當(dāng)前,，工業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目作為地方政府拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和招商引資的重要載體而頻繁上馬�,！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日在黑龍江,、內(nèi)蒙古,、湖南、重慶等地采訪時(shí)發(fā)現(xiàn),，工業(yè)園區(qū)占我國(guó)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的比重日益增加,，多地存在“多圈少建、圈而慢建或不建”等現(xiàn)象,，其粗放,、低效利用土地形勢(shì)仍較為嚴(yán)峻，土地浪費(fèi)現(xiàn)象令人擔(dān)憂,，土地監(jiān)管部門對(duì)工業(yè)園區(qū)用地監(jiān)管尚存諸多困惑,。
工業(yè)園區(qū)占地面積激增
國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)陶然曾表示，各國(guó)工業(yè)用地平均占比一般是城市總用地面積的10%至15%,，而我國(guó)近年來工業(yè)用地供地面積卻高達(dá)40%至50%,，主要用來建開發(fā)區(qū)。
根據(jù)國(guó)土部在其官網(wǎng)發(fā)布的《2012中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》顯示，2012年我國(guó)批準(zhǔn)建設(shè)用地61.52萬(wàn)公頃,而在城鎮(zhèn)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)中,，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地達(dá)到建設(shè)用地總面積的40.9%,。多位基層國(guó)土干部向記者表示，地方工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地的主要用途就是建設(shè)各級(jí)工業(yè)園區(qū),。
同時(shí),，根據(jù)2008年至2012年國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)情況顯示，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供應(yīng)量在2008年為9.3萬(wàn)公頃,，2012年則增加到20.3萬(wàn)公頃,，增長(zhǎng)幅度較大。
根據(jù)國(guó)土部2012年發(fā)布的《國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)情況》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,，當(dāng)時(shí)參與評(píng)價(jià)的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)僅有341個(gè),，批復(fù)土地面積卻多達(dá)3546.47平方公里，約占全國(guó)建設(shè)用地面積的百分之一,。
有基層國(guó)土干部推測(cè),，如果算上當(dāng)時(shí)全國(guó)1200多個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)和未納入國(guó)家管理的市、縣級(jí)開發(fā)區(qū)數(shù)量,，工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地面積至少要占據(jù)全國(guó)建設(shè)用地總面積的十分之一,。
黑龍江省國(guó)土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前該省經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)和工業(yè)示范基地共95個(gè),，共批準(zhǔn)總占地面積47158公頃,，但由于開發(fā)區(qū)土地批復(fù)具有前瞻性，所以無法同每年批準(zhǔn)建設(shè)用地總面積相比較,�,！安贿^工業(yè)園區(qū)近年來占建設(shè)用地比重確實(shí)不小�,！�
內(nèi)蒙古烏海市現(xiàn)有四個(gè)工業(yè)園區(qū),，總面積達(dá)到80多平方公里，約占全市總面積的二十分之一,。內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)土資源廳土地利用管理處處長(zhǎng)李玉春表示,，自治區(qū)超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)用地現(xiàn)象比較嚴(yán)重,，一些工業(yè)園區(qū)用地規(guī)模較大,，利用率不高，企業(yè)也不按照國(guó)家規(guī)定的投資強(qiáng)度要求使用土地,。
“地方在推進(jìn)工業(yè)化過程中,，開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū),、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園層出不窮,，如果一個(gè)縣里沒有園區(qū),，地方主要官員覺得說話都不硬氣�,！敝袊�(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院土地利用規(guī)劃評(píng)審中心副主任左玉強(qiáng)認(rèn)為,，開發(fā)區(qū)能承載的產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模和類型是有限的，如果一個(gè)市里有三個(gè)開發(fā)區(qū),，項(xiàng)目又都很類似,，這樣就可能存在惡性競(jìng)爭(zhēng)，“大規(guī)模供給土地”則成了開發(fā)區(qū)吸引商家的重要籌碼,。
土地利用面臨“三次浪費(fèi)”
黑龍江,、內(nèi)蒙古、重慶等地的國(guó)土部門干部和園區(qū)管委會(huì)工作人員表示,，因規(guī)劃不健全,、退出機(jī)制存缺陷等原因,，工業(yè)園區(qū)用地總體會(huì)出現(xiàn)閑置浪費(fèi),、土地浪費(fèi)以及升級(jí)浪費(fèi)等三種浪費(fèi)現(xiàn)象。
第一次,，土地征收后無人問津的閑置浪費(fèi),。
受當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行和工業(yè)園區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)激烈影響，工業(yè)園區(qū)土地利用效率十分低下,�,！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在重慶市彭水縣工業(yè)園區(qū)了解到，該園區(qū)通過河道整地,，花費(fèi)很大成本后形成了800畝的工業(yè)用地,，但是由于沒有企業(yè)入駐，目前這800畝土地仍然閑置,，都已經(jīng)長(zhǎng)出了野草;在鄂爾多斯市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū),，120平方公里的規(guī)劃面積，已開發(fā)面積還不足50%,。
第二次,，企業(yè)“多圈少建、圈而不建”造成土地浪費(fèi),。
湖南益陽(yáng)龍嶺工業(yè)園副主任唐良輝向記者“訴苦”說,，園區(qū)內(nèi)有一家生產(chǎn)柴油機(jī)的企業(yè)，落戶園區(qū)已經(jīng)四年了,，其所擁有的60畝土地遲遲不見動(dòng)工,，每當(dāng)園區(qū)下通知要收回土地，企業(yè)才建一點(diǎn)廠房來應(yīng)付檢查,。唐良輝說：“雖然有‘未動(dòng)工開發(fā)滿兩年的,，可無償收回建設(shè)用地使用權(quán)’的規(guī)定,，政府催一次，企業(yè)就動(dòng)一點(diǎn),，使得園區(qū)無法認(rèn)定土地就是閑置的,，要想收回土地難度也比較大，這種‘圈而慢建’的方式也讓園區(qū)很為難,�,！�
“以前招商引資所謂的好項(xiàng)目都是兩三年不開工，為什么?因?yàn)楹芏嗳司筒皇莵碜鲰?xiàng)目的,，而是來炒地的,。”上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局局長(zhǎng)莊少勤表示,，其實(shí)各地招商的門檻都很高,，企業(yè)的手續(xù)也都合法，看上去也是好項(xiàng)目,。但是拿到土地之后,，部分企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)把土地轉(zhuǎn)讓出去，以此來獲利,。
莊少勤認(rèn)為,，“幾乎所有地方的工業(yè)用地價(jià)格都是低于成本的，價(jià)格相當(dāng)于流轉(zhuǎn)土地價(jià)格的50%,，土地在一二級(jí)市場(chǎng)一轉(zhuǎn)手,，企業(yè)就獲得巨大利益，一些官員也獲利,，因此閑置土地很多,。”
第三次,，“三高”企業(yè)不肯走造成園區(qū)土地提檔升級(jí)浪費(fèi),。
據(jù)了解，我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級(jí)方式為逐級(jí)提升,，即園區(qū)規(guī)劃先從縣級(jí)做起,，經(jīng)過不斷發(fā)展和審批才能上升到國(guó)家級(jí)。在這個(gè)過程中,，工業(yè)園區(qū)勢(shì)必面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和升級(jí),。
“園區(qū)層級(jí)較低時(shí)，能有企業(yè)來就不錯(cuò)了,，哪還能注意土地使用和‘三高’的問題,。”一位不愿透露姓名的園區(qū)管理者表示,，工業(yè)用地出讓年限為五十年,，企業(yè)擁有土地后,，園區(qū)從提檔升級(jí)的總體規(guī)劃考慮，即便希望“三高”企業(yè)退出,，也沒什么好辦法,，所以這部分土地也不能拿出來創(chuàng)造更大的收益�,！罢f白了,，還是前置規(guī)劃和退出機(jī)制都不完善�,！�
集約硬指標(biāo)遭遇“軟執(zhí)行”
單位用地投資,、產(chǎn)出強(qiáng)度、容積率,、建筑密度等是衡量工業(yè)用地利用效率的重要指標(biāo),。為了促進(jìn)土地集約、節(jié)約利用,，國(guó)家規(guī)定工業(yè)用地出讓時(shí),，出讓合同中須對(duì)這些硬指標(biāo)做出明確規(guī)定。但記者在基層采訪時(shí),，一些干部坦言,，節(jié)地指標(biāo)往往“寫在紙上、說在嘴上,，卻難以落地，當(dāng)不得真”,。節(jié)地高壓線“不帶電”,，難以遏制土地低效利用甚至浪費(fèi)。
9月中旬,，記者來到河南某市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū),，隨機(jī)翻開一家原材料加工企業(yè)的土地出讓合同，其中明確規(guī)定土地容積率為1,，畝均投入強(qiáng)度達(dá)到240萬(wàn)元,。“實(shí)事求是說,，這家企業(yè)用地實(shí)際容積率是0.7,，投入強(qiáng)度不到190萬(wàn)/畝，兩項(xiàng)指標(biāo)都達(dá)不到合同要求,，但土地還是供出去了,。”產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)管委會(huì)副主任張光華(化名)說,，在不少地方,，節(jié)地指標(biāo)就是“數(shù)字游戲”,，企業(yè)說多少就是多少，政府部門也是“睜一只眼閉一只眼”,，不愿去較真,。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，類似單位面積土地投入,、產(chǎn)出強(qiáng)度這樣的土地集約硬指標(biāo),，在一些地方遭遇“軟執(zhí)行”已成常態(tài)。
“現(xiàn)在不少工業(yè)項(xiàng)目都是‘書記掛帥’‘縣長(zhǎng)工程’,，領(lǐng)導(dǎo)費(fèi)了大力氣把企業(yè)招來,，卻因?yàn)橥恋夭患s要把人家攆走，確實(shí)不現(xiàn)實(shí),�,！敝貞c某縣國(guó)土局規(guī)劃耕保科科長(zhǎng)陳明林(化名)說,，一些企業(yè)為了拿到土地甚至搞“數(shù)字造假”,，在“紙面上”上提高投入產(chǎn)出強(qiáng)度、投資規(guī)模等,，以滿足政策要求,。不少人還覺得縣里經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，更應(yīng)該加快上馬工業(yè)項(xiàng)目,，不能因?yàn)橥恋夭患s這樣的小事,，誤了招商引資的大事。
土地供后監(jiān)管存“盲區(qū)”
工業(yè)用地供后監(jiān)管,，是確保土地及時(shí),、高效開發(fā)、達(dá)到集約,、節(jié)約利用要求的重要環(huán)節(jié),。但一些國(guó)土部門干部反映，工業(yè)用地出讓后,，企業(yè)是否按合同要求及時(shí)開竣工,、投資規(guī)模、廠房建設(shè)等是否滿足集約用地要求等,，基層國(guó)土部門無法有效進(jìn)行評(píng)估,，存在監(jiān)管“盲區(qū)”。
據(jù)介紹,，地方國(guó)土部門對(duì)工業(yè)用地供后監(jiān)管主要有兩條途經(jīng)：一是動(dòng)態(tài)巡查合同落實(shí)情況,，即在土地供應(yīng)后，巡查項(xiàng)目是否按時(shí)開竣工,、是否達(dá)到土地出讓合同中規(guī)定的容積率,、投入產(chǎn)出等;二是由工業(yè)園區(qū),、政府經(jīng)濟(jì)主管部門定期審核企業(yè)運(yùn)行指標(biāo)，監(jiān)督核查土地利用狀況,。
“土地供后似乎政府各部門都負(fù)有監(jiān)管權(quán)限,，但一些地方仍是各自為政，無法形成監(jiān)督合力：工業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)情況,，由發(fā)改委,、經(jīng)信委負(fù)責(zé);用地容積率由規(guī)劃局負(fù)責(zé);單位面積投入產(chǎn)出強(qiáng)度，工業(yè)園區(qū),、統(tǒng)計(jì)局才掌握,，而作為土地集約利用重要監(jiān)管單位的國(guó)土部門，卻難以實(shí)時(shí)掌握這些供后土地關(guān)鍵利用指標(biāo),，有效監(jiān)管更是無從談起,。”一些基層國(guó)土干部接受記者采訪時(shí),，坦言國(guó)土局變成了單純的“供地局”：只要工業(yè)項(xiàng)目符合規(guī)劃,、用地在紅線范圍內(nèi)、征地手續(xù)完備,，就可以給企業(yè)供地,。但至于土地供應(yīng)后，用得好不好,、是否達(dá)到集約節(jié)約要求,，國(guó)土部門“鞭長(zhǎng)莫及”。
由于工業(yè)用地供后監(jiān)管不到位,、部門協(xié)同機(jī)制不健全等原因,，無法對(duì)企業(yè)具體用地情況進(jìn)行有效監(jiān)管，還助長(zhǎng)了一些企業(yè)借機(jī)“囤地”,，加劇了土地浪費(fèi)、低效利用,。記者在重慶,、湖南等地采訪發(fā)現(xiàn)，一些工業(yè)用地出讓后,，企業(yè)僅投資興建了部分區(qū)域,，其余部分則閑置或搭蓋簡(jiǎn)易建筑物，雖然這造成部分廠區(qū)土地閑置,，但企業(yè)仍可以土地向銀行抵押融資,，甚至通過大規(guī)模“囤地”,，以待城市擴(kuò)展,，工業(yè)土地用途變更,，實(shí)現(xiàn)土地的“增值收益”。
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工業(yè)用地“控增盤存”成發(fā)力方向 |
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——部分地區(qū)節(jié)約集約用地新探索 |
面對(duì)日益趨緊的土地剛性約束,，浙江,、上海、江西等多地展開節(jié)約集約用地探索,，用經(jīng)濟(jì)杠桿撬動(dòng)節(jié)地內(nèi)驅(qū)力,。一方面通過適當(dāng)提高工業(yè)用地價(jià)格、實(shí)施合同管束,，扎牢籬笆把好“增量關(guān)”;另一方面,，通過差別稅收、支持企業(yè)“零增地技改”等方式向存量土地要效益,。這些發(fā)端于基層的探索,、實(shí)踐通過“嚴(yán)控增量、盤活存量”,，取得了一定節(jié)地效果,。
出讓創(chuàng)新：把“圈地”者擋在門外
為了讓真正搞產(chǎn)業(yè)的企業(yè)拿到地，而將“圈地”生錢者擋在門外,，浙江,、上海、江西等地創(chuàng)新工業(yè)用地出讓方式,，探索合同管束,、差別年期、分批出讓,、先租后讓等方式,，抬高企業(yè)拿地門檻，從源頭把好“增量關(guān)”,。
——合同管束,。以前出讓合同約定不明，企業(yè)對(duì)土地“圈而不用”的情況多有發(fā)生,。杭州,、上海目前推行土地“全生命周期管理”，工業(yè)用地出讓時(shí)在合同里約定好后續(xù)開發(fā)周期,、轉(zhuǎn)讓限制等要求,，對(duì)土地做到全過程管理。上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局局長(zhǎng)莊少勤告訴記者,，目前上海已經(jīng)啟用新的出讓合同,，加入了政府對(duì)企業(yè)節(jié)地的要求，而且將盡快建立一個(gè)電子信息系統(tǒng)，監(jiān)督企業(yè)按照合同利用土地,。
——差別年期,。“根據(jù)大樣本調(diào)查,，絕大多數(shù)企業(yè)的生命周期在20年以內(nèi),。”莊少勤說,，通過縮短工業(yè)用地出讓年期,，可以減少企業(yè)倒賣土地，到期之后,，真正做得好的企業(yè)還可續(xù)期,。從去年8月起，上海全面實(shí)施工業(yè)用地20年期出讓制,，只有個(gè)別重大,、重點(diǎn)項(xiàng)目年期仍為50年。
——分批出讓,。在招商引資“爭(zhēng)搶”下,，很多企業(yè)向地方要地都是“獅子大開口”，但“圈占”之后,，不少土地長(zhǎng)期“曬太陽(yáng)”,。“盡管很多都是‘影子項(xiàng)目’,，但國(guó)土部門不得不當(dāng)真項(xiàng)目來辦,。”江西省鷹潭市國(guó)土局副局長(zhǎng)童年茂說,，為了既留下項(xiàng)目,，又防止企業(yè)“圈地”，現(xiàn)在不少地方都對(duì)這些“大項(xiàng)目”實(shí)行分批出讓,，見了兔子再撒鷹,，有效避免了一次性出讓帶來的閑置問題。與分批出讓類似,，一些地方還采取先租后讓的方式,，先等企業(yè)“落地”投產(chǎn)之后，再出讓土地,。
價(jià)格杠桿：市場(chǎng)之手激發(fā)節(jié)地內(nèi)驅(qū)力
為解決長(zhǎng)期以來工業(yè)用地出讓價(jià)格與成本之間“倒掛”導(dǎo)致的土地低效、閑置等問題,，上海,、浙江等地適當(dāng)提高工業(yè)用地價(jià)格，通過企業(yè)內(nèi)在的成本約束激發(fā)企業(yè)節(jié)約集約用地動(dòng)力,。
工業(yè)用地“攤大餅”的一個(gè)主要原因是企業(yè)拿地成本低,，在二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓有利可圖,。為解決這一問題，杭州在去年初將工業(yè)用地最低價(jià)由過去的32萬(wàn)元/畝提高到90萬(wàn)元/畝,�,！艾F(xiàn)在二級(jí)市場(chǎng)的價(jià)格也就八九十萬(wàn)元每畝，對(duì)企業(yè)來說,，一,、二級(jí)市場(chǎng)之間的比價(jià)基本均衡，‘圈地’牟利的空間沒有了,，土地利用自然而然就節(jié)約集約了,。”網(wǎng)易杭州公司公共事務(wù)總監(jiān)劉正俊說,。
差別稅收：“畝產(chǎn)論英雄”倒逼集約
為讓多占地的企業(yè)多付出成本,，浙江探索試點(diǎn)差別化征收土地使用稅，通過稅收手段促進(jìn)企業(yè)節(jié)約用地,，以“畝產(chǎn)論英雄”倒逼企業(yè)盤活存量,，提高使用效率。
紹興市柯橋區(qū)是浙江差別化土地使用稅政策最早的試點(diǎn),。這項(xiàng)政策的核心是以“畝均稅收”來確定土地使用稅征繳,。具體辦法為“高征高返”，即先把1平方米的平均稅額標(biāo)準(zhǔn)從7.3元提高到9.83元,，然后分行業(yè)根據(jù)畝均稅收給企業(yè)排名,，排名靠前的土地使用稅有返還，排名靠后的全額征收,�,！斑@樣，企業(yè)低效利用土地的成本增大了,，在拿地的時(shí)候就會(huì)有所考量,。”柯橋區(qū)地稅局稅政科科長(zhǎng)包關(guān)云說,。
空間換地：鼓勵(lì)企業(yè)“立體”發(fā)展
過去工業(yè)用地主要是“平面發(fā)展”,，很少有立體發(fā)展，工業(yè)廠房普遍只有一層,。一方面企業(yè)拿地容易,，沒有改造動(dòng)力;另一方面，增加容積率要補(bǔ)交土地出讓金,。為鼓勵(lì)企業(yè)立體發(fā)展,，浙江提出空間換地、低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，企業(yè)“零增地技改”不但免征土地出讓金,，而且還有獎(jiǎng)勵(lì),。
2013年浙江永康市政府頒發(fā)了一項(xiàng)特殊獎(jiǎng)項(xiàng)——集約用地創(chuàng)新獎(jiǎng)�,！捌髽I(yè)本來想要200畝土地,，但只能拿到100畝，所以便自己想辦法向空間要地,�,！蹦苷\(chéng)集團(tuán)總經(jīng)理助理徐建陽(yáng)說，企業(yè)建設(shè)高層廠房雖然增加了成本,，但擴(kuò)大了生產(chǎn),，而且政府也鼓勵(lì)這么做，不但不用補(bǔ)交土地出讓金,，而且還得到200萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì),。
浙江省國(guó)土廳廳長(zhǎng)陳鐵雄表示，“空間換地”是提高存量土地利用水平,、破解土地資源要素制約難題的有效抓手,，當(dāng)前關(guān)鍵是采取激勵(lì)措施調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性。浙江省出臺(tái)了一系列措施,，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)自行提升改造,，鼓勵(lì)地方對(duì)“零增地技改”后超過容積率要求的企業(yè)，給予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助,。
