2014年最后一天,，從長沙出發(fā)至韶山,、婁底的長韶婁高速公路正式通車，這條高速被認(rèn)為既是紅色旅游線,，也是長沙輻射湘中地區(qū)的重要通道,。然而,，令人“振奮”的背后，卻有一家民營企業(yè)在無休止地發(fā)函,、申訴,、阻工，不斷升級的矛盾甚至引發(fā)了拳腳相加的沖突,。
這家民營企業(yè)名為湖南凱旋長潭西線高速公路有限公司,，其投資運(yùn)營的長潭西高速公路，位于湖南長株潭“金三角”地區(qū),，是湖南省首條BOT項目,，曾多次獲得“項目建設(shè)先進(jìn)單位”、“項目運(yùn)營先進(jìn)單位”等稱號,。然而,，近兩年，投資經(jīng)營這條公路的民營公司,，卻變成了“申訴大戶”,。
“喜結(jié)良緣”變成“反目成仇”
隨著高速路網(wǎng)和城市干道的快速發(fā)展，曾作為金三角“印鈔機(jī)”的長潭西線效益不斷下滑,，而長韶婁高速公路的修建與“占用”路段,，則令長潭西公司與地方政府的矛盾不斷升級。湖南省高速公路BOT的“樣板”項目,，如今成了“鬧心”項目,。
2007年2月6日，長沙市學(xué)士收費(fèi)站彩球高懸,、鑼鼓喧天,，“長潭西線高速”舉行竣工通車典禮，當(dāng)天,，湖南省內(nèi)媒體均予以重點報道,，描述“長潭西高速位于長株潭‘金三角’地區(qū)，建成通車后,，對加快長株潭經(jīng)濟(jì)一體化有重要意義”。
這也是讓長潭西公司負(fù)責(zé)人劉開勇很是“驕傲”的一天,。他告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者,，2003年前后,，湖南高速公路建設(shè)在全國排名倒數(shù)，當(dāng)年,，湖南省政府到上海招商,，引進(jìn)民間資本投資高速公路建設(shè)。就是在這次招商會上,，他們被引進(jìn)湖南投資建設(shè)長潭西高速BOT項目,，當(dāng)時湖南省交通廳代表省政府與他們簽訂了《湖南省長沙至湘潭西線高速公路特許經(jīng)營合同》。
湖南省交通廳相關(guān)處室負(fù)責(zé)人接受記者采訪時也說,，由于湖南省高速公路當(dāng)時缺乏建設(shè)資金,，急需引入民間資本發(fā)展，省里對長潭西公司給予了優(yōu)厚條件,。
當(dāng)時,，雙方的雄心壯志是要“樹立湖南省高速公路BOT項目的樣板”。的確,，長潭西線建成通車后,，當(dāng)?shù)厮緳C(jī)經(jīng)常拿這條路對比政府投資建設(shè)的高速公路，尤其令人印象深刻的是,，2008年南方冰災(zāi)期間,，其它高速公路一度全部封閉，只有長潭西線還在運(yùn)營,。
然而,，讓劉開勇沒有想到的是，隨著長沙至湘潭間高速路網(wǎng),、城市干道的快速建設(shè),，這條位于所謂“金三角”的“印鈔機(jī)”效益出現(xiàn)下滑，甚至面臨虧損風(fēng)險,。至此,，雙方矛盾開始逐漸增多，并且愈演愈烈,。
而最新的導(dǎo)火索是長韶婁高速公路的修建,。這條高速公路是政府投資修建的湖南省重點工程，與長潭西線相交,，根據(jù)規(guī)劃要在相交位置進(jìn)行“赤江互通”施工,，而在施工中，要占用長潭西線的道路,，修建臨時通道供車輛通行,。
為此，長潭西線員工多次阻工，并找到長韶婁公司辦公區(qū)“討要說法”,。2014年,，長潭西公司四處奔走，先后向湖南省委,、省政府,、省人大、省交通廳,、省總工會,、省信訪局、中國貿(mào)促會湖南省分會及有關(guān)部門反映問題,。記者在長潭西公司提供的一份《員工請愿書——還我們工作和生活的權(quán)利》的材料中看到,，密密麻麻的職工手印有近四頁之多，材料中說長韶婁高速富有競爭性,，可能導(dǎo)致長潭西收費(fèi)額日益下降,，公司成為破產(chǎn)企業(yè)，員工也將面臨“下崗”局面,。
長潭西公司的“奔走”迫使湖南省政府多次召開協(xié)調(diào)會,。記者看到湖南省政府一位領(lǐng)導(dǎo)在有關(guān)材料中批示：“必須明確長潭西公司的利益訴求”，他強(qiáng)調(diào),，“必須以合法方式表達(dá)”,，“否則一切后果由長潭西公司及其主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)�,！�
而就在長韶婁通車在即之時,，雙方矛盾持續(xù)升級。據(jù)長韶婁高速反映,，長潭西職工連續(xù)多日到公司滋事,，糾纏工作人員甚至發(fā)生言語沖突。而長潭西公司的說法是,，2014年11月25日,，長韶婁公司辦公室副主任帶領(lǐng)上百名身著防暴特警服裝人員對他們的部分員工大打出手，導(dǎo)致33人受到傷害,，6人住院治療,，他們要求“嚴(yán)懲打人兇手和幕后主謀”。
有瑕疵的合同該不該遵守
長潭西公司稱,，BOT合同中有“不得修建競爭性高速公路”的條款,，湖南省交通廳則指出，國家經(jīng)濟(jì)要發(fā)展,，路網(wǎng)要形成,，政府要考慮改善交通基礎(chǔ)設(shè)施,。原來簽訂的合同沒有“頂層設(shè)計”，是不合法的,。有瑕疵的合同究竟該不該遵守,？
“中央強(qiáng)調(diào)依法治國，我們就是要求按照《合同法》來辦事,。”劉開勇說,。根據(jù)長潭西公司反映,，由于湖南省交通廳未履行BOT合同中的部分條款，導(dǎo)致他們公司出現(xiàn)巨大經(jīng)濟(jì)損失,。
劉開勇介紹,，當(dāng)初湖南省答應(yīng)征收土地、拆遷安置等費(fèi)用由政府以每公里152萬元“包干”,，可后來補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大幅提高,，實際的征收拆遷補(bǔ)償支出增加了約1.6億元。根據(jù)當(dāng)時省政府下達(dá)的“原定BOT合同和政策不變”的文件規(guī)定,，先由長潭西公司墊付,，后由省政府和省交通廳給予政策性補(bǔ)償，但至今未果,。
另外,，長潭西公司反映，長潭西線湘潭收費(fèi)站建設(shè)過程中,，在已經(jīng)完成70%以上土建時,，湖南省交通廳要求將收費(fèi)站后移，不但給公司造成損失,，還造成長潭西不能全省聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)�,，F(xiàn)在湖南省交通廳又要求湘潭收費(fèi)站前移，以解決全省聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)和擁堵等問題,。這些移站,，都給公司造成損失。
實際上,，長潭西公司與湖南省交通廳之間最根本的矛盾集中在BOT合同中的一個條款,，該合同第八章有條款規(guī)定“在本項目附近甲方不得進(jìn)行任何競爭性的建設(shè)規(guī)劃。如果依照法律,、法規(guī)確實必須另建收費(fèi)公路,，則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮由乙方投資建設(shè)”。
而近年來,，隨著國家和湖南省高速路網(wǎng)建設(shè)加快,，長潭西線附近修建了兩條收費(fèi)高速公路,，長韶婁是其中之一，另一條是長湘高速公路,。
根據(jù)長潭西公司聘請的專業(yè)評估公司的評估,，長韶婁高速開通后，因其與長潭西相交,，將分流其40%到50%的車流量通行費(fèi),，合計損失可達(dá)11億余元。長潭西公司同時提出,，2012年建成通車的長湘高速公路已經(jīng)分流了長潭西20%到30%的車輛通行費(fèi),。
長潭西公司認(rèn)為，長韶婁與長湘高速對長潭西高速形成了實質(zhì)競爭,，它們的修建違背合約,，給公司經(jīng)營帶來了不應(yīng)承受的巨大風(fēng)險。
對此,，湖南省交通廳基本建設(shè)處處長羅恒在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時表示,，當(dāng)年簽署B(yǎng)OT合同時，部分政府部門的法治意識較為淡薄,，因此合同里出現(xiàn)了一些現(xiàn)在看來無法兌現(xiàn)的承諾,。
羅恒說，特許經(jīng)營合同內(nèi)確有“不得修建競爭性高速公路”的條款,，但應(yīng)為無效條款,。國家經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，路網(wǎng)要形成,，肯定要服從大局,，長潭西線設(shè)計流量日均2.5萬輛，現(xiàn)在已經(jīng)超過3萬輛,，在這種情況下,，政府要考慮改善交通基礎(chǔ)設(shè)施。原來簽訂的合同沒有‘頂層設(shè)計’,，是不合法的,。
湖南省交通廳政策法規(guī)處文件顯示，該條款違背行政許可法,、公路法,、合同法以及行政法律的強(qiáng)制性規(guī)定，有損社會公共利益,，侵犯了交通部門規(guī)劃建設(shè)高速公路的法律職權(quán),，為無效條款�,！暗摻忉屩皇墙煌◤d法規(guī)處的解釋,�,！绷_恒強(qiáng)調(diào)。
湖南省交通廳認(rèn)為,，分流是高速公路路網(wǎng)形成的結(jié)果,，屬政策性因素影響，因涉及面廣不應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償,，以避免引起其他BOT項目的連鎖反應(yīng),。
至于征地拆遷補(bǔ)償?shù)膯栴}，羅恒認(rèn)為這是國家政策引起的,，與交通部門沒有多大關(guān)系,。征地拆遷的補(bǔ)償應(yīng)由投資人負(fù)責(zé)，怎么能讓政府承擔(dān),？
民資基建投資之路仍不平坦
長潭西公司與湖南省交通廳之間的糾紛表明，民資進(jìn)入交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的道路并不平坦,。從長潭西線的糾紛矛盾來看,，民資企業(yè)就像個“私生子”，似乎有不少解不開的心結(jié),。如何既滿足城市路網(wǎng)發(fā)展等基建需求,，又不傷害民資進(jìn)入的積極性，成為地方政府亟待思考和解決的問題,。
“實際上,，我們就是一枚‘棋子’�,！遍L韶婁高速項目經(jīng)理林偉平接受采訪時說,。他認(rèn)為，長韶婁和長潭西并不是兩條平行的公路,，之所以發(fā)生矛盾就是長潭西公司想利用這條即將通車的高速公路為要挾,，與交通部門談條件。
長潭西公司負(fù)責(zé)人一再強(qiáng)調(diào),，湖南省交通廳未履行BOT合同部分條款給公司帶來損失,，他們并不是要政府補(bǔ)償多少錢，而是希望以延長長潭西高速6到7年的收費(fèi)年限進(jìn)行補(bǔ)償,。
一位業(yè)內(nèi)人士說,，高速公路建設(shè)中不可避免會遇到各種各樣矛盾、糾紛甚至扯皮的事,，但如果都是國有企業(yè),，政府召開協(xié)調(diào)會就可以解決，但如果是民營企業(yè),，政府協(xié)調(diào)解決問題的難度就很大,。
劉開勇向記者反映,，在“赤江”互通施工中，長韶婁公司在未與他們公司談妥任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和未簽訂各項協(xié)議的情況下,，違反《公路法》強(qiáng)行在長潭西高速公路長沙起點段修建,，挖毀長潭西高速公路1.49公里主線的路基、路面,、天橋等交通設(shè)施,。同時在施工期間影響原走長潭西高速的部分車輛繞道走其他高速進(jìn)入長沙，每天要減少長潭西高速20%的車輛通行費(fèi),�,！霸谖唇�(jīng)我們公司同意的情況下，湖南交通部門就給長韶婁公司發(fā)放施工許可證,，結(jié)果他們挖我的路是合法的,，我阻止他們就成了違法行為！”
長潭西公司提出,，依據(jù)《湖南省交通運(yùn)輸系統(tǒng)行政事業(yè)性收費(fèi)管理辦法》計算“赤江”互通修建應(yīng)補(bǔ)償長潭西高速的公路占用費(fèi),，按每天2元/平方米收取，金額為6354萬元,。
長韶婁公司認(rèn)為,，對方計算占用費(fèi)法律依據(jù)不足，文件適用主體不對,。按照《公路法》,，建設(shè)單位應(yīng)對占用的公路予以修復(fù)、改建或予以相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,。長韶婁在赤江互通建設(shè)期間進(jìn)行了臨時改道施工,，不影響長潭西正常通行，施工完成后,，將對改道段進(jìn)行恢復(fù),，對車流量影響及不可恢復(fù)設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)償。
羅恒介紹,，按照湖南省慣例,，占用高速修建互通工程一般采用一次性50到70萬元打包解決。
長潭西公司表示,，其在長潭西項目中投資已達(dá)15億余元,，截至目前建設(shè)運(yùn)營10多年。按慣例,，投資經(jīng)營高速公路項目前10年屬于培育期,，等待的是后面20年經(jīng)營收回投資和回報。目前的情況導(dǎo)致股東投資長潭西項目的合法財產(chǎn)得不到合法保護(hù),，本應(yīng)有著高額回報的項目半路“夭折”,。
記者了解到,，為了解決長潭西線的問題，湖南交通部門曾提議讓國有公司收購長潭西特許經(jīng)營權(quán),，但談判進(jìn)行了數(shù)月,，最后各方仍未達(dá)成一致。
“全省高速公路有一二十個BOT項目,，如果都是這樣那就無法管理了,。”羅恒說：“現(xiàn)在湖南省的BOT（高速公路）模式是失敗的,，很多BOT項目投資進(jìn)來的時候根本沒錢,，施工單位的錢拖欠，民工的工資無法支付,，還套取銀行資金等,。所以我們現(xiàn)在盡量不用BOT模式，效益最好和最差的公路都由政府建設(shè),，效益不好不差的可以招商,，且盡量與實力強(qiáng)的國企合作�,！�
而就在2014年9月，湖南省還發(fā)布了124個專門吸引民間投資的重大公共建設(shè)項目,，總投資額達(dá)1756億元,。
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什么是BOT
BOT，即“建造-經(jīng)營-移交”（Build-Operate-Transfer）,，是指政府通過特許權(quán)協(xié)議,，授權(quán)外商或私營商進(jìn)行項目（主要是基礎(chǔ)設(shè)施）的融資、設(shè)計,、建造,、經(jīng)營和維護(hù)，在規(guī)定的特許期內(nèi)向該項目的使用者收取費(fèi)用,，由此回收項目的投資,、經(jīng)營和維護(hù)等成本，并獲得合理的回報,，特許期滿后將項目移交回政府,。
BOT自1984年土耳其首相奧扎爾應(yīng)用于土耳其公共基礎(chǔ)設(shè)施的私有化過程中后，引起了世界各國尤其是發(fā)展中國家的廣泛關(guān)注和應(yīng)用,，是為大型項目融資的一種流行方式,。在我國，BOT是政府通過與企業(yè)簽定特許權(quán)協(xié)議吸引資本加快國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種手段,，故也常稱作“特許權(quán)或特許經(jīng)營”,。
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觀點 |
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鼓勵民間投資須法治護(hù)航 |
| 丁文杰
張春保 史衛(wèi)燕 |
在全面深化改革的背景下,，“BOT”成為熱詞，并不斷出現(xiàn)在地方的政府工作報告中,。實際上,，為鼓勵民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，我國多次出臺相關(guān)政策文件,，并掀起多輪BOT投資熱潮,。2004年5月，建設(shè)部出臺《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》,，2005年和2010年,，國務(wù)院前后出臺鼓勵和引導(dǎo)民間投資的“舊36條”、“新36條”,。
然而,，湖南首條BOT高速公路項目，歷經(jīng)多年營運(yùn),，從最初的“喜結(jié)良緣”到現(xiàn)在的“反目成仇”,，從最初的“大操大辦”到現(xiàn)在的“大吵大鬧”，不能不讓人唏噓感慨,。尤其是,，湖南交通主管部門甚至認(rèn)為本省所有高速公路的BOT項目都是失敗的，這就更加值得深思追問,，到底是為什么,？
曾幾何時，民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域被稱為“玻璃門”,、“彈簧門”現(xiàn)象,，也就是說看得見，但隔著一層玻璃,，摸不著,；或者進(jìn)了門卻被“彈”了出來；或者進(jìn)了門,，卻發(fā)現(xiàn)里邊蹲著個大老虎,，無不恐怖之至、毛骨悚然,。最終的結(jié)果是,，國家政策鼓勵，民資盡興而進(jìn),，最終卻落了個敗興而歸的下場,。
一段時間以來，這樣的例子不勝枚舉。記者曾經(jīng)采訪過湖南某地一個長途汽車站項目,，當(dāng)?shù)卣疄榻鉀Q資金不足,，采取招商引資方式引進(jìn)民間資本修建，可豪華氣派的汽車站建好后卻閑置多年,，原因是當(dāng)?shù)亟煌ú块T考慮到其所屬運(yùn)輸企業(yè)的利益,，不安排運(yùn)輸線路，造成民營企業(yè)老板負(fù)債累累,、四處奔波,、到處申訴。
國家政策如此鼓勵民間投資,，可民資進(jìn)入交通領(lǐng)域為何還如此難呢,？其實說到底還是體制機(jī)制沒有理順，還是一個利益問題,。在這些領(lǐng)域,，大多數(shù)情況下，政府主管部門既是裁判員,，又是運(yùn)動員,；既是行政主管部門，又是“利益攸關(guān)方”,。在一些系統(tǒng)內(nèi)部,，往往就是一個“獨立王國”，往往習(xí)慣于通過“領(lǐng)導(dǎo)批示”,、開“協(xié)調(diào)會”等方式解決問題,，往往是公平競爭的市場規(guī)則被大量的“慣例”、“潛規(guī)則”所取代,。在基層，經(jīng)�,？梢月牭健案[不是找死嗎”的言論,，實際上，一些政府部門是鐵打的營盤流水的兵,，新官不理舊事,，作為民營資本，一旦與政府發(fā)生糾紛,，根本拖不起,，鬧不起，最后往往陷入無底深淵,。
此外,，在地方BOT項目運(yùn)作中，地方政府需要更多地考慮路網(wǎng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等全局問題,，但也不應(yīng)忽視民資的基本訴求,。畢竟在市場經(jīng)濟(jì)中，民營企業(yè)的逐利性是“應(yīng)有之義”,，一旦利益受損,，民資何來積極性？特別是,，一般BOT項目都簽訂了相關(guān)合同,，一旦簽訂合同，就必須要維護(hù)法律的尊嚴(yán),，在法律框架內(nèi)解決糾紛,，不能說白紙黑字的合同政府一句話就作廢，不能說對自己有利的條款就有效,，對自己不利的條款就無效,。對于因服從經(jīng)濟(jì)發(fā)展“全局”，民營企業(yè)必須做出一定“犧牲”的情況,，地方政府還需做好相應(yīng)的“合理”補(bǔ)償,。否則，鼓勵民間投資就會成為一句空話,，一個“死結(jié)”,。
黨的十八屆四中全會提出全面依法治國，應(yīng)該說為打破這種部門利益主導(dǎo)的“游戲規(guī)則”,、激活民間投資帶來了前所未有的契機(jī),。要想解開民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域這個“死結(jié)”，最根本的方面就是依法辦事,。在法律框架內(nèi)制定游戲規(guī)則,，不僅保護(hù)民間資本的權(quán)益，也是保護(hù)政府的權(quán)益,；不僅民資要依法維權(quán),，政府也要依法維權(quán)。
