交通擁擠,、空氣污染,、公共服務不足……隨著城市人口快速增長,，北上廣等地的“大城市病”日益突出,，城市承載力已經(jīng)接近極限�,！督�(jīng)濟參考報》記者調(diào)研了解到,，近些年北上廣幾個特大城市持續(xù)快速發(fā)展,，對城市的資源環(huán)境、公共服務能力,、可持續(xù)發(fā)展形成巨大壓力,。盡管各地都明確了人口控制政策、采取了諸多措施，但受經(jīng)濟增長壓力,、管理體制不順,、功能疏解難度大等因素，實現(xiàn)控制人口規(guī)模的目標面臨諸多難題,。
北上廣等大城市承載力逼近極限
龐大的人口規(guī)模,，讓大城市像一個氣喘吁吁的“肥胖癥”患者，“負債累累”導致難以正常行走,。
隨著人口急劇增長,，北上廣等特大城市人口與資源環(huán)境的矛盾凸顯，交通擁擠,、空氣污染,、公共服務不足等“大城市病”日益突出，城市承載力已經(jīng)接近極限,。
數(shù)據(jù)顯示，北京市機動車已超過５００萬輛,，上海,、廣州等多個城市超過２００萬輛，車輛的增加加劇了交通擁堵,。在北京,，全市目前年用水量缺口近三分之二，不得不依靠超采地下水,、從外省調(diào)水“解渴”,。暑期北京城區(qū)日供水量逐漸上升，北京市自來水集團預測,，今夏城區(qū)日供水量將達到３１０萬立方米至３１５萬立方米,，接近３１８萬立方米的日供水能力極限。
在廣州,，去年不少生源密集地小學學位緊張,、“僧多粥少”，其主要原因是當年出生的流動人口增幅超過２０％,。由于人口多,，廣州一天要處理１．４萬噸垃圾，主城區(qū)要處理９７００多噸垃圾,，１天要處理污水４６５萬噸,。
龐大的人口規(guī)模，讓大城市像一個氣喘吁吁的“肥胖癥”患者,，“負債累累”導致難以正常行走,。為了控制人口規(guī)模，北上廣等特大城市均采取了一系列措施：
——“積分”進城，規(guī)范外來人口落戶,。早在２０１０年,，廣東便實施流動人口辦居住證及積分入戶制，截至今年７月底,，已發(fā)放４８７２萬張居住證,，涵蓋公交、小額消費,、金融等多種功能,。上海于２０１３年６月印發(fā)《上海市居住證積分管理試行辦法》。
——功能疏解,。一是在郊區(qū)建設城市“副中心”,，二是將部分產(chǎn)業(yè)遷移至周邊省市。在北京,，大紅門服裝市場已經(jīng)確定外遷河北白溝,，白溝大紅門國際服裝城一期將于９月底試營業(yè)。廣州積極建設城市副中心,，促進人口逐步向兩個新城區(qū)和三個副中心集聚,。如今老城區(qū)周邊的新區(qū)都已覆蓋地鐵公交，完善與毗鄰城市的交通接駁,，醫(yī)院,、學校也在配套完善中。
——規(guī)范社會管理,。北京,、上海等城市均在推進打擊黑車、拆除違建,、打擊群租等工作,，在提升社會治安的同時，也增加了無固定工作,、無合理居所的外來人口的生活成本,，對控制外來人口也起到一定作用。
北上廣每年增加一個中小城市人口量
在北京,、上海,、廣州等特大城市，每年增加的常住人口數(shù)量達到四五十萬人,，相當于一個中小城市的規(guī)模,。有專家表示，北京目前常住人口已是１９８６年的兩倍多,，相當于“２６年長出一個北京城”,。
根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（２０１４－２０２０）》,，人口在３００萬至５００萬之間的為大城市，城區(qū)人口５００萬以上的算是特大城市,。截至２０１０年,，人口在５００萬至１０００萬之間的中國城市達到１０個，１０００萬以上的城市有６個,。記者了解到,，在北京、上海,、廣州等特大城市,，每年增加的常住人口數(shù)量達到四五十萬人，相當于一個中小城市的規(guī)模,。
近十多年來,，北京的常住人口以每年近６０萬人的速度持續(xù)增長，近兩三年增速略有所放緩,。２０１３年,，北京市常住人口２１１４．８萬人，較２０１２年增加４５．５萬人,，增長２．２％,。有專家表示，北京目前常住人口已是１９８６年的兩倍多,，相當于“２６年長出一個北京城”。
其中,，外來人口是新增常住人口的主力,。２０１３年，北京市常住外來人口８０２．７萬人,，占比３８％,，同比增長３．７％，新增外來人口占當年新增常住人口的６３．５％,�,！笆濉钡那叭辏谐Ｗ⊥鈦砣丝谠鲩L９８萬人,，年均增長４．４％,，占全市新增常住人口的６４．１％。
記者從上海社會科學院了解到,，１９９３年到２０１２年,，上海常住人口從１３８１萬增加到２３８０萬，平均每年新增５２．６萬,，年均增長２．９％,。２０１３年,，上海常住人口突破２４００萬大關，達到２４１５．１５萬人,，比上年增加３４．７２萬人,，其中外來常住人口９９０．０１萬人，占比４１％,，較上年增加２９．７７萬人,。
在廣州，情況也不容樂觀,。２０１３年末,，常住人口１２９２．６８萬人，其中,，戶籍人口８３２．３１萬人,。這比２０１２年第六次人口普查時的１２６０萬人增長了約３２萬人，從２０００年到２０１２年間,，廣州常住人口每年增長達４３萬,。
據(jù)預測，如不采取有效調(diào)控措施,，２０２０年上海常住人口將超過《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》中全市常住人口總量２６５０萬的人口規(guī)劃目標,，２０３０年將達３０００萬人左右。
遏制人口過快增長面臨諸多瓶頸
各地仍存在ＧＤＰ思維慣性,，擔心產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整會導致經(jīng)濟發(fā)展減緩,、稅收減少、失業(yè)等問題,。一些高耗能,、勞動密集型的“納稅大戶”本不適合在大城市發(fā)展，但是,，地方政府為了自身利益,，轉(zhuǎn)移或外遷的難度很大。
記者在北上廣調(diào)研了解到,，盡管各地采取了一系列控制人口過快增長的措施,，人口增速有所趨緩，但是絕對數(shù)量仍然大幅增加,，對城市健康運行和持續(xù)發(fā)展造成巨大壓力,。目前，人口規(guī)�,？刂乒ぷ髅媾R多重阻力,。
一是人口管理體制不順，多方合力尚未形成,。據(jù)了解,，上海在２００８年成立了市人口綜合管理和服務領導小組,，辦公室設在市公安局，成員單位有２５家,，但各部門各自為政、工作機制不暢,。目前,，居住證登記與信息匯集系統(tǒng)化程度較低，信息合建共享機制不夠順暢是重要原因,。
二是“ＧＤＰ思維”下“以業(yè)控人”推進力度不足,。記者發(fā)現(xiàn)，各地仍存在ＧＤＰ思維慣性,，擔心產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整會導致經(jīng)濟發(fā)展減緩,、稅收減少、失業(yè)等問題,。一些高耗能,、勞動密集型的“納稅大戶”本不適合在大城市發(fā)展，但是,，地方政府為了自身利益,，轉(zhuǎn)移或外遷的難度很大。
三是相關政策不到位,，“以房控人”政策力度不夠,。比如，上海在２０１１年７月頒布的《上海市居住房屋租賃管理實施辦法》對城鄉(xiāng)結合部的農(nóng)民房屋出租缺乏具體政策,，對“非改居”的廠房出租沒有明確規(guī)定。雖然規(guī)定了違章建筑及危險房屋不得用于出租，以及租住人均面積不得低于５平方米,，不得分隔搭建后出租等,，但執(zhí)行過程中卻由于各部門分工不明確等原因執(zhí)行力度不足,。
四是“單獨兩孩”等政策給人口控制帶來新壓力,。據(jù)北京市衛(wèi)生計生委測算，政策放開后平均前５年每年將新增５．４２萬人左右,，此后每年新增約４萬人左右,�,！皢为殐珊ⅰ闭邔嵤⿲⑹钩橇鶇^(qū)人口服務管理壓力加大，也使幼兒園,、小學配置更趨緊張,。
以產(chǎn)業(yè)疏導引導人口分流
專家表示，特大城市人口膨脹根源在于產(chǎn)業(yè)和功能過度聚集,，因此有必要對特大城市功能和產(chǎn)業(yè)進行疏解,，主動舍棄犧牲一些產(chǎn)業(yè)，“掉一些肉”,，以經(jīng)濟“減負”為人口減壓,。
記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，北上廣等大城市吸引的新增外來人口中,，大部分集中于勞動生產(chǎn)率較低的行業(yè),，不符合大城市的定位。根據(jù)２０１２年第六次人口普查統(tǒng)計,，在北京市,，就業(yè)以外來人口為主的行業(yè)主要是居民服務業(yè)、住宿餐飲業(yè),、批發(fā)零售業(yè),、建筑業(yè)、制造業(yè),，在這些行業(yè),，外來人口占就業(yè)人口的比例分別為７５％、７３％,、６８％,、６３％、５２％,。２０１３年底,，在全市登記流動人口中，服務性行業(yè)中流動人口比重超過７０％,。
在上海,、廣州等城市，也存在類似情況,，對此,，北京市發(fā)展改革委主任張建東表示，大城市應以產(chǎn)業(yè)疏導引導人口疏導,。今年上半年,，北京市已就地淘汰一批不符合城市功能定位的存量產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了２１３家污染企業(yè)停產(chǎn)退出,，完成全年任務的７１％,。
專家表示,，特大城市人口膨脹根源在于產(chǎn)業(yè)和功能過度聚集，因此有必要對特大城市功能和產(chǎn)業(yè)進行疏解,，主動舍棄犧牲一些產(chǎn)業(yè),，“掉一些肉”，以經(jīng)濟“減負”為人口減壓,。
北京市政協(xié)調(diào)研組建議,，要明確產(chǎn)業(yè)和功能疏解對象，以扼制“高污染,、高耗水,、高耗能”為目標，加快清退一般性產(chǎn)業(yè),；以控制人口為目標,，疏解區(qū)域性物流基地和專業(yè)批發(fā)市場等流動人口聚集產(chǎn)業(yè)；以功能調(diào)整優(yōu)化為目標,，解決優(yōu)質(zhì)公共服務資源配置不均衡問題,，并啟動部分行政機關及事業(yè)單位向外轉(zhuǎn)移試點工作。
專家表示,，由于統(tǒng)籌不力,、配套政策不完善等問題，目前一些城市的產(chǎn)業(yè)疏導進展并不順利,，對此,，建議進一步發(fā)揮價格對產(chǎn)業(yè)結構升級的杠桿作用。具體而言,，其一,，對不符合城市功能定位的企業(yè)，提高其生存成本,，促進低端產(chǎn)業(yè)加快調(diào)整退出,；其二,，提高新增產(chǎn)業(yè)項目準入門檻,；其三，對積極轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的企業(yè)給予一定的租金,、稅收等優(yōu)惠政策。
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專家：人口規(guī)模調(diào)控應堅持市場化手段 |
針對特大城市人口規(guī)模調(diào)控中面臨的問題,，一些地方政府官員以及專家學者建議,，人口規(guī)模調(diào)控應避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”,，避免用粗暴的行政手段強行往外“趕人”,，而應堅持市場化手段,，從強化城市規(guī)劃引導、促進產(chǎn)業(yè)和功能疏解,、推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展等方面入手,，尋求控制人口規(guī)模的治本之策。
完善人口規(guī)劃并強化考核
有關專家表示,，要從完善城市規(guī)劃,、強化人口考核機制、推進戶籍制度改革等渠道入手,，創(chuàng)新特大人口規(guī)模調(diào)控機制,，有效遏制特大城市人口無序過快增長。
第一,，建立人口規(guī)劃剛性約束機制,，強化人口指標考核。北京市政協(xié)調(diào)研組建議,，建立復合型的人口調(diào)控目標,，對戶籍人口與流動人口(包括外籍人口)實現(xiàn)全覆蓋。在規(guī)劃體系中將人口規(guī)劃置于更加重要的戰(zhàn)略位置,，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃,、土地和水等資源利用規(guī)劃都應充分考慮和切實服從人口調(diào)控需要。將人口規(guī)模調(diào)控,、布局調(diào)整作為重要因素,，科學規(guī)劃和有效落實區(qū)域功能，并納入?yún)^(qū)縣政績考核,。整合公安,、統(tǒng)計、人力社保等各方面數(shù)據(jù)資源,，建立統(tǒng)一的人口基礎數(shù)據(jù)庫,，定期對人口形勢進行研判，建立健全人口總量和分布預警機制,。
第二,，加大城市違法建筑、違法出租等整治力度,，改善城市環(huán)境,。修改完善房屋租賃管理法規(guī),，明晰拆除違法建筑、清理地下空間、打擊非法經(jīng)營,、規(guī)范企業(yè)用工等法規(guī)實施細則,。加強出租房屋的登記,、監(jiān)管，遏制各種違法行為,。華東師范大學人口研究所所長吳瑞君提出,，在落實相關嚴控人口措施的同時，要注意方式方法,，避免簡單粗暴“趕人”,，防止引起社會不穩(wěn)定因素,。
第三，加快戶籍制度改革,，探索實施積分落戶政策,。華東師范大學人口研究所所長吳瑞君認為，嚴格控制特大城市人口,，并非是簡單粗暴地限制人口流動,，反而要以按照開放、公平,、包容的精神推進特大城市戶籍制度改革,，做好頂層設計和相應配套政策，尤其是明確落戶門檻,，并以實有常住人口為依據(jù)提供公共服務,。
廣東省社科院人口與社會科學研究所所長鄭梓楨等專家指出，在特大城市戶籍制度改革過程中,，將居住證制度作為人口登記管理的基本制度,，通過積分落戶等措施，促進人口良性流動,，促進人口結構優(yōu)化,，并改善外來人口公共服務。
引導人口流向須推進區(qū)域均衡發(fā)展
專家表示,，人們之所以涌入大城市,，一個重要原因是看中了大城市的就業(yè)發(fā)展機會和完善的公共服務。吳瑞君認為,，大城市的“虹吸”效應在于其與周邊地區(qū)的發(fā)展不平衡,，導致人們紛紛從經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)涌入更為發(fā)達的地區(qū),。因此，要嚴格控制特大城市人口,，關鍵在于實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達城市區(qū)域的平衡與聯(lián)動。
在區(qū)域內(nèi)合理進行產(chǎn)業(yè)布局,，將特大城市的部分產(chǎn)業(yè)遷移至郊區(qū)或周邊城市,，在帶動周邊經(jīng)濟發(fā)展的同時，也疏解了人口壓力,。同時,，要將大城市的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、高新技術也輻射到周邊地區(qū),，可以適當考慮遷出部分高新技術企業(yè),、高校、科研院所,，以帶動周邊的發(fā)展,。如北京已開始推進在天津、河北的中關村科技園建設,。
加快中小城市發(fā)展,，以區(qū)域整體提升來緩解中心城市壓力。專家提出,，區(qū)域一體化發(fā)展是緩解特大城市人口壓力的必然出路,，加大對特大城市周邊中小城市的支持力度，要打通交通基礎設施共享體系,，推進醫(yī)療,、教育、養(yǎng)老等公共資源的平衡發(fā)展,。廣東省政府參事黃偉宗建議,，在大城市內(nèi)部，應鼓勵衛(wèi)星城鎮(zhèn)的建設,，只有城市群才能緩解大城市壓力,，分散人口過度集中給城市帶來的壓力。如在廣州應鼓勵多點布局副中心城鎮(zhèn),，這樣人口承載力會大大提高,。
要完善大城市周邊基礎設施、商業(yè)環(huán)境,、公共服務配套,。一些從北京搬遷到河北燕郊的企業(yè)抱怨當?shù)亟?jīng)常斷電，路燈也少,，孩子讀書更是難找學校,。因此，要吸引中心城市人口外遷，還需為周邊區(qū)域提供完善的配套服務,。鄭梓楨分析認為,，優(yōu)質(zhì)公共資源的均等化配置是避免人口過度流向城市中心區(qū)的關鍵因素。解決城市人口問題,，關鍵是要消除區(qū)域發(fā)展中的不平衡現(xiàn)象,，促進公共資源在空間上的均衡分配，只有中心城區(qū)以外的廣大城區(qū)也同步發(fā)展起來了,，才能真正減輕人口持續(xù)增長的壓力,，實現(xiàn)人口有序流動。
