“政府和社會(huì)資本合作的大門打開了,，但是小門還沒(méi)有開,。”一位企業(yè)家抱怨說(shuō),，社會(huì)資本在和地方政府的關(guān)系上,，不少地方政府部門總是“留一手”，項(xiàng)目所在地政府永遠(yuǎn)是強(qiáng)勢(shì)的,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到,，在多數(shù)PPP項(xiàng)目合作中,，社會(huì)資本由于占股少，處于絕對(duì)弱勢(shì)地位,。一些地方將社會(huì)資本視為“附屬”,，在公司架構(gòu)上“大權(quán)獨(dú)攬”，在決策上“獨(dú)斷專行”,，令社會(huì)資本淪為“二等公民”。且一旦項(xiàng)目出現(xiàn)重大問(wèn)題,，地方政府難免動(dòng)用行政手段進(jìn)行干預(yù),，導(dǎo)致社會(huì)資本“泥牛入海，受盡欺負(fù)”,。
“每次都是卡在控股權(quán)上”
股權(quán)之爭(zhēng)成為PPP模式推廣的“攔路虎”,。對(duì)于PPP項(xiàng)目合作，不少地方政府部門明確表示,，企業(yè)可以入股,，但絕對(duì)不能控股，政府一定要保證51％的控股權(quán),。這令很多社會(huì)資本望而卻步,。
“每次都是卡在控股權(quán)上。沒(méi)有控股權(quán),，我們的活力很難進(jìn)去,。”西南地區(qū)一位集團(tuán)負(fù)責(zé)人說(shuō),。該集團(tuán)是香港主板上市的北京控股有限公司所屬旗艦企業(yè),，2010年，其與西南某省合作建設(shè)一些縣區(qū)的污水處理項(xiàng)目,，方案是當(dāng)?shù)卣谫Y平臺(tái)投入8億元,，集團(tuán)投入10億元。這一方案幾經(jīng)調(diào)整,，始終無(wú)法獲得地方政府批準(zhǔn),。
“PPP模式不僅是引入社會(huì)資本，也是引入更多的市場(chǎng)意識(shí)和現(xiàn)代管理理念,。社會(huì)資本如果不能控股,，項(xiàng)目就不能形成合理的公司架構(gòu)，效率低下,，無(wú)法有效運(yùn)作,。”一位接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的企業(yè)家說(shuō),。
還有企業(yè)反映,，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)重大問(wèn)題時(shí),，地方政府即使控股少，也會(huì)動(dòng)用行政手段進(jìn)行干預(yù),，結(jié)果是社會(huì)資本“泥牛入海,，受盡欺負(fù)”。
北京大學(xué)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力研究院研究員,、中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新說(shuō)：“在多數(shù)PPP項(xiàng)目合作中,，社會(huì)資本由于占股少，處于絕對(duì)弱勢(shì)地位,。社會(huì)資本缺少?zèng)Q策話語(yǔ)權(quán),，參與PPP的積極性越來(lái)越低�,！�
“調(diào)價(jià)機(jī)制不明,，不敢投入巨資”
西南某水務(wù)集團(tuán)負(fù)責(zé)人劉丹（化名）說(shuō)，在人力成本,、材料成本迅速增長(zhǎng)的形勢(shì)下,，如果調(diào)價(jià)機(jī)制不明確，幾乎沒(méi)有民營(yíng)企業(yè)敢在PPP項(xiàng)目上投入巨資,。如果最后只是國(guó)企動(dòng),、民企不動(dòng)，這樣的PPP仍然是在體制內(nèi)轉(zhuǎn)悠,。
記者了解到,，北京地鐵4號(hào)線、杭州灣跨海大橋等PPP項(xiàng)目,，運(yùn)營(yíng)過(guò)程中或多或少存在定價(jià)機(jī)制,、收益分配不盡合理的問(wèn)題。
一些地方政府出于吸引資金目的,，往往給社會(huì)資本過(guò)高承諾,。如北方某城市水廠BOT項(xiàng)目，政府特許經(jīng)營(yíng)20年按高水價(jià)購(gòu)水,，但企業(yè)5年就收回全部投資,，政府兜底了運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而私人資本獲得無(wú)風(fēng)險(xiǎn)高額回報(bào),。
一位政府人士告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,，在PPP項(xiàng)目中，由于招標(biāo)時(shí)缺乏合理的成本預(yù)算作為標(biāo)底,，此時(shí)的服務(wù)價(jià)格并非依據(jù)行業(yè)平均成本確定,，加上政府與企業(yè)存在信息不對(duì)稱，政府很難掌握項(xiàng)目公司的全部信息,。并且由于缺乏人工,、材料,、機(jī)械消耗等統(tǒng)一的成本標(biāo)準(zhǔn)，使得服務(wù)價(jià)格往往因企業(yè)虛報(bào)成本而抬高,。
另一種情境相左的現(xiàn)象是,，在服務(wù)費(fèi)價(jià)水平不到位的時(shí)候，地方政府卻未能承擔(dān)起補(bǔ)貼責(zé)任,。多位企業(yè)界人士稱,，地方政府的支付意愿并不高�,！艾F(xiàn)在很多地方政府的財(cái)政狀況都很緊張,，在分配具體資金使用的時(shí)候，通常會(huì)把污水處理,、自來(lái)水調(diào)價(jià)一類的排在最后�,！饼埥h(huán)保集團(tuán)股份有限公司總裁樸庸健說(shuō),。
多位接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的業(yè)內(nèi)人士表示，在采用PPP模式的過(guò)程中,，設(shè)計(jì)出各方滿意的定價(jià)和支付機(jī)制,，達(dá)到激勵(lì)相容的安排并不容易。
哈爾濱市財(cái)政局金融貿(mào)易處副調(diào)研員謝治安認(rèn)為,，關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià),，存在一個(gè)客觀的矛盾，即公眾總是期望質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共產(chǎn)品或服務(wù),，私人投資者期望獲得更多的利潤(rùn),，而政府則夾在中間左右為難，定價(jià)水平難以平衡社會(huì)公眾和投資者的利益,。
“定價(jià)是有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和原則,，就是價(jià)格的調(diào)整機(jī)制，幾十年不變不科學(xué),，變得太頻繁也不科學(xué),，最理想的狀態(tài)是讓私營(yíng)資本盈利但不暴利�,！必�(cái)政部財(cái)科所研究員,、中國(guó)PPP研究院常務(wù)副院長(zhǎng)孫潔說(shuō)，這一點(diǎn)在實(shí)際操作中并不容易,，要具體了解是基于一個(gè)什么樣的調(diào)節(jié)機(jī)制,，與物價(jià)指數(shù)如何掛鉤，要了解到有些地方長(zhǎng)期不調(diào)價(jià),，經(jīng)營(yíng)者負(fù)擔(dān)的成本就會(huì)上升,。
“很多地方還是‘政府吃肉,、企業(yè)喝湯’”
一些地方政府“共贏”意識(shí)匱乏，在合作中一再?gòu)?qiáng)調(diào)自身優(yōu)勢(shì)地位,，視自身為社會(huì)資本的監(jiān)督方甚至對(duì)立方,，缺乏考慮合作伙伴的合理權(quán)益，導(dǎo)致社會(huì)資本在屢遭挫折后“傷心”“失望”,。
記者采訪發(fā)現(xiàn),，由于各方面信息不能互通，不少地方政府以“單打一”心態(tài),，抱著“我”字不放,，想的是“我肥你瘦”。
中國(guó)物業(yè)管理協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng),、福建永安集團(tuán)董事長(zhǎng)林常青說(shuō),，很多地方還是“政府吃肉、企業(yè)喝湯”的思維,，能源,、通訊等高收益項(xiàng)目仍壟斷在政府和國(guó)企手里，一些根本不賺錢的項(xiàng)目像卸包袱一樣扔出來(lái)給民企做,。這種情況不變,，大面積PPP合作在現(xiàn)階段就不可能成功。當(dāng)前大多數(shù)地方政府都缺乏基于成本漲跌的調(diào)價(jià)機(jī)制理念,，“回報(bào)意識(shí)”不強(qiáng),。
不僅如此，不少受訪的企業(yè)家指出,，當(dāng)前在PPP合作中,，一些地方在PPP項(xiàng)目中將社會(huì)資本視為“附屬”，在公司架構(gòu)上“大權(quán)獨(dú)攬”,，在決策上“獨(dú)斷專行”,，使一些社會(huì)資本有“二等公民”的感覺(jué)。
中央政策研究室原副主任,、中國(guó)PPP研究院理事長(zhǎng)鄭新立認(rèn)為,，在PPP合作中，往往立項(xiàng),、評(píng)估,、決策完全由政府說(shuō)了算，企業(yè)參與積極性不高,，即使形成合作意向,，也無(wú)法形成現(xiàn)代公司治理模式。
郭建新說(shuō)：“PPP合作引入社會(huì)資本的意義,，不僅在于補(bǔ)充資本金不足,，更多要形成契約精神,，使我們的產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)制度更好地適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)，進(jìn)一步打開解放生產(chǎn)力,、發(fā)展生產(chǎn)力的潛在空間,。視社會(huì)資本股權(quán)為‘二等股權(quán)’的PPP項(xiàng)目長(zhǎng)久不了�,！�
此外,，一些地方在引入社會(huì)資本后，還不斷對(duì)企業(yè)提出不合理要求,，讓企業(yè)承擔(dān)本來(lái)不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,。
黑龍江偉盛節(jié)能建筑有限公司總經(jīng)理耿鐵偉告訴記者，社會(huì)資本在一些地方投資后,，政府拖欠款項(xiàng)時(shí)有發(fā)生,，企業(yè)進(jìn)來(lái)了，又不得不維持運(yùn)營(yíng),，就去向銀行貸款,，大大加重企業(yè)財(cái)務(wù)成本。
西南某水務(wù)集團(tuán)公司2009年在南方一個(gè)地級(jí)市投1.3億元建設(shè)污水處理廠,，工程開工一段時(shí)間后企業(yè)發(fā)現(xiàn)配套管網(wǎng)遲遲沒(méi)有建設(shè)，當(dāng)?shù)卣畡t要求所有管網(wǎng)均應(yīng)由該公司建,，公司不斷解釋情況,，但至今都沒(méi)有得到正式回復(fù)，給企業(yè)生產(chǎn)造成極大負(fù)擔(dān),。
專家建議彈性定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)
成功實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)雙贏和合理地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),。政府既希望民間資本參與，又希望民間資本賺取較低的利潤(rùn)率,，而站在企業(yè)角度,，則希望取得更高的投資回報(bào)。因此,，科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)所形成的激勵(lì)—約束機(jī)制,、收益分配和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等因素，成為PPP項(xiàng)目成功實(shí)施不可忽視的重要條件,。
風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP具有的三大特征之一,。孫潔解釋說(shuō)，通過(guò)這一原則和方式,，把原來(lái)由政府完全承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)變成政府和企業(yè)各自承擔(dān),。這是PPP伙伴關(guān)系的一個(gè)重要基礎(chǔ)，如果沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),，就不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系,，無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì),、無(wú)論是私人部門還是公共部門、無(wú)論是個(gè)人還是企業(yè),，沒(méi)有誰(shuí)會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn),，而是會(huì)為了利益千方百計(jì)地避免風(fēng)險(xiǎn)。
“譬如,，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān),，你建了污水處理廠就要保證把污水處理干凈；而土地風(fēng)險(xiǎn),、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)等,，像供水價(jià)格是由政府定價(jià)的，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)就要由政府承擔(dān),，在企業(yè)持續(xù)虧損情況下考慮予以補(bǔ)貼,。”樸庸健舉例說(shuō),。
中國(guó)PPP研究院院長(zhǎng)賈康表示,，在PPP中，公共部門與民營(yíng)部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征,，是其區(qū)別于公共部門與民營(yíng)部門其他交易形式的顯著標(biāo)志,。諸如政府采購(gòu)過(guò)程，之所以不能稱為公私合作伙伴關(guān)系,，是因?yàn)殡p方在此過(guò)程中都讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),，而在公私伙伴關(guān)系中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn),，而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小,。
一個(gè)明顯的例子是，在隧道,、橋梁,、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中，如果因一般時(shí)間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致民營(yíng)部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益,，公共部門可以對(duì)其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼,，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制民營(yíng)部門因車流量不足而引起的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),。與此同時(shí),，民營(yíng)部門會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé),，而這個(gè)領(lǐng)域,，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避,。
與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)密切相關(guān)的是,，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，目前尚存在定價(jià)機(jī)制,、收益分配機(jī)制等不盡合理的問(wèn)題,。對(duì)此不少業(yè)內(nèi)人士和專家指出，應(yīng)該采取“彈性定價(jià)”,，盡快形成科學(xué)的收益分配模型,。一些專家建議，建立一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià),，或者政府補(bǔ)貼機(jī)制,，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)，同時(shí),，還要有績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制,，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況調(diào)整投資回報(bào)率，從而對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生吸引力,。
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地方政府“大權(quán)獨(dú)攬” 企業(yè)占股受限淪為“二等公民” |
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刺桐大橋：“第一個(gè)吃螃蟹的,，卻被螃蟹夾了” |
財(cái)政部等部門積極推動(dòng)各地實(shí)施PPP模式，吸引社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后,，我國(guó)首個(gè)引入社會(huì)資本以PPP模式開展的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目——泉州刺桐大橋案例引起廣泛關(guān)注,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了解到，刺桐大橋建成初期被譽(yù)為社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的典范,。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政策環(huán)境的變化,，卻因制度規(guī)范的缺失導(dǎo)致問(wèn)題叢生，政府與社會(huì)資本合作雙方矛盾不斷,。刺桐大橋項(xiàng)目20年的歷程,，為我國(guó)當(dāng)前積極穩(wěn)妥地推進(jìn)PPP進(jìn)程提供了一面多棱鏡式的參考樣本,。
據(jù)了解,，全長(zhǎng)1530米的泉州刺桐大橋總投資2.5億元人民幣。1994年,，由泉州名流實(shí)業(yè)股份有限公司和泉州市政府授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)按6：4比例出資,，注冊(cè)資本金6000萬(wàn)元人民幣，設(shè)立“泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”,，負(fù)責(zé)大橋項(xiàng)目前期準(zhǔn)備,、施工建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理的全過(guò)程,。經(jīng)營(yíng)期限為30年,。
建成初期刺桐大橋“風(fēng)光無(wú)限”。“投資主體多元化,、業(yè)主企業(yè)化,、經(jīng)營(yíng)商業(yè)化、籌資市場(chǎng)化”的“刺桐模式”,，被中央和地方相關(guān)部門,、全國(guó)眾多新聞媒體高度評(píng)價(jià)。刺桐大橋建成通車和收費(fèi)后,，名流公司的效益逐年上升,，資產(chǎn)迅速壯大。車輛通行費(fèi)收入從1997年的2371萬(wàn)元增至2000年的3747萬(wàn)元,。經(jīng)評(píng)估,，截至2000年9月，刺桐大橋收費(fèi)權(quán)價(jià)值5.2億多元,。
泉州市名流實(shí)業(yè)股份有限公司董事長(zhǎng)陳慶元在2000年曾自豪地說(shuō)：“刺桐大橋不是一座獨(dú)木橋,，而是一座勇于探索、勇于改革的橋,，是啟示更多后來(lái)者的寬闊平坦的連心橋,。”
但讓刺桐大橋投資方和相關(guān)研究者沒(méi)想到的是,，這一首例由社會(huì)資本控股并參與建設(shè)和管理的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,，在后期卻讓地方政府與社會(huì)資本合作雙方陷入重重矛盾中。
記者了解到,，收益情況未形成調(diào)整機(jī)制,，導(dǎo)致政府與社會(huì)資本“聯(lián)姻”難長(zhǎng)久。財(cái)政部財(cái)科所研究員,、中國(guó)PPP研究院常務(wù)副院長(zhǎng)孫潔認(rèn)為,，刺桐大橋建成初期，擁有較高的車流量,，也能獲得高額的車輛通行費(fèi),，沒(méi)有相應(yīng)的調(diào)整機(jī)制對(duì)其收益情況進(jìn)行約束；而隨著人工成本和生產(chǎn)要素成本的上漲,，管理成本大幅增加后,，也沒(méi)有調(diào)整機(jī)制對(duì)其收益率進(jìn)行補(bǔ)充，這決定了政府與社會(huì)資本的“聯(lián)姻”難以長(zhǎng)久,。
事實(shí)上,，雙方在合作中缺乏完善的合同文本，未建立利益爭(zhēng)端解決機(jī)制,。陳慶元說(shuō),，刺桐大橋建成后,，地方政府在晉江上又修建了6座大橋，分流了車流量,，對(duì)項(xiàng)目利益形成競(jìng)爭(zhēng)性分割,，2013年刺桐大橋的通車費(fèi)從2006年的頂峰時(shí)期的8100萬(wàn)元降至4200萬(wàn)元。如今,，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,，刺桐大橋周邊，有7條政府投資建設(shè)的橋梁,，且這些大橋已全部免費(fèi),，刺桐大橋收費(fèi)站逐漸成為往來(lái)晉江兩岸車流、物流的“攔路虎”,。
孫潔認(rèn)為,，按國(guó)際慣例，PPP項(xiàng)目是有排他協(xié)議的,，然而刺桐大橋的社會(huì)資本方面卻拿不出任何要求政府進(jìn)行協(xié)議調(diào)整的合同依據(jù),，使得雙方在刺桐大橋的合作逐步陷入僵局。
此外,，在合作中,，還存在政府與市場(chǎng)職能界限不清，政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的問(wèn)題,。據(jù)悉,，刺桐大橋運(yùn)營(yíng)初期的盈利能力超過(guò)政府預(yù)期后，1998年,，政府安排刺桐大橋PPP項(xiàng)目公司投資4300多萬(wàn)元建設(shè)刺桐大橋連接線324國(guó)道復(fù)線公路6.3公里,。2006年，政府再次安排項(xiàng)目公司投資7800多萬(wàn)元建設(shè)另一段公路,。陳慶元告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,，目前公司投資大橋的融資成本基本已抹平了，貸款壓力主要來(lái)自于后面修的兩條路,。
中國(guó)PPP研究院院長(zhǎng)賈康認(rèn)為,，政府資金拮據(jù)時(shí)，歡迎鼓勵(lì)名流公司與政府合作進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),；政府資金相對(duì)寬松,、且與業(yè)主方利益相左時(shí),，態(tài)度便馬上變化,，其深層次原因是政府在合作開端當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，開端之后又兼任了“裁判員”,，抑制了市場(chǎng)在配置資源中的作用,。
