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近日,，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》,，這是繼新預(yù)算法以及《深化財稅體制改革總體方案》出臺后，由地方債務(wù)風(fēng)險倒逼的又一地方政府體制改革。但根本而言,，此次加強(qiáng)地方債務(wù)管理意見的出臺只是一小步，仍需深化財稅改革和進(jìn)一步厘清政府和市場的邊界,，邁出地方債務(wù)管理的一大步,。
中國地方債務(wù)一直是2008年國際金融危機(jī)以來的一大焦點。整體上看,，我國政府債務(wù)占GDP比重遠(yuǎn)低于美國,、歐洲和日本等主要經(jīng)濟(jì)體，財政赤字相對可控,，現(xiàn)階段財政的可持續(xù)性不成問題,。但地方政府的預(yù)算軟約束、投資沖動和事權(quán)大于財權(quán)等現(xiàn)實導(dǎo)致地方政府通過融資平臺積累了大量債務(wù),，地方政府的財政可持續(xù)性面臨一定的威脅,，特別是2014至2015年正迎來地方債務(wù)償還高峰期，地方政府面臨大量債務(wù)集中到期的再融資壓力,。如何“解決存量,，規(guī)范增量”，探索解決地方債的新路徑已經(jīng)迫在眉睫,。
從剛發(fā)布的地方債新規(guī)來看,，在改進(jìn)地方財政預(yù)算制度規(guī)范基礎(chǔ)上，在一定范圍內(nèi)允許地方政府在資本市場自行發(fā)債,。賦予地方政府依法適度舉債權(quán),，將城投債轉(zhuǎn)換為“市政債”，不僅在一定程度上對地方財政預(yù)算形成市場約束,，改變其過度依賴地方融資平臺和賣地為主的融資模式,，也有助于理順地方政府的法定負(fù)債主體和償債主體地位，對于投資者對債權(quán)的追償和對實際償債風(fēng)險的判斷,，確實具有一定積極意義,。
新規(guī)中一個亮點是中央政府對地方政府明確“不兜底”，但現(xiàn)行財政體制下仍難以根本實現(xiàn),。目前,，世界53個主要國家中，有37個國家允許地方政府舉債,。然而,，與發(fā)達(dá)國家相比,，中國地方政府的隱性債務(wù)比較突出。多年來,，我國已經(jīng)形成“以中央政府為核心,，以地方政府為主體”的隱性擔(dān)保體系。政府對企業(yè)的支持從過去的直接支持轉(zhuǎn)為擔(dān)�,；螂[性承諾,，這些擔(dān)保或承諾并未被納入政府預(yù)算收支,，但卻是一種隱性的預(yù)算外開支或責(zé)任,。近年來，地方政府又通過城投公司,、影子銀行以及其他渠道,，擔(dān)保各種貸款與債務(wù)，形成了大量隱性債務(wù)和赤字,，這些隱性債務(wù)都沒有納入財政預(yù)算管理體系當(dāng)中,，仍然游離在政策監(jiān)控的范圍之外，責(zé)任追究更是一道難題,。此外,，從當(dāng)前存量債務(wù)解決方式看，主要是“長期債務(wù)置換短期債務(wù)”,，由于政府債務(wù)借新還舊普遍,，新增債務(wù)增長具備剛性，該部分可削減空間較小,，這些問題都不可能通過“以時間換空間”根本解決,。
長遠(yuǎn)看，地方債治理涉及深層次預(yù)算改革,，以及財稅體制改革,，甚至涉及政府體制改革、政府職能轉(zhuǎn)換等議題,。事實上,，自1994年分稅制改革以來，改革的后遺癥——地方政府財權(quán)及事權(quán)的不匹配問題始終沒有解決,，所以一直以來我們都能看到地方政府對于土地財政和地方融資平臺的依賴性,，但這些融資渠道確實給經(jīng)濟(jì)帶來了較大的風(fēng)險。從目前稅制“營改增”的方向來看,，財政收入有進(jìn)一步向中央集中的趨勢,，地方財政收支不平衡的矛盾仍有加劇之勢。
因此，根本而言,，未來財稅體制改革不僅需要建立責(zé)任追究制,，將隱性債務(wù)全面納入全口徑預(yù)算,，更需要增加直接稅,，降低間接稅，需要重新劃分市場和政府的邊界,，重新定位政府在經(jīng)濟(jì)中的作用,。要進(jìn)一步收縮地方政府在經(jīng)濟(jì)活動中的邊界，控制地方事權(quán)過快增長,，有限增加財權(quán)和融資權(quán),，通過財政體系扁平化改革消化存量債務(wù)。
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