當(dāng)前住宅產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)房價(jià)高企,、炒作成風(fēng),、金融風(fēng)險(xiǎn)積累等現(xiàn)象，國際上眾多始于房地產(chǎn)的“經(jīng)濟(jì)危機(jī)”教訓(xùn),，都提醒人們從住房金融尋找解決路徑,。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到,，許多國家都設(shè)立了獨(dú)立的政策性住房金融機(jī)構(gòu),，為保障性住房的建設(shè)與運(yùn)營提供金融支持，為吸引商業(yè)金融體系參與提供風(fēng)險(xiǎn)屏障,。
此外,，作為住房體制由福利分房體制轉(zhuǎn)向住房體制市場化的重要工具之一，隨著我國住房體制市場化的轉(zhuǎn)軌和確立,，住房公積金制度已經(jīng)完成了其住房分配貨幣化的歷史使命,。專家建議，以現(xiàn)有公積金體系為基礎(chǔ)，探索建立公積金銀行,，構(gòu)建并完善政策性住房金融體系,，再次推進(jìn)中國住房體制市場化改革。
公積金銀行呼之欲出
專家表示,，作為政策性住房金融而誕生的住房公積金制度曾發(fā)揮了諸多積極作用,，促進(jìn)了住房分配從福利走向市場的轉(zhuǎn)化，推動(dòng)了個(gè)人購房抵押貸款的產(chǎn)生,，但也帶來突出矛盾,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了解到，住房公積金實(shí)行屬地化封閉管理,，地區(qū)間的資金無法調(diào)劑使用,，導(dǎo)致了部分地區(qū)有錢無貸，部分地區(qū)有貸無錢的局面,。一些城市資金供給緊張,，中西部城市資金則大量結(jié)余閑置，異化為銀行低成本運(yùn)行資金,。住建部公積金監(jiān)管司提供的最新統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示,，包頭、運(yùn)城等89個(gè)城市的公積金個(gè)人貸款率低于45%,，部分地區(qū)公積金運(yùn)用率則達(dá)到90%以上,，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)很容易超越危險(xiǎn)的臨界水平。
上海市公積金管理中心主任沈正超也指出,，在現(xiàn)行體制下,，各城市之間的公積金中心互相沒有聯(lián)系，房地產(chǎn)市場較好時(shí)公積金流動(dòng)性不夠,，市場較差時(shí)流動(dòng)性過剩，但各地公積金卻“旱澇不均”,，且無法調(diào)劑使用,，難以形成“抗旱”、“抗?jié)场彼璧暮狭Α?BR> 除了流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯外,，公積金還呈現(xiàn)存量資金浪費(fèi),，貶值矛盾突出的問題。各地公積金中心大量的閑置資金以普通存款存放在銀行,，淪為銀行的低成本存款,，而繳存人未獲得好處。另一方面,，個(gè)人賬戶存款利息抵不過物價(jià)上漲,，造成貶值，直接導(dǎo)致公積金騙提現(xiàn)象泛濫。
此外,，公積金對(duì)國家戰(zhàn)略需求和社會(huì)轉(zhuǎn)型需求的呼應(yīng)也明顯不足,。住房公積金是計(jì)劃向市場轉(zhuǎn)型時(shí)期的產(chǎn)物，如今住房供應(yīng)已經(jīng)高度市場化,，勞動(dòng)力和住房配置都已社會(huì)化,，而我國住房保障壓力非常大，動(dòng)輒一年數(shù)十萬套的保障性住房建設(shè)任務(wù)成為不少地方財(cái)政的首要壓力,，許多地方為此“負(fù)債累累”,，而數(shù)萬億公積金躺在銀行“睡大覺”，也幫不上忙,。
“當(dāng)前,，住房金融結(jié)構(gòu)中最缺乏的就是政策性住房金融體系，以此為切入點(diǎn)來推進(jìn)制度創(chuàng)新,，將有利于發(fā)展與國際接軌而又符合國情的住宅市場,。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)研究所常務(wù)副所長陳杰建議,，可以嘗試在改組住房公積金的基礎(chǔ)上設(shè)立政策性住房金融機(jī)構(gòu),，即公積金銀行。
避免刺激房價(jià)上漲
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到,，相較商業(yè)金融機(jī)構(gòu),，公積金銀行不以營利為目的，利率較低,，遏制了過度發(fā)放房地產(chǎn)貸款,，避免了刺激房價(jià)上漲和導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫。同時(shí),，可以實(shí)現(xiàn)公積金管理從“行政化”向“金融化”的轉(zhuǎn)變,，真正成為政策性住宅金融企業(yè)，解決現(xiàn)行住房公積金中存在的主要問題,。
首先,，債券融資支持方式更可取，也可支持保障房建設(shè),。以貸款形式來直接支持保障房建設(shè),，收益看起來有保證，但風(fēng)險(xiǎn)過大,，而且管理要求很高,。清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長劉洪玉認(rèn)為，通過購買債券的形式可以間接為保障房建設(shè)提供融資,，由財(cái)政部發(fā)行住房債券,，由公積金銀行以閑置資金來自由認(rèn)購。這些債券不僅信譽(yù)高，安全性好,，還可以隨時(shí)在債券市場和銀行間上市交易,，流動(dòng)性強(qiáng)。
其次,，打破公積金區(qū)域化管理制度,，像銀行一樣全國流通。住房公積金最需要打破區(qū)域化管理體制,，實(shí)現(xiàn)資金的跨區(qū)域調(diào)度配置,。公積金銀行在執(zhí)行政策性業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格實(shí)施規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控機(jī)制,，各地分支機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)管理上有一定的自裁權(quán)利和自由度,，但有全國中心和統(tǒng)一的運(yùn)作原則，資金實(shí)施全國統(tǒng)一集中調(diào)度,，強(qiáng)化整體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力,。
再次，解決住房公積金權(quán)屬不清的問題,�,！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)對(duì)住房公積金管理中心的法律地位沒有規(guī)定。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長張東說,，通過公積金銀行,，繳存人繳存的專項(xiàng)住房儲(chǔ)蓄資金——公積金成為銀行的資產(chǎn)，繳存人和銀行之間通過住房儲(chǔ)蓄合同確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系,，在法律規(guī)定的情況下,，繳存人有權(quán)取出住房公積金。
還有,，理順了住房公積金,、繳存人與管理者之間的法律關(guān)系。當(dāng)前,，由于《條例》規(guī)定不清,，導(dǎo)致三者之間的法律關(guān)系混亂、界定不清晰,。而公積金銀行模式中，繳存人繳存的公積金屬于銀行資產(chǎn),，銀行是資產(chǎn)的所有人和管理人,，資產(chǎn)經(jīng)營所產(chǎn)生的增值收益歸銀行所有，繳存人可以在法律規(guī)定的情形下(比如購買房屋或退休等)取出所繳存的公積金,。
最后,，強(qiáng)化了住房公積金的內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制。目前，住房公積金管理委員會(huì)作為決策機(jī)構(gòu),，不僅承擔(dān)著決策職能,，還承擔(dān)著監(jiān)督職能。陳杰說,，現(xiàn)行的“管委會(huì)”決策實(shí)質(zhì)上是政府部門決策,、政府官員決策。公積金銀行就不存在外在的管理委員會(huì),，其內(nèi)化為銀行董事會(huì),，銀行董事與銀行之間形成利益關(guān)系并受到法律約束。
謹(jǐn)防地方政府“抽資”沖動(dòng)
不少公積金中心負(fù)責(zé)人提出的將“政策性住宅金融機(jī)構(gòu)”作為公積金改革的一個(gè)方向,，乃至建立“住宅銀行”,，但也有人持保留和觀望態(tài)度，認(rèn)為在當(dāng)下條件下實(shí)施難度大,，更難“一步到位”,，為此需要審慎探索。
武漢市住房公積金管理中心主任陳祖信認(rèn)為,，目前公積金中心有兩個(gè)屬性：非銀行金融機(jī)構(gòu)的屬性和政策性住房金融機(jī)構(gòu)的屬性,。公積金大量存款結(jié)余是結(jié)構(gòu)性的，目前有一些城市公積金個(gè)貸率很高,、存在流動(dòng)性緊張,，但大部分城市則存在不少結(jié)余，“與其向銀行借款,，不如在公積金中心之間形成更大范圍的互助”,。他建議，關(guān)于公積金中心的跨地區(qū)互助,，可以在幾個(gè)管理比較好的城市先進(jìn)行試點(diǎn),。
還有一些公積金中心負(fù)責(zé)人提出，對(duì)行政管理和資金運(yùn)作實(shí)行“兩條線運(yùn)作”,、“管用分離”——按照基金運(yùn)營管理的模式,，在國家和地方層面建立行政管理機(jī)構(gòu)，行使監(jiān)管職能,，但從事資金業(yè)務(wù),；同時(shí)，建立相應(yīng)層面的基金運(yùn)營中心,，從事資金運(yùn)行管理,，但剝離行政職能。在此基礎(chǔ)上,，可探索成立類似的“住宅銀行”,，由各種涉房資金按比例入股,，并根據(jù)銀行利率進(jìn)行調(diào)劑。
不過,，也有不少人持保留態(tài)度,，認(rèn)為當(dāng)下條件還不盡成熟。常州市住房公積金管理中心副主任魏平坦言,，對(duì)公積金中心變成政策性銀行不看好,，“單一的住房模式不可能提供足夠的利潤，而一旦變成逐利性的基金,，就背離了公積金的屬性”,。
南寧市公積金中心主任王林一也對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，目前還不看好“住宅銀行”,。一是由于現(xiàn)在還缺乏實(shí)質(zhì)性的辦法和操作路徑,，二是公積金本身是非盈利性的，如果變成銀行,，即使加上再多的限制條件,，也會(huì)擔(dān)心地方政府的“抽資”動(dòng)機(jī)難以遏制，“如果真開了口子,，只要市長開一個(gè)會(huì)議,，一下午就可以把公積金池子里的幾十億花光”。
| |
“為什么用我的公積金建保障房給別人�,�,？” |
| |
專家表示，公積金使用“錯(cuò)位”恐加劇制度不公 |
當(dāng)前,，保障房建設(shè)中最大困難在于資金不足,。因此，除政府投資,、社會(huì)融資外,，許多地方都嘗試?yán)米》抗e金進(jìn)行貸款或直接投資建設(shè)保障房，破解地方政府保障房資金難題,。
然而,，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在多地采訪發(fā)現(xiàn)，不少人認(rèn)為,，基本的住房保障是政府的責(zé)任,，但公積金是職工繳存的；拿公積金的錢來搞保障房建設(shè),，存在使用的“錯(cuò)位”,。他們表示，公積金建設(shè)保障房,，卻分給低保戶,、無房戶等人群，而繳存人中的中低收入者因收入門檻,、位置等原因未能享受,，同時(shí)，這部分繳存人因經(jīng)濟(jì)條件等原因又未能享用公積金貸款買房,，反而給中上階層購房提供了支持,，容易形成新的“夾心層”。
存挪用他人財(cái)產(chǎn)之嫌
據(jù)了解,，長期以來,，住房公積金通過對(duì)增值收益及結(jié)余資金的利用，來支持保障性住房建設(shè),。然而,，其合理性日漸受到質(zhì)疑。在采訪中,，不少公積金繳存人提出疑問,，“我繳存了公積金，但沒有享用來買房,，為什么用我的公積金建保障房給別人�,。俊薄�
多位受訪業(yè)內(nèi)人士和專家學(xué)者表示,，住房公積金屬于繳存職工個(gè)人所有,，公積金產(chǎn)生的收益也理應(yīng)屬于全體繳存職工，公積金中心產(chǎn)生的增值收益上繳財(cái)政做城市廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金等于是“劃私為公”,。
事實(shí)上,，關(guān)于公積金建設(shè)保障房的最大爭議在于保障房的受惠范圍。如果所建保障房的保障對(duì)象并非公積金繳存職工,，那么就存在挪用他人財(cái)產(chǎn)之嫌,。部分專家認(rèn)為，住房公積金上繳財(cái)政用于建設(shè)保障房,，混淆了公積金與“公共財(cái)政”的概念,。
武漢市住房公積金管理中心主任陳祖信說，一定要理清公積金和公共財(cái)政之間的關(guān)系：財(cái)政資金主要是保底線,，是為全體民眾服務(wù)的,；公積金是在國家稅收優(yōu)惠之下，企業(yè)和職工個(gè)人共同出錢負(fù)擔(dān)專項(xiàng)用途的長期住房儲(chǔ)金,，是繳存者之間的互助,，不是統(tǒng)籌，“用公積金繳存人的利息收入為全社會(huì)民眾提供服務(wù),，容易受到詬病”,。
鄂爾多斯市公積金中心副主任王建峰也表示,，住房公積金收益建的保障房，并非繳存公積金人所使用,，也從另一方面體現(xiàn)出公積金制度的“不公平”,。
或?qū)е碌胤秸幸鈮旱唾J款量
除了對(duì)公積金建保障房的合理性和公平性存疑外，許多繳存公積金的市民擔(dān)心在國家大力推行公租房的同時(shí),，多地保障房面臨“叫好”不“叫座”的尷尬,，大量的保障房閑置給公積金帶來債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，影響繳存人利益,。
此外,，房地產(chǎn)和金融市場存在信息不對(duì)稱，非專業(yè)部門難以對(duì)其資金實(shí)施有效監(jiān)控,。清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長劉洪玉說,，公積金和財(cái)政部門在房地產(chǎn)金融審核方面能力不足，一旦開發(fā)企業(yè)故意采取欺瞞手段,，轉(zhuǎn)移資金逃避還款責(zé)任,，公積金有可能出現(xiàn)損失。
地方政府會(huì)有意壓低貸款量的擔(dān)心也普遍存在,。在當(dāng)前地方財(cái)政緊張,，保障房任務(wù)艱巨的情況下，地方政府四處籌集保障房建設(shè)資金,。雖然有明確規(guī)定,，在優(yōu)先保證職工提取和個(gè)人住房貸款、留足備付準(zhǔn)備金的前提下,，可將50%以內(nèi)的住房公積金結(jié)余資金支持保障房建設(shè),。但業(yè)內(nèi)人士表示，難免個(gè)別地方故意壓低職工提取和住房貸款量,，以便擠出更多資金投入保障房建設(shè)中,，緩解地方政府燃眉之急。
對(duì)接保障房需要新做法
為解決公積金貸款支持保障房建設(shè)的困局,，劉洪玉等專家呼吁,，加快修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》，為公積金貸款支持保障房建設(shè)掃清制度障礙,，提供必要的法律依據(jù),。同時(shí)，對(duì)增值收益分配和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等問題予以規(guī)范,，建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制體系及補(bǔ)償機(jī)制,。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長張東建議，公積金管理部門應(yīng)建立健全監(jiān)管體制,，保障公積金的資金安全,。同時(shí),，各地公積金部門可考慮擴(kuò)大融資范圍，發(fā)展多種融資方式,，以避免單一融資方式可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)問題和結(jié)構(gòu)性失衡,。
不少公積金中心負(fù)責(zé)人同時(shí)表示，對(duì)接保障性安居工程,，實(shí)際上為巨額的公積金及其增值收益提供了創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì)。他們建議：可改變直接將公積金收益上繳財(cái)政,、籌建廉租房的做法,；在確保資金安全的前提下，進(jìn)一步探索公積金貸款用于保障房建設(shè),；以管理部門為主體直接使用公積金增值收益,，投資、收購廉租房,、公租房等,，同時(shí)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營管理；發(fā)行保障房債券,，利率高于同期存款利率,，由公積金中心購買，間接為保障房建設(shè)提供融資支持,。
專家表示,，目前在公積金建設(shè)保障房上，有兩種模式可以借鑒,。一種模式以武漢,、上海、大連等城市為主,，直接用公積金增值部分收益建設(shè)保障房,，而不是上繳給地方財(cái)政。近兩年,，上海利用住房公積金增值收益投資收購了尚景園和晶華坊兩個(gè)公租房小區(qū),，向符合條件的住房公積金繳存者出租，取得良好的社會(huì)效果,。大連公積金中心貸款承建了全市最大公共租賃房項(xiàng)目-泉水B區(qū),，并組建投資管理公司具體負(fù)責(zé)實(shí)施，開創(chuàng)了住房公積金直接投資建設(shè)公租房,、擁有全部產(chǎn)權(quán)的“大連模式”,。
另一種模式是武漢模式。即用公積金的增值收益部分進(jìn)行融資,，選擇交通便利,、配套完善的中心城區(qū)地塊建設(shè)一批“高端”公租房,，產(chǎn)權(quán)歸屬住房公積金中心所有，面向公積金繳存職工定向租賃,，納入全市保障房統(tǒng)一管理,，破解當(dāng)前公租房建設(shè)的融資難、拿地難,、回報(bào)低以及布局偏遠(yuǎn),、結(jié)構(gòu)失衡等問題。
