現(xiàn),，一些城市規(guī)劃建設(shè)超級(jí)大樓盤和超大型城市綜合體的現(xiàn)象引起廣泛關(guān)注,。規(guī)劃專家認(rèn)為，因地制宜適度建設(shè)大樓盤有利于城市集約用地,，改善城市品質(zhì),。但需警惕一些動(dòng)輒占地幾千畝、建筑量上千萬(wàn)平方米大盤潛在的風(fēng)險(xiǎn),，避免城市規(guī)劃被超級(jí)大盤“綁架”,。
樓盤林立豎起“水泥森林”
位于貴陽(yáng)市一、二環(huán)路之間的花果園項(xiàng)目曾號(hào)稱“中國(guó)第一大盤”,，總投資900億元,，總建筑面積達(dá)1830萬(wàn)平方米。其中，住宅超過(guò)1200平方米,，全部入住后人口將達(dá)到35萬(wàn)人,。該項(xiàng)目旨在打造貴陽(yáng)市新城市都會(huì)區(qū)。
“一個(gè)樓盤住一個(gè)縣城的人口”,，花果園樓盤體量之大,、容積率之高，讓當(dāng)?shù)厥忻耦H感震撼,。據(jù)了解,，花果園是一個(gè)舊城改造項(xiàng)目。據(jù)貴陽(yáng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局公布的《南明區(qū)五里沖片區(qū)危舊房,、棚戶區(qū),、城中村改造項(xiàng)目控規(guī)調(diào)整專家論證會(huì)會(huì)議紀(jì)要》顯示，2011年,，花果園項(xiàng)目地塊的“容積率調(diào)整為≤6.8”,。
記者到花果園實(shí)地走訪，一進(jìn)項(xiàng)目區(qū)域,，首先映入眼簾的是崎嶇的山地地形之上,，“高聳入云”、密密麻麻的高層樓群,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)望去猶如“水泥森林”,，置身其中則感到“壓迫感”強(qiáng)烈�,；ü麍@售樓人員告訴記者,，花果園雖然密度大，但因?yàn)榉績(jī)r(jià)便宜,，銷售一直比較火爆,，2011到2013年曾連續(xù)三年保持單盤銷量全國(guó)第一。
據(jù)了解,，目前,，貴陽(yáng)市規(guī)劃和在建超過(guò)200平方米的樓盤超過(guò)10個(gè)，規(guī)劃居住人口將超過(guò)100萬(wàn)人,。近年來(lái),，除貴陽(yáng)市出現(xiàn)大盤“扎堆”的極端現(xiàn)象之外，不少城市也不同程度出現(xiàn)開(kāi)發(fā)超大樓盤的現(xiàn)象,。如被稱為“睡城”的超大社區(qū)北京市“天通苑”,、建筑面積達(dá)500萬(wàn)平方米的昆明“潤(rùn)城”城市綜合體、號(hào)稱蘭州首個(gè)超級(jí)大盤的“東部科技新城”以及濟(jì)南著名“爛尾”超大樓盤“彩石山莊”項(xiàng)目等,。
中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院副院長(zhǎng)楊保軍介紹說(shuō),，超級(jí)大盤模式最早出現(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū),，是開(kāi)發(fā)商從政府手中拿到大塊土地進(jìn)行連片開(kāi)發(fā)的一種經(jīng)營(yíng)方式。后來(lái),，在中西部一些城鎮(zhèn)化步入加速期的城市,，也出現(xiàn)出讓大片土地與開(kāi)發(fā)商“聯(lián)手”建設(shè)超級(jí)大盤的傾向。楊保軍說(shuō),，超級(jí)大盤實(shí)際上仍是一種“造城”手段,。
加重設(shè)施負(fù)荷擠占生態(tài)空間
受訪規(guī)劃專家認(rèn)為，適量的大樓盤規(guī)劃有助于公共配套設(shè)施建設(shè),，快速提升城市品質(zhì),，但規(guī)模巨大的超大樓盤將可能帶來(lái)多重隱患，值得警惕防范,。
——加重基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)荷成為城市“包袱”,。記者采訪了解到，盡管花果園項(xiàng)目還沒(méi)有入住三分之一的人口,，但其周邊區(qū)域已成為市區(qū)交通“堵點(diǎn)”。中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)石楠認(rèn)為,，超級(jí)大盤打破了原有城市整體平衡,，大量人口一旦集中到一個(gè)點(diǎn)，交通,、電力,、供水等基礎(chǔ)設(shè)施需求將爆發(fā)式增長(zhǎng)，甚至基礎(chǔ)設(shè)施因大量人口聚集而癱瘓,，使得大盤所在區(qū)域極易成為拖累城市的“包袱”,，變?yōu)槌鞘小澳[瘤”。
——增加城市管理風(fēng)險(xiǎn),。天津市開(kāi)發(fā)區(qū)城市管理局副局長(zhǎng)吳鵬說(shuō),，超級(jí)大盤會(huì)給后期的社會(huì)管理造成很大影響，“現(xiàn)在物業(yè)公司與業(yè)主委員會(huì)簽訂協(xié)議,，如果盤太大業(yè)主委員會(huì)就很難選舉出來(lái),，會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)很大隱患”。
——分割空間擠占城市生態(tài)系統(tǒng),。專家認(rèn)為,，超級(jí)大盤動(dòng)輒占地上千畝，往往會(huì)把城市綠地,、山體,、水域等生態(tài)空間“圈占”起來(lái)，成為所謂“私享空間”,，造成城市空間大范圍割裂,。同時(shí),，由于人口過(guò)于集中一個(gè)區(qū)域而加劇環(huán)境問(wèn)題。
有序供應(yīng)土地強(qiáng)化規(guī)劃管控
受訪專家認(rèn)為,，當(dāng)前,，一些城市大面積出讓土地建設(shè)超級(jí)大盤或超大型城市綜合體，特別是把一級(jí)土地市場(chǎng)“變相”交給開(kāi)發(fā)商的做法,，將對(duì)城市規(guī)劃形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn),，建議進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃管控。
首先,，根據(jù)城市發(fā)展定位和資源承載力,，科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)。石楠,、楊保軍等認(rèn)為,，城市建設(shè)應(yīng)增強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，把好土地利用規(guī)劃第一關(guān),，有序適量地供應(yīng)土地,。楊保軍說(shuō)，一些城市出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題,，一個(gè)重要原因就是大規(guī)模的出讓土地造成了空間割裂,，“有的城市一下子給開(kāi)發(fā)商幾個(gè)平方公里，樓盤一旦封閉運(yùn)營(yíng),，城市就被割裂了,，就會(huì)沖擊城市基本規(guī)劃，這是一種反城市的一種做法”,。
其次,，在規(guī)劃實(shí)施上增強(qiáng)規(guī)劃?rùn)?quán)威性和約束力。中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)馮俊說(shuō),，超大樓盤現(xiàn)象實(shí)際上是房開(kāi)商“壟斷”城市開(kāi)發(fā)的表現(xiàn),，大規(guī)模出讓土地交給一兩個(gè)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行開(kāi)發(fā)，可能導(dǎo)致城市規(guī)劃被一兩個(gè)開(kāi)發(fā)商“綁架”,。他建議,，城市在招商引資過(guò)程中應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施和管控，“用規(guī)劃管住開(kāi)發(fā)商,，避免規(guī)劃給開(kāi)發(fā)商讓路”,。
