國(guó)家體育場(chǎng)“鳥(niǎo)巢”賽后運(yùn)營(yíng)一年,，剛剛度過(guò)“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了,。從招投標(biāo),、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的全程，一系列不符合PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式精神和現(xiàn)行法律法規(guī)的做法,，都給項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的最終失敗埋下了伏筆,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn)，PPP模式與現(xiàn)行的一些財(cái)務(wù),、法律制度存在矛盾之處,。以“鳥(niǎo)巢”的盈利計(jì)算為例，如果按折舊計(jì)提,，則運(yùn)營(yíng)方無(wú)法實(shí)現(xiàn)分紅,；如果按股權(quán)清算，則北京市政府30年不要分紅的承諾違法,。專(zhuān)家表示,，全面推行PPP模式，首先要清除制度上的羈絆,。
“鳥(niǎo)巢”半路散伙
將近十年前,，北京市政府決定對(duì)國(guó)家體育場(chǎng)“鳥(niǎo)巢”等項(xiàng)目采用PPP模式，“鳥(niǎo)巢”成為我國(guó)首個(gè)采用PPP模式建設(shè)的大型體育場(chǎng)館,。然而這段“婚姻”卻最終遺憾收?qǐng)觥?BR> 《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到,，在“鳥(niǎo)巢”總計(jì)近32億元的投資中，由中國(guó)中信集團(tuán)公司等四家企業(yè)組成的中信集團(tuán)聯(lián)合體出資42%，北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司代表北京市政府支付剩余的58%,，雙方按投資比例組建國(guó)家體育場(chǎng)有限公司,，負(fù)責(zé)“鳥(niǎo)巢”的融資、建設(shè),、管理等工作,。中信聯(lián)合體擁有賽后30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，運(yùn)營(yíng)期間自負(fù)盈虧,。期滿后,，“鳥(niǎo)巢”由北京市政府收回,。
為使項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行,，合作雙方都盡力為對(duì)方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。中信聯(lián)合體不僅幫助北京市政府減少了直接投資,，還要為“鳥(niǎo)巢”承擔(dān)每年高達(dá)1.5億元人民幣的運(yùn)營(yíng)費(fèi)和利息支出風(fēng)險(xiǎn),；而北京市政府則提供了許多鼓勵(lì)和激勵(lì)措施，盡可能地幫助企業(yè)降低風(fēng)險(xiǎn),，如提供低價(jià)項(xiàng)目土地,，價(jià)格僅為相鄰地段的十分之一等。
開(kāi)工不到四年,，這座世界同類(lèi)體育場(chǎng)中規(guī)模最大,、結(jié)構(gòu)最復(fù)雜、技術(shù)難度最高,、工期和質(zhì)量要求最嚴(yán)格的體育場(chǎng)矗立在世人面前,，并圓滿完成奧運(yùn)會(huì)的主要賽事任務(wù)。數(shù)據(jù)表明,，包括“鳥(niǎo)巢”在內(nèi)的六個(gè)場(chǎng)館及設(shè)施項(xiàng)目總投資約194億元,，除北京市政府出資20億元外，其余約174億元都是社會(huì)資本,。
在北京市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人看來(lái),，PPP模式在“鳥(niǎo)巢”等奧運(yùn)體育場(chǎng)館的建設(shè)中發(fā)揮了巨大作用，它探索出一條發(fā)揮政府信用杠桿作用,、充分動(dòng)員社會(huì)資金參與公益事業(yè)建設(shè)的多元化融資新渠道,，實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，使相關(guān)部門(mén)從側(cè)重審批變?yōu)閭?cè)重服務(wù),，搭建了政府,、企業(yè)、金融,、法律機(jī)構(gòu)之間的信用建設(shè)橋梁,，也鍛煉了參與合作的國(guó)內(nèi)企業(yè)，加速了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
令人惋惜的是,，“鳥(niǎo)巢”賽后運(yùn)營(yíng)一年,，剛剛度過(guò)“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。
2009年8月29日,，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理協(xié)議》,，對(duì)“鳥(niǎo)巢”經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行股份制改造：中信聯(lián)合體放棄了30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)而獲得永久股東身份,；國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司董事長(zhǎng),、總經(jīng)理等公司高層由北京市國(guó)資委派任。這意味著PPP模式在我國(guó)大型體育場(chǎng)館建設(shè),、運(yùn)營(yíng)中的首次應(yīng)用宣告“夭折”,。
盈利計(jì)算悖論
“鳥(niǎo)巢”項(xiàng)目的失敗暴露出在執(zhí)行過(guò)程中，PPP模式與現(xiàn)行的財(cái)務(wù),、法律等制度還存在矛盾,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn)，一方面,，“鳥(niǎo)巢”的招標(biāo)流程不完全符合PPP項(xiàng)目要求,。將設(shè)計(jì)責(zé)任交給投標(biāo)人是體育場(chǎng)館建設(shè)的重要特點(diǎn)，但在“鳥(niǎo)巢”招標(biāo)過(guò)程中,，北京市政府先行招標(biāo)選定了設(shè)計(jì)方案,，造成設(shè)計(jì)上對(duì)體育場(chǎng)賽后商業(yè)運(yùn)營(yíng)考慮不足，限制了項(xiàng)目公司在賽后對(duì)“鳥(niǎo)巢”商業(yè)效率的最大化,。
另一方面,，招標(biāo)時(shí)過(guò)于看重融資能力，賽后運(yùn)營(yíng)管理能力沒(méi)有引起足夠重視,，中信聯(lián)合體內(nèi)部缺少利益協(xié)調(diào)機(jī)制,。由中信集團(tuán)、北京城建集團(tuán),、美國(guó)金州控股集團(tuán)等企業(yè)組成的中信聯(lián)合體,，上述三方都具備豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和良好的融資能力，但都未經(jīng)營(yíng)過(guò)體育場(chǎng)館,，嚴(yán)重缺乏運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和體育產(chǎn)業(yè)資源,，注定了賽后運(yùn)營(yíng)的盈利模式單一。同時(shí),，三方都想從建設(shè)承包合同中獲利,，對(duì)建設(shè)方案失去良好控制，成本超出概算約4.56億元,，惡化了項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債表,。
此外,，國(guó)家體育場(chǎng)的“定位”加上公眾對(duì)PPP模式認(rèn)知不清，直接影響了賽后運(yùn)營(yíng)效益,。運(yùn)營(yíng)方在諸如企業(yè)冠名,，觀眾座位椅冠名等商業(yè)運(yùn)作方面均招致非議，出現(xiàn)了所謂“商業(yè)化與公眾利益的沖突”,，運(yùn)營(yíng)商不斷提出的舉辦演唱會(huì)等文藝活動(dòng)申請(qǐng),，也被相關(guān)部門(mén)以消防安全等原因駁回。有專(zhuān)家說(shuō)：“企業(yè)想做一些事,，但政府部門(mén)的限制比較多,。”
值得注意的是,，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者發(fā)現(xiàn),，在PPP執(zhí)行過(guò)程中，PPP模式與現(xiàn)行的一些制度存在矛盾,。例如,，按照現(xiàn)在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則計(jì)提折舊，讓“鳥(niǎo)巢”的盈利計(jì)算成為一個(gè)難題,。在30年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，運(yùn)營(yíng)方事實(shí)上是在為北京市政府投入的20億元的折舊額“埋單”,，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)分紅,。再如按照公司清算辦法，公司必須按照股權(quán)來(lái)清算,，北京市政府30年內(nèi)不要分紅的承諾違反清算法,。
“鳥(niǎo)巢”經(jīng)營(yíng)權(quán)由北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任有限公司重新主導(dǎo)后，逐步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)金流的平衡,，值得充分肯定,。“但是政府收回‘鳥(niǎo)巢’經(jīng)營(yíng)權(quán),，違背了PPP模式初衷,，對(duì)我國(guó)今后大型體育場(chǎng)館PPP模式的推廣存在不利影響�,！币晃粯I(yè)內(nèi)人士說(shuō),。
兩份指南之惑
隨著PPP新一輪熱潮來(lái)襲，為了更好地支持PPP的實(shí)際運(yùn)作,，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委的相關(guān)政策正陸續(xù)公布,。然而，兩個(gè)部門(mén)各推各的管理辦法,，也讓市場(chǎng)頗感困惑,。
2014年12月4日,，財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委分別在各自官網(wǎng)上發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，分別從政策層面和實(shí)際操作上對(duì)政府和社會(huì)資本的合作予以指導(dǎo),。
今年1月19日,，財(cái)政部再次發(fā)布通知，規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作,，進(jìn)一步介紹了PPP項(xiàng)目合同體系,。當(dāng)日，發(fā)改委官網(wǎng)也公布了關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》公開(kāi)征求意見(jiàn)的公告,。
“發(fā)改委和財(cái)政部同一天發(fā)文,，這是好事�,！庇袑�(zhuān)家表示,，財(cái)政部與發(fā)改委陸續(xù)發(fā)文規(guī)范PPP，表明被寄予化解政府性債務(wù)厚望,、擔(dān)負(fù)城鎮(zhèn)化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路,。但同時(shí)，作為推廣PPP模式的重要制度設(shè)計(jì),，目前已現(xiàn)兩部指南和辦法,，“如果不同部委的文件內(nèi)容有沖突的話，就很容易給市場(chǎng)造成困惑”,。
一些專(zhuān)家和企業(yè)界人士建議兩個(gè)指南應(yīng)該統(tǒng)一,，否則會(huì)使基層在實(shí)踐中無(wú)所適從。黑龍江省社科院經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)程遙說(shuō),，還要做好政府,、各部委的權(quán)力職責(zé)劃分，“首先不能出現(xiàn)自己人打架”,。
清除制度羈絆
經(jīng)過(guò)一年的探索實(shí)踐,，PPP政策框架基本成型，15個(gè)省份30個(gè)示范項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段,。多位專(zhuān)家表示,，全面推行PPP模式，首當(dāng)其沖的問(wèn)題是要清除制度上的羈絆,，確立制度威信,。
程遙說(shuō)，當(dāng)前深化PPP模式亟須從對(duì)PPP的認(rèn)識(shí),、推行和監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)不斷進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和完善,。他進(jìn)一步建議，全面推廣PPP模式必須要有制度護(hù)航,，應(yīng)該從國(guó)家層面確定一個(gè)權(quán)威的法律,，從而使之具備統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力,，避免中央部門(mén)或地方制定的法規(guī)政策產(chǎn)生沖突。
財(cái)政部金融司相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,，下一步,，財(cái)政部將與其他有關(guān)主管部門(mén)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)PPP制度建設(shè),。制度建設(shè)把握三個(gè)原則：一是有利于防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),，著力提高財(cái)政資金使用效益；二是有利于簡(jiǎn)政放權(quán),、簡(jiǎn)化程序,、提高效率，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)實(shí)施,；三是有利于合同履約管理,，依法保障PPP各參與方的合法權(quán)益，確�,！鞍春贤k事”,。
上述負(fù)責(zé)人表示，由于缺乏可借鑒的成熟范例,，對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目操作有一個(gè)掌握的過(guò)程,，一些地方存在工作準(zhǔn)備不足、信心不足的問(wèn)題,。財(cái)政部將針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的困難,，積極幫助地方協(xié)調(diào)解決，并研究給予必要的政策支持,。
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專(zhuān)家建議建立多部門(mén)全程監(jiān)管機(jī)制 |
2015年伊始，各地PPP項(xiàng)目蜂擁而上,，多省份計(jì)劃引資動(dòng)輒千億元,。但《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在陜西、黑龍江,、廣東和廣西等地采訪發(fā)現(xiàn),，不少地區(qū)對(duì)PPP模式“一頭霧水”，難以邁出PPP模式探索“第一步”,。
專(zhuān)家建議,，各地宜規(guī)范操作流程，引入第三方機(jī)構(gòu),，分行業(yè)和領(lǐng)域建立浮動(dòng)收益率機(jī)制,，確保PPP模式可持續(xù)發(fā)展。
多部門(mén)全程監(jiān)管機(jī)制待建
針對(duì)如何規(guī)范PPP操作流程,，北京市發(fā)改委委員楊旭輝建議,，將PPP適用項(xiàng)目分為新建項(xiàng)目,、在建、已建成項(xiàng)目,。新建項(xiàng)目中,，又可根據(jù)行業(yè)特征和收益情況分為三大類(lèi)：第一類(lèi)是經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域項(xiàng)目，可采取依法放開(kāi)市場(chǎng),，政府不再直接投入的模式,；第二類(lèi)是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域項(xiàng)目，可采取雙方以股權(quán)合作方式,，建立投資,、補(bǔ)貼與價(jià)格協(xié)調(diào)機(jī)制；第三類(lèi)是非經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域項(xiàng)目,，可采取捆綁式項(xiàng)目法人招標(biāo)方式由社會(huì)資本組織實(shí)施,，也可由政府回購(gòu)或購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。
此外,，專(zhuān)家建議,，行業(yè)主管部門(mén)可依托國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，制定PPP項(xiàng)目方案,，多部門(mén)聯(lián)合審批審核,。由行業(yè)主管部門(mén)組織專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目投融資方案,，包括投資人資質(zhì)條件,、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收益率價(jià)格測(cè)算以及監(jiān)管方式等,。方案制定后,，經(jīng)政府主管部門(mén)審核，再交由發(fā)改委,、財(cái)政等多部門(mén)審核,，并報(bào)省級(jí)政府審議后執(zhí)行。
“這些項(xiàng)目方案必須具有預(yù)見(jiàn)性和前瞻性,，并符合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判及解決機(jī)制方案等基本要求,。”中國(guó)PPP研究院院長(zhǎng)賈康說(shuō),。
同時(shí),，應(yīng)促進(jìn)政府和社會(huì)資本談判確定合約文本，建立多部門(mén)對(duì)項(xiàng)目全程監(jiān)督管理機(jī)制,。廣西,、重慶等地發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人建議，包括財(cái)政,、審計(jì)等多部門(mén)宜在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,，依托國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái),，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)管，可委托中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展建設(shè)全過(guò)程,、運(yùn)營(yíng)收支全過(guò)程的跟蹤審計(jì),，加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)，完善正常,、規(guī)范的退出機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制,。
引入第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)
黑龍江、陜西和廣西等地發(fā)改委和財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人認(rèn)為,，具體PPP項(xiàng)目方案的編制,，需要法律、金融,、管理等各方面技術(shù)人才,。一旦各地PPP項(xiàng)目“蜂擁而上”，很容易導(dǎo)致PPP模式因缺乏科學(xué)性而“流產(chǎn)”,。各地應(yīng)在國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)基礎(chǔ)上,，引入權(quán)威的第三方機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目方案。
廣西大學(xué)商學(xué)院副院長(zhǎng)秦建文建議,，首先,，可引導(dǎo)高校、科研機(jī)構(gòu)分行業(yè)和領(lǐng)域,，組建PPP項(xiàng)目規(guī)劃編制隊(duì)伍,；其次，具體PPP項(xiàng)目實(shí)施前,，由中標(biāo)科研團(tuán)隊(duì)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的要求,，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)；第三,，設(shè)計(jì)方案完成,，政府部門(mén)進(jìn)行審核后，根據(jù)方案向社會(huì)資本招投標(biāo),，由簽訂合同的社會(huì)資本支付此前科研團(tuán)隊(duì)的服務(wù)費(fèi)用。
還有專(zhuān)家建議,，由政府主管部門(mén)牽頭,，在項(xiàng)目方案和合約制定時(shí)，引入第三方中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)估,，向其購(gòu)買(mǎi)服務(wù),，第三方中介機(jī)構(gòu)參與討論，直接為政府部門(mén)的決策提供參考,，供其與社會(huì)資本談判,。除項(xiàng)目設(shè)計(jì)的前期階段外,，第三方機(jī)構(gòu)還參與后續(xù)運(yùn)營(yíng)收支全過(guò)程跟蹤審計(jì)。
“無(wú)論何種方案,，都須堅(jiān)持五個(gè)原則：利益共享,、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、公共利益最大化,、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益兼顧,、收益約束機(jī)制，這是PPP項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)的宗旨,�,！辟Z康說(shuō)，各地各部門(mén)可充分借助國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)的行業(yè)專(zhuān)家?guī)�,，依托平臺(tái)對(duì)具體PPP項(xiàng)目方案進(jìn)行設(shè)計(jì),。
建立浮動(dòng)收益率機(jī)制
北京大學(xué)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力研究院研究員、中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新認(rèn)為,，在PPP項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程中,，社會(huì)資本最關(guān)注的無(wú)疑是回報(bào)率，但由于PPP模式項(xiàng)目的時(shí)間跨度長(zhǎng),、投資額度大,，如果調(diào)價(jià)機(jī)制不明確，幾乎沒(méi)有社會(huì)資本敢在PPP項(xiàng)目上投入,，因此如何建立浮動(dòng)收益率機(jī)制,，是解決基層“一頭霧水”的關(guān)鍵，也是激活社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要因素,。專(zhuān)家認(rèn)為,，建立浮動(dòng)收益率機(jī)制須堅(jiān)持多方面原則。
首先,，既實(shí)現(xiàn)合理回報(bào),，又避免暴利。一些專(zhuān)家和企業(yè)界人士認(rèn)為,，PPP項(xiàng)目收益率以略高于銀行貸款利率最為合適,，項(xiàng)目方案對(duì)企業(yè)投資內(nèi)部收益率的設(shè)計(jì)原則上應(yīng)按8％測(cè)算，可結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和利率水平進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,，確立這一原則后,，則可通過(guò)專(zhuān)業(yè)人才、法律,、金融等多方面人才通過(guò)前瞻和預(yù)測(cè),，結(jié)合物價(jià)水平、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度等多種因素，科學(xué)測(cè)算項(xiàng)目建造運(yùn)營(yíng)和預(yù)期收益,，制定可控的價(jià)格調(diào)整預(yù)案,，確保社會(huì)資本利潤(rùn)率處于合理區(qū)間。
多位專(zhuān)家建議,，浮動(dòng)收益率機(jī)制應(yīng)固定一個(gè)周期,，然后根據(jù)環(huán)境的變化重新核算，每個(gè)周期執(zhí)行一個(gè)固定價(jià)格,，企業(yè)通過(guò)提高效率,，便可獲得一定的超額利潤(rùn)。到下一個(gè)周期后,，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì),，政府可對(duì)價(jià)格進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，有助于形成良性的正向激勵(lì),，促進(jìn)PPP模式健康發(fā)展,。
