當(dāng)前住宅產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)房價高企,、炒作成風(fēng),、金融風(fēng)險積累等現(xiàn)象，國際上眾多始于房地產(chǎn)的“經(jīng)濟危機”教訓(xùn),，都提醒人們從住房金融尋找解決路徑,。《經(jīng)濟參考報》記者了解到,，許多國家都設(shè)立了獨立的政策性住房金融機構(gòu),，為保障性住房的建設(shè)與運營提供金融支持，為吸引商業(yè)金融體系參與提供風(fēng)險屏障,。
此外,，作為住房體制由福利分房體制轉(zhuǎn)向住房體制市場化的重要工具之一，隨著我國住房體制市場化的轉(zhuǎn)軌和確立,，住房公積金制度已經(jīng)完成了其住房分配貨幣化的歷史使命,。專家建議，以現(xiàn)有公積金體系為基礎(chǔ),，探索建立公積金銀行，構(gòu)建并完善政策性住房金融體系,，再次推進中國住房體制市場化改革,。
公積金銀行呼之欲出
專家表示，作為政策性住房金融而誕生的住房公積金制度曾發(fā)揮了諸多積極作用,，促進了住房分配從福利走向市場的轉(zhuǎn)化,，推動了個人購房抵押貸款的產(chǎn)生，但也帶來突出矛盾,。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪了解到,，住房公積金實行屬地化封閉管理，地區(qū)間的資金無法調(diào)劑使用,，導(dǎo)致了部分地區(qū)有錢無貸,，部分地區(qū)有貸無錢的局面。一些城市資金供給緊張,，中西部城市資金則大量結(jié)余閑置,，異化為銀行低成本運行資金。住建部公積金監(jiān)管司提供的最新統(tǒng)計報告顯示，包頭,、運城等89個城市的公積金個人貸款率低于45%,，部分地區(qū)公積金運用率則達到90%以上，流動性風(fēng)險很容易超越危險的臨界水平,。
上海市公積金管理中心主任沈正超也指出,，在現(xiàn)行體制下，各城市之間的公積金中心互相沒有聯(lián)系,，房地產(chǎn)市場較好時公積金流動性不夠,，市場較差時流動性過剩，但各地公積金卻“旱澇不均”,，且無法調(diào)劑使用,，難以形成“抗旱”、“抗?jié)场彼璧暮狭Α?BR> 除了流動性風(fēng)險日益凸顯外,，公積金還呈現(xiàn)存量資金浪費,，貶值矛盾突出的問題。各地公積金中心大量的閑置資金以普通存款存放在銀行,，淪為銀行的低成本存款,，而繳存人未獲得好處。另一方面,，個人賬戶存款利息抵不過物價上漲,，造成貶值，直接導(dǎo)致公積金騙提現(xiàn)象泛濫,。
此外,，公積金對國家戰(zhàn)略需求和社會轉(zhuǎn)型需求的呼應(yīng)也明顯不足。住房公積金是計劃向市場轉(zhuǎn)型時期的產(chǎn)物,，如今住房供應(yīng)已經(jīng)高度市場化,，勞動力和住房配置都已社會化，而我國住房保障壓力非常大,，動輒一年數(shù)十萬套的保障性住房建設(shè)任務(wù)成為不少地方財政的首要壓力,，許多地方為此“負(fù)債累累”，而數(shù)萬億公積金躺在銀行“睡大覺”,，也幫不上忙,。
“當(dāng)前，住房金融結(jié)構(gòu)中最缺乏的就是政策性住房金融體系,，以此為切入點來推進制度創(chuàng)新,，將有利于發(fā)展與國際接軌而又符合國情的住宅市場�,！鄙虾Ｘ斀�(jīng)大學(xué)不動產(chǎn)研究所常務(wù)副所長陳杰建議,，可以嘗試在改組住房公積金的基礎(chǔ)上設(shè)立政策性住房金融機構(gòu)，即公積金銀行。
避免刺激房價上漲
《經(jīng)濟參考報》記者了解到,，相較商業(yè)金融機構(gòu),，公積金銀行不以營利為目的，利率較低,，遏制了過度發(fā)放房地產(chǎn)貸款,，避免了刺激房價上漲和導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫。同時,，可以實現(xiàn)公積金管理從“行政化”向“金融化”的轉(zhuǎn)變,，真正成為政策性住宅金融企業(yè)，解決現(xiàn)行住房公積金中存在的主要問題,。
首先,，債券融資支持方式更可取，也可支持保障房建設(shè),。以貸款形式來直接支持保障房建設(shè),，收益看起來有保證，但風(fēng)險過大,，而且管理要求很高,。清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長劉洪玉認(rèn)為，通過購買債券的形式可以間接為保障房建設(shè)提供融資,，由財政部發(fā)行住房債券,，由公積金銀行以閑置資金來自由認(rèn)購。這些債券不僅信譽高,，安全性好,，還可以隨時在債券市場和銀行間上市交易，流動性強,。
其次,，打破公積金區(qū)域化管理制度，像銀行一樣全國流通,。住房公積金最需要打破區(qū)域化管理體制，實現(xiàn)資金的跨區(qū)域調(diào)度配置,。公積金銀行在執(zhí)行政策性業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上,，嚴(yán)格實施規(guī)范的風(fēng)險管理和內(nèi)控機制，各地分支機構(gòu)在業(yè)務(wù)管理上有一定的自裁權(quán)利和自由度,，但有全國中心和統(tǒng)一的運作原則,，資金實施全國統(tǒng)一集中調(diào)度，強化整體的抗風(fēng)險能力,。
再次,，解決住房公積金權(quán)屬不清的問題。《住房公積金管理條例》(以下簡稱《條例》)對住房公積金管理中心的法律地位沒有規(guī)定,。中南財經(jīng)政法大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長張東說,，通過公積金銀行，繳存人繳存的專項住房儲蓄資金——公積金成為銀行的資產(chǎn),，繳存人和銀行之間通過住房儲蓄合同確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系,，在法律規(guī)定的情況下，繳存人有權(quán)取出住房公積金,。
還有,，理順了住房公積金、繳存人與管理者之間的法律關(guān)系,。當(dāng)前,，由于《條例》規(guī)定不清，導(dǎo)致三者之間的法律關(guān)系混亂,、界定不清晰,。而公積金銀行模式中，繳存人繳存的公積金屬于銀行資產(chǎn),，銀行是資產(chǎn)的所有人和管理人,，資產(chǎn)經(jīng)營所產(chǎn)生的增值收益歸銀行所有，繳存人可以在法律規(guī)定的情形下(比如購買房屋或退休等)取出所繳存的公積金,。
最后,，強化了住房公積金的內(nèi)部監(jiān)督約束機制。目前,，住房公積金管理委員會作為決策機構(gòu),，不僅承擔(dān)著決策職能，還承擔(dān)著監(jiān)督職能,。陳杰說,，現(xiàn)行的“管委會”決策實質(zhì)上是政府部門決策、政府官員決策,。公積金銀行就不存在外在的管理委員會,，其內(nèi)化為銀行董事會，銀行董事與銀行之間形成利益關(guān)系并受到法律約束,。
謹(jǐn)防地方政府“抽資”沖動
不少公積金中心負(fù)責(zé)人提出的將“政策性住宅金融機構(gòu)”作為公積金改革的一個方向,，乃至建立“住宅銀行”，但也有人持保留和觀望態(tài)度,，認(rèn)為在當(dāng)下條件下實施難度大,，更難“一步到位”，為此需要審慎探索,。
武漢市住房公積金管理中心主任陳祖信認(rèn)為,，目前公積金中心有兩個屬性：非銀行金融機構(gòu)的屬性和政策性住房金融機構(gòu)的屬性,。公積金大量存款結(jié)余是結(jié)構(gòu)性的，目前有一些城市公積金個貸率很高,、存在流動性緊張,，但大部分城市則存在不少結(jié)余,，“與其向銀行借款,，不如在公積金中心之間形成更大范圍的互助”,。他建議,，關(guān)于公積金中心的跨地區(qū)互助,，可以在幾個管理比較好的城市先進行試點,。
還有一些公積金中心負(fù)責(zé)人提出,，對行政管理和資金運作實行“兩條線運作”,、“管用分離”——按照基金運營管理的模式,，在國家和地方層面建立行政管理機構(gòu),，行使監(jiān)管職能，但從事資金業(yè)務(wù),；同時,，建立相應(yīng)層面的基金運營中心，從事資金運行管理,，但剝離行政職能,。在此基礎(chǔ)上，可探索成立類似的“住宅銀行”,，由各種涉房資金按比例入股,，并根據(jù)銀行利率進行調(diào)劑。
不過,，也有不少人持保留態(tài)度,，認(rèn)為當(dāng)下條件還不盡成熟。常州市住房公積金管理中心副主任魏平坦言,，對公積金中心變成政策性銀行不看好,，“單一的住房模式不可能提供足夠的利潤，而一旦變成逐利性的基金,，就背離了公積金的屬性”,。
南寧市公積金中心主任王林一也對《經(jīng)濟參考報》記者表示，目前還不看好“住宅銀行”,。一是由于現(xiàn)在還缺乏實質(zhì)性的辦法和操作路徑,，二是公積金本身是非盈利性的，如果變成銀行,，即使加上再多的限制條件,，也會擔(dān)心地方政府的“抽資”動機難以遏制,，“如果真開了口子,，只要市長開一個會議,，一下午就可以把公積金池子里的幾十億花光”。
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“為什么用我的公積金建保障房給別人�,�,？” |
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專家表示，公積金使用“錯位”恐加劇制度不公 |
當(dāng)前,，保障房建設(shè)中最大困難在于資金不足,。因此，除政府投資,、社會融資外,，許多地方都嘗試?yán)米》抗e金進行貸款或直接投資建設(shè)保障房，破解地方政府保障房資金難題,。
然而,，《經(jīng)濟參考報》記者在多地采訪發(fā)現(xiàn)，不少人認(rèn)為,，基本的住房保障是政府的責(zé)任,，但公積金是職工繳存的；拿公積金的錢來搞保障房建設(shè),，存在使用的“錯位”,。他們表示，公積金建設(shè)保障房,，卻分給低保戶,、無房戶等人群，而繳存人中的中低收入者因收入門檻,、位置等原因未能享受,，同時，這部分繳存人因經(jīng)濟條件等原因又未能享用公積金貸款買房,，反而給中上階層購房提供了支持,，容易形成新的“夾心層”。
存挪用他人財產(chǎn)之嫌
據(jù)了解,，長期以來,，住房公積金通過對增值收益及結(jié)余資金的利用，來支持保障性住房建設(shè),。然而,，其合理性日漸受到質(zhì)疑。在采訪中,，不少公積金繳存人提出疑問,，“我繳存了公積金，但沒有享用來買房,，為什么用我的公積金建保障房給別人�,�,？”
多位受訪業(yè)內(nèi)人士和專家學(xué)者表示，住房公積金屬于繳存職工個人所有,，公積金產(chǎn)生的收益也理應(yīng)屬于全體繳存職工,，公積金中心產(chǎn)生的增值收益上繳財政做城市廉租房建設(shè)補充資金等于是“劃私為公”。
事實上,，關(guān)于公積金建設(shè)保障房的最大爭議在于保障房的受惠范圍,。如果所建保障房的保障對象并非公積金繳存職工，那么就存在挪用他人財產(chǎn)之嫌,。部分專家認(rèn)為,，住房公積金上繳財政用于建設(shè)保障房，混淆了公積金與“公共財政”的概念,。
武漢市住房公積金管理中心主任陳祖信說,，一定要理清公積金和公共財政之間的關(guān)系：財政資金主要是保底線，是為全體民眾服務(wù)的,；公積金是在國家稅收優(yōu)惠之下,，企業(yè)和職工個人共同出錢負(fù)擔(dān)專項用途的長期住房儲金，是繳存者之間的互助,，不是統(tǒng)籌,，“用公積金繳存人的利息收入為全社會民眾提供服務(wù)，容易受到詬病”,。
鄂爾多斯市公積金中心副主任王建峰也表示,，住房公積金收益建的保障房，并非繳存公積金人所使用,，也從另一方面體現(xiàn)出公積金制度的“不公平”,。
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除了對公積金建保障房的合理性和公平性存疑外，許多繳存公積金的市民擔(dān)心在國家大力推行公租房的同時,，多地保障房面臨“叫好”不“叫座”的尷尬,，大量的保障房閑置給公積金帶來債務(wù)風(fēng)險，影響繳存人利益,。
此外,，房地產(chǎn)和金融市場存在信息不對稱，非專業(yè)部門難以對其資金實施有效監(jiān)控,。清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長劉洪玉說,，公積金和財政部門在房地產(chǎn)金融審核方面能力不足，一旦開發(fā)企業(yè)故意采取欺瞞手段,，轉(zhuǎn)移資金逃避還款責(zé)任,，公積金有可能出現(xiàn)損失。
地方政府會有意壓低貸款量的擔(dān)心也普遍存在,。在當(dāng)前地方財政緊張,，保障房任務(wù)艱巨的情況下,，地方政府四處籌集保障房建設(shè)資金。雖然有明確規(guī)定,，在優(yōu)先保證職工提取和個人住房貸款、留足備付準(zhǔn)備金的前提下,，可將50%以內(nèi)的住房公積金結(jié)余資金支持保障房建設(shè),。但業(yè)內(nèi)人士表示，難免個別地方故意壓低職工提取和住房貸款量,，以便擠出更多資金投入保障房建設(shè)中,，緩解地方政府燃眉之急。
對接保障房需要新做法
為解決公積金貸款支持保障房建設(shè)的困局,，劉洪玉等專家呼吁,，加快修訂《住房公積金管理條例》，為公積金貸款支持保障房建設(shè)掃清制度障礙,，提供必要的法律依據(jù),。同時，對增值收益分配和風(fēng)險應(yīng)對等問題予以規(guī)范,，建立相應(yīng)的風(fēng)險控制體系及補償機制,。
中南財經(jīng)政法大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長張東建議，公積金管理部門應(yīng)建立健全監(jiān)管體制,，保障公積金的資金安全,。同時，各地公積金部門可考慮擴大融資范圍,，發(fā)展多種融資方式,，以避免單一融資方式可能帶來的風(fēng)險問題和結(jié)構(gòu)性失衡。
不少公積金中心負(fù)責(zé)人同時表示,，對接保障性安居工程,，實際上為巨額的公積金及其增值收益提供了創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的機會。他們建議：可改變直接將公積金收益上繳財政,、籌建廉租房的做法,；在確保資金安全的前提下，進一步探索公積金貸款用于保障房建設(shè),；以管理部門為主體直接使用公積金增值收益,，投資、收購廉租房,、公租房等,，同時委托專業(yè)機構(gòu)進行運營管理；發(fā)行保障房債券,，利率高于同期存款利率,，由公積金中心購買,，間接為保障房建設(shè)提供融資支持。
專家表示,，目前在公積金建設(shè)保障房上,，有兩種模式可以借鑒。一種模式以武漢,、上海,、大連等城市為主，直接用公積金增值部分收益建設(shè)保障房,，而不是上繳給地方財政,。近兩年，上海利用住房公積金增值收益投資收購了尚景園和晶華坊兩個公租房小區(qū),，向符合條件的住房公積金繳存者出租,，取得良好的社會效果。大連公積金中心貸款承建了全市最大公共租賃房項目-泉水B區(qū),，并組建投資管理公司具體負(fù)責(zé)實施,，開創(chuàng)了住房公積金直接投資建設(shè)公租房、擁有全部產(chǎn)權(quán)的“大連模式”,。
另一種模式是武漢模式,。即用公積金的增值收益部分進行融資，選擇交通便利,、配套完善的中心城區(qū)地塊建設(shè)一批“高端”公租房,，產(chǎn)權(quán)歸屬住房公積金中心所有，面向公積金繳存職工定向租賃,，納入全市保障房統(tǒng)一管理,，破解當(dāng)前公租房建設(shè)的融資難、拿地難,、回報低以及布局偏遠,、結(jié)構(gòu)失衡等問題。
