國(guó)家體育場(chǎng)“鳥巢”賽后運(yùn)營(yíng)一年，剛剛度過“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了,。從招投標(biāo),、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的全程,，一系列不符合PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式精神和現(xiàn)行法律法規(guī)的做法,，都給項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的最終失敗埋下了伏筆。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn),，PPP模式與現(xiàn)行的一些財(cái)務(wù),、法律制度存在矛盾之處。以“鳥巢”的盈利計(jì)算為例,，如果按折舊計(jì)提,，則運(yùn)營(yíng)方無法實(shí)現(xiàn)分紅；如果按股權(quán)清算,，則北京市政府30年不要分紅的承諾違法,。專家表示，全面推行PPP模式,，首先要清除制度上的羈絆,。
“鳥巢”半路散伙
將近十年前，北京市政府決定對(duì)國(guó)家體育場(chǎng)“鳥巢”等項(xiàng)目采用PPP模式,，“鳥巢”成為我國(guó)首個(gè)采用PPP模式建設(shè)的大型體育場(chǎng)館,。然而這段“婚姻”卻最終遺憾收?qǐng)觥?BR> 《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，在“鳥巢”總計(jì)近32億元的投資中,，由中國(guó)中信集團(tuán)公司等四家企業(yè)組成的中信集團(tuán)聯(lián)合體出資42%,，北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司代表北京市政府支付剩余的58%，雙方按投資比例組建國(guó)家體育場(chǎng)有限公司，負(fù)責(zé)“鳥巢”的融資,、建設(shè),、管理等工作。中信聯(lián)合體擁有賽后30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán),，運(yùn)營(yíng)期間自負(fù)盈虧,。期滿后，“鳥巢”由北京市政府收回,。
為使項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行，合作雙方都盡力為對(duì)方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),。中信聯(lián)合體不僅幫助北京市政府減少了直接投資,，還要為“鳥巢”承擔(dān)每年高達(dá)1.5億元人民幣的運(yùn)營(yíng)費(fèi)和利息支出風(fēng)險(xiǎn)；而北京市政府則提供了許多鼓勵(lì)和激勵(lì)措施,，盡可能地幫助企業(yè)降低風(fēng)險(xiǎn),，如提供低價(jià)項(xiàng)目土地，價(jià)格僅為相鄰地段的十分之一等,。
開工不到四年,，這座世界同類體育場(chǎng)中規(guī)模最大、結(jié)構(gòu)最復(fù)雜,、技術(shù)難度最高,、工期和質(zhì)量要求最嚴(yán)格的體育場(chǎng)矗立在世人面前，并圓滿完成奧運(yùn)會(huì)的主要賽事任務(wù),。數(shù)據(jù)表明,，包括“鳥巢”在內(nèi)的六個(gè)場(chǎng)館及設(shè)施項(xiàng)目總投資約194億元，除北京市政府出資20億元外,，其余約174億元都是社會(huì)資本,。
在北京市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人看來，PPP模式在“鳥巢”等奧運(yùn)體育場(chǎng)館的建設(shè)中發(fā)揮了巨大作用,，它探索出一條發(fā)揮政府信用杠桿作用,、充分動(dòng)員社會(huì)資金參與公益事業(yè)建設(shè)的多元化融資新渠道，實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變,，使相關(guān)部門從側(cè)重審批變?yōu)閭?cè)重服務(wù),，搭建了政府、企業(yè),、金融,、法律機(jī)構(gòu)之間的信用建設(shè)橋梁，也鍛煉了參與合作的國(guó)內(nèi)企業(yè),，加速了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,。
令人惋惜的是，“鳥巢”賽后運(yùn)營(yíng)一年，剛剛度過“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了,。
2009年8月29日,，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理協(xié)議》，對(duì)“鳥巢”經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行股份制改造：中信聯(lián)合體放棄了30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán),，轉(zhuǎn)而獲得永久股東身份,；國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等公司高層由北京市國(guó)資委派任,。這意味著PPP模式在我國(guó)大型體育場(chǎng)館建設(shè),、運(yùn)營(yíng)中的首次應(yīng)用宣告“夭折”。
盈利計(jì)算悖論
“鳥巢”項(xiàng)目的失敗暴露出在執(zhí)行過程中,，PPP模式與現(xiàn)行的財(cái)務(wù),、法律等制度還存在矛盾。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn),，一方面,，“鳥巢”的招標(biāo)流程不完全符合PPP項(xiàng)目要求。將設(shè)計(jì)責(zé)任交給投標(biāo)人是體育場(chǎng)館建設(shè)的重要特點(diǎn),，但在“鳥巢”招標(biāo)過程中,，北京市政府先行招標(biāo)選定了設(shè)計(jì)方案，造成設(shè)計(jì)上對(duì)體育場(chǎng)賽后商業(yè)運(yùn)營(yíng)考慮不足,，限制了項(xiàng)目公司在賽后對(duì)“鳥巢”商業(yè)效率的最大化,。
另一方面，招標(biāo)時(shí)過于看重融資能力,，賽后運(yùn)營(yíng)管理能力沒有引起足夠重視,，中信聯(lián)合體內(nèi)部缺少利益協(xié)調(diào)機(jī)制。由中信集團(tuán),、北京城建集團(tuán),、美國(guó)金州控股集團(tuán)等企業(yè)組成的中信聯(lián)合體，上述三方都具備豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和良好的融資能力,，但都未經(jīng)營(yíng)過體育場(chǎng)館,，嚴(yán)重缺乏運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和體育產(chǎn)業(yè)資源，注定了賽后運(yùn)營(yíng)的盈利模式單一,。同時(shí),，三方都想從建設(shè)承包合同中獲利，對(duì)建設(shè)方案失去良好控制,，成本超出概算約4.56億元,，惡化了項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債表。
此外,，國(guó)家體育場(chǎng)的“定位”加上公眾對(duì)PPP模式認(rèn)知不清,，直接影響了賽后運(yùn)營(yíng)效益,。運(yùn)營(yíng)方在諸如企業(yè)冠名，觀眾座位椅冠名等商業(yè)運(yùn)作方面均招致非議,，出現(xiàn)了所謂“商業(yè)化與公眾利益的沖突”,，運(yùn)營(yíng)商不斷提出的舉辦演唱會(huì)等文藝活動(dòng)申請(qǐng)，也被相關(guān)部門以消防安全等原因駁回,。有專家說：“企業(yè)想做一些事,，但政府部門的限制比較多�,！�
值得注意的是,，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者發(fā)現(xiàn)，在PPP執(zhí)行過程中,，PPP模式與現(xiàn)行的一些制度存在矛盾,。例如，按照現(xiàn)在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則計(jì)提折舊,，讓“鳥巢”的盈利計(jì)算成為一個(gè)難題,。在30年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi),，運(yùn)營(yíng)方事實(shí)上是在為北京市政府投入的20億元的折舊額“埋單”,，根本無法實(shí)現(xiàn)分紅。再如按照公司清算辦法,，公司必須按照股權(quán)來清算,，北京市政府30年內(nèi)不要分紅的承諾違反清算法。
“鳥巢”經(jīng)營(yíng)權(quán)由北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任有限公司重新主導(dǎo)后,，逐步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)金流的平衡,，值得充分肯定�,！暗钦栈亍B巢’經(jīng)營(yíng)權(quán),，違背了PPP模式初衷，對(duì)我國(guó)今后大型體育場(chǎng)館PPP模式的推廣存在不利影響,�,！币晃粯I(yè)內(nèi)人士說。
兩份指南之惑
隨著PPP新一輪熱潮來襲,，為了更好地支持PPP的實(shí)際運(yùn)作,，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委的相關(guān)政策正陸續(xù)公布。然而,，兩個(gè)部門各推各的管理辦法,，也讓市場(chǎng)頗感困惑。
2014年12月4日,，財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委分別在各自官網(wǎng)上發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》,，分別從政策層面和實(shí)際操作上對(duì)政府和社會(huì)資本的合作予以指導(dǎo),。
今年1月19日，財(cái)政部再次發(fā)布通知,，規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作,，進(jìn)一步介紹了PPP項(xiàng)目合同體系。當(dāng)日,，發(fā)改委官網(wǎng)也公布了關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》公開征求意見的公告,。
“發(fā)改委和財(cái)政部同一天發(fā)文，這是好事,�,！庇袑＜冶硎荆�(cái)政部與發(fā)改委陸續(xù)發(fā)文規(guī)范PPP,，表明被寄予化解政府性債務(wù)厚望,、擔(dān)負(fù)城鎮(zhèn)化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。但同時(shí),，作為推廣PPP模式的重要制度設(shè)計(jì),，目前已現(xiàn)兩部指南和辦法，“如果不同部委的文件內(nèi)容有沖突的話,，就很容易給市場(chǎng)造成困惑”,。
一些專家和企業(yè)界人士建議兩個(gè)指南應(yīng)該統(tǒng)一，否則會(huì)使基層在實(shí)踐中無所適從,。黑龍江省社科院經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)程遙說,，還要做好政府、各部委的權(quán)力職責(zé)劃分,，“首先不能出現(xiàn)自己人打架”,。
清除制度羈絆
經(jīng)過一年的探索實(shí)踐，PPP政策框架基本成型,，15個(gè)省份30個(gè)示范項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段,。多位專家表示，全面推行PPP模式,，首當(dāng)其沖的問題是要清除制度上的羈絆,，確立制度威信。
程遙說,，當(dāng)前深化PPP模式亟須從對(duì)PPP的認(rèn)識(shí),、推行和監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)不斷進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和完善。他進(jìn)一步建議,，全面推廣PPP模式必須要有制度護(hù)航,，應(yīng)該從國(guó)家層面確定一個(gè)權(quán)威的法律，從而使之具備統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力,，避免中央部門或地方制定的法規(guī)政策產(chǎn)生沖突,。
財(cái)政部金融司相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,，下一步，財(cái)政部將與其他有關(guān)主管部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),，共同推進(jìn)PPP制度建設(shè),。制度建設(shè)把握三個(gè)原則：一是有利于防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，著力提高財(cái)政資金使用效益,；二是有利于簡(jiǎn)政放權(quán),、簡(jiǎn)化程序、提高效率,，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)實(shí)施,；三是有利于合同履約管理，依法保障PPP各參與方的合法權(quán)益,，確�,！鞍春贤k事”。
上述負(fù)責(zé)人表示,，由于缺乏可借鑒的成熟范例,，對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目操作有一個(gè)掌握的過程，一些地方存在工作準(zhǔn)備不足,、信心不足的問題,。財(cái)政部將針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的困難，積極幫助地方協(xié)調(diào)解決,，并研究給予必要的政策支持,。
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專家建議建立多部門全程監(jiān)管機(jī)制 |
2015年伊始,，各地PPP項(xiàng)目蜂擁而上,，多省份計(jì)劃引資動(dòng)輒千億元。但《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在陜西,、黑龍江,、廣東和廣西等地采訪發(fā)現(xiàn)，不少地區(qū)對(duì)PPP模式“一頭霧水”,，難以邁出PPP模式探索“第一步”,。
專家建議，各地宜規(guī)范操作流程,，引入第三方機(jī)構(gòu),，分行業(yè)和領(lǐng)域建立浮動(dòng)收益率機(jī)制，確保PPP模式可持續(xù)發(fā)展,。
多部門全程監(jiān)管機(jī)制待建
針對(duì)如何規(guī)范PPP操作流程,，北京市發(fā)改委委員楊旭輝建議，將PPP適用項(xiàng)目分為新建項(xiàng)目,、在建,、已建成項(xiàng)目,。新建項(xiàng)目中，又可根據(jù)行業(yè)特征和收益情況分為三大類：第一類是經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域項(xiàng)目,，可采取依法放開市場(chǎng),，政府不再直接投入的模式；第二類是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域項(xiàng)目,，可采取雙方以股權(quán)合作方式,，建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格協(xié)調(diào)機(jī)制,；第三類是非經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域項(xiàng)目,，可采取捆綁式項(xiàng)目法人招標(biāo)方式由社會(huì)資本組織實(shí)施，也可由政府回購(gòu)或購(gòu)買服務(wù),。
此外,，專家建議，行業(yè)主管部門可依托國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái),，制定PPP項(xiàng)目方案,，多部門聯(lián)合審批審核。由行業(yè)主管部門組織專業(yè)技術(shù)人才,，設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目投融資方案,，包括投資人資質(zhì)條件、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),、收益率價(jià)格測(cè)算以及監(jiān)管方式等,。方案制定后，經(jīng)政府主管部門審核,，再交由發(fā)改委,、財(cái)政等多部門審核，并報(bào)省級(jí)政府審議后執(zhí)行,。
“這些項(xiàng)目方案必須具有預(yù)見性和前瞻性,，并符合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判及解決機(jī)制方案等基本要求�,！敝袊�(guó)PPP研究院院長(zhǎng)賈康說,。
同時(shí)，應(yīng)促進(jìn)政府和社會(huì)資本談判確定合約文本,，建立多部門對(duì)項(xiàng)目全程監(jiān)督管理機(jī)制,。廣西、重慶等地發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人建議,，包括財(cái)政,、審計(jì)等多部門宜在項(xiàng)目實(shí)施過程中，依托國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái),，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)管,，可委托中介機(jī)構(gòu)開展建設(shè)全過程,、運(yùn)營(yíng)收支全過程的跟蹤審計(jì)，加強(qiáng)績(jī)效考評(píng),，完善正常,、規(guī)范的退出機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。
引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)
黑龍江,、陜西和廣西等地發(fā)改委和財(cái)政部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為,，具體PPP項(xiàng)目方案的編制，需要法律,、金融,、管理等各方面技術(shù)人才。一旦各地PPP項(xiàng)目“蜂擁而上”,，很容易導(dǎo)致PPP模式因缺乏科學(xué)性而“流產(chǎn)”,。各地應(yīng)在國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)基礎(chǔ)上，引入權(quán)威的第三方機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目方案,。
廣西大學(xué)商學(xué)院副院長(zhǎng)秦建文建議,，首先，可引導(dǎo)高校,、科研機(jī)構(gòu)分行業(yè)和領(lǐng)域,，組建PPP項(xiàng)目規(guī)劃編制隊(duì)伍；其次,，具體PPP項(xiàng)目實(shí)施前,，由中標(biāo)科研團(tuán)隊(duì)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的要求，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì),；第三,，設(shè)計(jì)方案完成，政府部門進(jìn)行審核后,，根據(jù)方案向社會(huì)資本招投標(biāo),，由簽訂合同的社會(huì)資本支付此前科研團(tuán)隊(duì)的服務(wù)費(fèi)用,。
還有專家建議,，由政府主管部門牽頭，在項(xiàng)目方案和合約制定時(shí),，引入第三方中介機(jī)構(gòu)開展評(píng)估,，向其購(gòu)買服務(wù)，第三方中介機(jī)構(gòu)參與討論,，直接為政府部門的決策提供參考,，供其與社會(huì)資本談判。除項(xiàng)目設(shè)計(jì)的前期階段外,，第三方機(jī)構(gòu)還參與后續(xù)運(yùn)營(yíng)收支全過程跟蹤審計(jì),。
“無論何種方案,，都須堅(jiān)持五個(gè)原則：利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),、公共利益最大化,、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益兼顧、收益約束機(jī)制,，這是PPP項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)的宗旨,。”賈康說,，各地各部門可充分借助國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)的行業(yè)專家?guī)�,，依托平臺(tái)對(duì)具體PPP項(xiàng)目方案進(jìn)行設(shè)計(jì)。
建立浮動(dòng)收益率機(jī)制
北京大學(xué)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力研究院研究員,、中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新認(rèn)為,，在PPP項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施過程中，社會(huì)資本最關(guān)注的無疑是回報(bào)率,，但由于PPP模式項(xiàng)目的時(shí)間跨度長(zhǎng),、投資額度大，如果調(diào)價(jià)機(jī)制不明確,，幾乎沒有社會(huì)資本敢在PPP項(xiàng)目上投入,，因此如何建立浮動(dòng)收益率機(jī)制，是解決基層“一頭霧水”的關(guān)鍵,，也是激活社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要因素,。專家認(rèn)為，建立浮動(dòng)收益率機(jī)制須堅(jiān)持多方面原則,。
首先,，既實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)，又避免暴利,。一些專家和企業(yè)界人士認(rèn)為,，PPP項(xiàng)目收益率以略高于銀行貸款利率最為合適，項(xiàng)目方案對(duì)企業(yè)投資內(nèi)部收益率的設(shè)計(jì)原則上應(yīng)按8％測(cè)算,，可結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和利率水平進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,，確立這一原則后，則可通過專業(yè)人才,、法律,、金融等多方面人才通過前瞻和預(yù)測(cè)，結(jié)合物價(jià)水平,、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度等多種因素,，科學(xué)測(cè)算項(xiàng)目建造運(yùn)營(yíng)和預(yù)期收益，制定可控的價(jià)格調(diào)整預(yù)案，確保社會(huì)資本利潤(rùn)率處于合理區(qū)間,。
多位專家建議,，浮動(dòng)收益率機(jī)制應(yīng)固定一個(gè)周期，然后根據(jù)環(huán)境的變化重新核算,，每個(gè)周期執(zhí)行一個(gè)固定價(jià)格,，企業(yè)通過提高效率，便可獲得一定的超額利潤(rùn),。到下一個(gè)周期后,，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，政府可對(duì)價(jià)格進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,，有助于形成良性的正向激勵(lì),，促進(jìn)PPP模式健康發(fā)展。
