交通擁擠,、空氣污染,、公共服務(wù)不足……隨著城市人口快速增長,,北上廣等地的“大城市病”日益突出,,城市承載力已經(jīng)接近極限,。《經(jīng)濟參考報》記者調(diào)研了解到,,近些年北上廣幾個特大城市持續(xù)快速發(fā)展,,對城市的資源環(huán)境、公共服務(wù)能力,、可持續(xù)發(fā)展形成巨大壓力,。盡管各地都明確了人口控制政策、采取了諸多措施,,但受經(jīng)濟增長壓力,、管理體制不順、功能疏解難度大等因素,,實現(xiàn)控制人口規(guī)模的目標面臨諸多難題,。
北上廣等大城市承載力逼近極限
龐大的人口規(guī)模,讓大城市像一個氣喘吁吁的“肥胖癥”患者,,“負債累累”導(dǎo)致難以正常行走,。
隨著人口急劇增長,北上廣等特大城市人口與資源環(huán)境的矛盾凸顯,,交通擁擠,、空氣污染、公共服務(wù)不足等“大城市病”日益突出,,城市承載力已經(jīng)接近極限,。
數(shù)據(jù)顯示,北京市機動車已超過500萬輛,,上海,、廣州等多個城市超過200萬輛,車輛的增加加劇了交通擁堵,。在北京,,全市目前年用水量缺口近三分之二,不得不依靠超采地下水,、從外省調(diào)水“解渴”,。暑期北京城區(qū)日供水量逐漸上升,北京市自來水集團預(yù)測,,今夏城區(qū)日供水量將達到310萬立方米至315萬立方米,,接近318萬立方米的日供水能力極限。
在廣州,,去年不少生源密集地小學(xué)學(xué)位緊張,、“僧多粥少”,其主要原因是當(dāng)年出生的流動人口增幅超過20%,。由于人口多,,廣州一天要處理1.4萬噸垃圾,,主城區(qū)要處理9700多噸垃圾,1天要處理污水465萬噸,。
龐大的人口規(guī)模,,讓大城市像一個氣喘吁吁的“肥胖癥”患者,“負債累累”導(dǎo)致難以正常行走,。為了控制人口規(guī)模,,北上廣等特大城市均采取了一系列措施:
——“積分”進城,規(guī)范外來人口落戶,。早在2010年,,廣東便實施流動人口辦居住證及積分入戶制,截至今年7月底,,已發(fā)放4872萬張居住證,,涵蓋公交、小額消費,、金融等多種功能,。上海于2013年6月印發(fā)《上海市居住證積分管理試行辦法》。
——功能疏解,。一是在郊區(qū)建設(shè)城市“副中心”,,二是將部分產(chǎn)業(yè)遷移至周邊省市。在北京,,大紅門服裝市場已經(jīng)確定外遷河北白溝,白溝大紅門國際服裝城一期將于9月底試營業(yè),。廣州積極建設(shè)城市副中心,,促進人口逐步向兩個新城區(qū)和三個副中心集聚。如今老城區(qū)周邊的新區(qū)都已覆蓋地鐵公交,,完善與毗鄰城市的交通接駁,,醫(yī)院、學(xué)校也在配套完善中,。
——規(guī)范社會管理,。北京、上海等城市均在推進打擊黑車,、拆除違建,、打擊群租等工作,在提升社會治安的同時,,也增加了無固定工作,、無合理居所的外來人口的生活成本,對控制外來人口也起到一定作用,。
北上廣每年增加一個中小城市人口量
在北京,、上海,、廣州等特大城市,每年增加的常住人口數(shù)量達到四五十萬人,,相當(dāng)于一個中小城市的規(guī)模,。有專家表示,北京目前常住人口已是1986年的兩倍多,,相當(dāng)于“26年長出一個北京城”,。
根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》,人口在300萬至500萬之間的為大城市,,城區(qū)人口500萬以上的算是特大城市,。截至2010年,人口在500萬至1000萬之間的中國城市達到10個,,1000萬以上的城市有6個,。記者了解到,在北京,、上海,、廣州等特大城市,每年增加的常住人口數(shù)量達到四五十萬人,,相當(dāng)于一個中小城市的規(guī)模,。
近十多年來,北京的常住人口以每年近60萬人的速度持續(xù)增長,,近兩三年增速略有所放緩,。2013年,北京市常住人口2114.8萬人,,較2012年增加45.5萬人,,增長2.2%。有專家表示,,北京目前常住人口已是1986年的兩倍多,,相當(dāng)于“26年長出一個北京城”。
其中,,外來人口是新增常住人口的主力,。2013年,北京市常住外來人口802.7萬人,,占比38%,,同比增長3.7%,新增外來人口占當(dāng)年新增常住人口的63.5%,�,!笆濉钡那叭辏谐W⊥鈦砣丝谠鲩L98萬人,,年均增長4.4%,,占全市新增常住人口的64.1%,。
記者從上海社會科學(xué)院了解到,1993年到2012年,,上海常住人口從1381萬增加到2380萬,,平均每年新增52.6萬,年均增長2.9%,。2013年,,上海常住人口突破2400萬大關(guān),達到2415.15萬人,,比上年增加34.72萬人,,其中外來常住人口990.01萬人,占比41%,,較上年增加29.77萬人,。
在廣州,情況也不容樂觀,。2013年末,,常住人口1292.68萬人,其中,,戶籍人口832.31萬人,。這比2012年第六次人口普查時的1260萬人增長了約32萬人,從2000年到2012年間,,廣州常住人口每年增長達43萬,。
據(jù)預(yù)測,如不采取有效調(diào)控措施,,2020年上海常住人口將超過《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》中全市常住人口總量2650萬的人口規(guī)劃目標,,2030年將達3000萬人左右。
遏制人口過快增長面臨諸多瓶頸
各地仍存在GDP思維慣性,,擔(dān)心產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整會導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展減緩、稅收減少,、失業(yè)等問題,。一些高耗能、勞動密集型的“納稅大戶”本不適合在大城市發(fā)展,,但是,,地方政府為了自身利益,轉(zhuǎn)移或外遷的難度很大,。
記者在北上廣調(diào)研了解到,,盡管各地采取了一系列控制人口過快增長的措施,人口增速有所趨緩,,但是絕對數(shù)量仍然大幅增加,,對城市健康運行和持續(xù)發(fā)展造成巨大壓力,。目前,人口規(guī)�,?刂乒ぷ髅媾R多重阻力,。
一是人口管理體制不順,多方合力尚未形成,。據(jù)了解,,上海在2008年成立了市人口綜合管理和服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組,辦公室設(shè)在市公安局,,成員單位有25家,,但各部門各自為政、工作機制不暢,。目前,,居住證登記與信息匯集系統(tǒng)化程度較低,信息合建共享機制不夠順暢是重要原因,。
二是“GDP思維”下“以業(yè)控人”推進力度不足,。記者發(fā)現(xiàn),各地仍存在GDP思維慣性,,擔(dān)心產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整會導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展減緩,、稅收減少、失業(yè)等問題,。一些高耗能,、勞動密集型的“納稅大戶”本不適合在大城市發(fā)展,但是,,地方政府為了自身利益,,轉(zhuǎn)移或外遷的難度很大。
三是相關(guān)政策不到位,,“以房控人”政策力度不夠,。比如,上海在2011年7月頒布的《上海市居住房屋租賃管理實施辦法》對城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民房屋出租缺乏具體政策,,對“非改居”的廠房出租沒有明確規(guī)定,。雖然規(guī)定了違章建筑及危險房屋不得用于出租,以及租住人均面積不得低于5平方米,,不得分隔搭建后出租等,,但執(zhí)行過程中卻由于各部門分工不明確等原因執(zhí)行力度不足。
四是“單獨兩孩”等政策給人口控制帶來新壓力,。據(jù)北京市衛(wèi)生計生委測算,,政策放開后平均前5年每年將新增5.42萬人左右,此后每年新增約4萬人左右,�,!皢为殐珊ⅰ闭邔嵤⿲⑹钩橇鶇^(qū)人口服務(wù)管理壓力加大,,也使幼兒園、小學(xué)配置更趨緊張,。
以產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)引導(dǎo)人口分流
專家表示,,特大城市人口膨脹根源在于產(chǎn)業(yè)和功能過度聚集,因此有必要對特大城市功能和產(chǎn)業(yè)進行疏解,,主動舍棄犧牲一些產(chǎn)業(yè),,“掉一些肉”,以經(jīng)濟“減負”為人口減壓,。
記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),,北上廣等大城市吸引的新增外來人口中,大部分集中于勞動生產(chǎn)率較低的行業(yè),,不符合大城市的定位,。根據(jù)2012年第六次人口普查統(tǒng)計,在北京市,,就業(yè)以外來人口為主的行業(yè)主要是居民服務(wù)業(yè),、住宿餐飲業(yè)、批發(fā)零售業(yè),、建筑業(yè),、制造業(yè),在這些行業(yè),,外來人口占就業(yè)人口的比例分別為75%,、73%、68%,、63%,、52%。2013年底,,在全市登記流動人口中,,服務(wù)性行業(yè)中流動人口比重超過70%。
在上海,、廣州等城市,,也存在類似情況,對此,,北京市發(fā)展改革委主任張建東表示,大城市應(yīng)以產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)引導(dǎo)人口疏導(dǎo),。今年上半年,,北京市已就地淘汰一批不符合城市功能定位的存量產(chǎn)業(yè),實現(xiàn)了213家污染企業(yè)停產(chǎn)退出,,完成全年任務(wù)的71%,。
專家表示,,特大城市人口膨脹根源在于產(chǎn)業(yè)和功能過度聚集,因此有必要對特大城市功能和產(chǎn)業(yè)進行疏解,,主動舍棄犧牲一些產(chǎn)業(yè),,“掉一些肉”,以經(jīng)濟“減負”為人口減壓,。
北京市政協(xié)調(diào)研組建議,,要明確產(chǎn)業(yè)和功能疏解對象,以扼制“高污染,、高耗水,、高耗能”為目標,加快清退一般性產(chǎn)業(yè),;以控制人口為目標,,疏解區(qū)域性物流基地和專業(yè)批發(fā)市場等流動人口聚集產(chǎn)業(yè);以功能調(diào)整優(yōu)化為目標,,解決優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源配置不均衡問題,,并啟動部分行政機關(guān)及事業(yè)單位向外轉(zhuǎn)移試點工作。
專家表示,,由于統(tǒng)籌不力,、配套政策不完善等問題,目前一些城市的產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)進展并不順利,,對此,,建議進一步發(fā)揮價格對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的杠桿作用。具體而言,,其一,,對不符合城市功能定位的企業(yè),提高其生存成本,,促進低端產(chǎn)業(yè)加快調(diào)整退出,;其二,提高新增產(chǎn)業(yè)項目準入門檻,;其三,,對積極轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的企業(yè)給予一定的租金、稅收等優(yōu)惠政策,。
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專家:人口規(guī)模調(diào)控應(yīng)堅持市場化手段 |
針對特大城市人口規(guī)模調(diào)控中面臨的問題,,一些地方政府官員以及專家學(xué)者建議,人口規(guī)模調(diào)控應(yīng)避免“頭痛醫(yī)頭,、腳痛醫(yī)腳”,,避免用粗暴的行政手段強行往外“趕人”,而應(yīng)堅持市場化手段,從強化城市規(guī)劃引導(dǎo),、促進產(chǎn)業(yè)和功能疏解,、推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展等方面入手,尋求控制人口規(guī)模的治本之策,。
完善人口規(guī)劃并強化考核
有關(guān)專家表示,,要從完善城市規(guī)劃、強化人口考核機制,、推進戶籍制度改革等渠道入手,,創(chuàng)新特大人口規(guī)模調(diào)控機制,有效遏制特大城市人口無序過快增長,。
第一,,建立人口規(guī)劃剛性約束機制,強化人口指標考核,。北京市政協(xié)調(diào)研組建議,,建立復(fù)合型的人口調(diào)控目標,對戶籍人口與流動人口(包括外籍人口)實現(xiàn)全覆蓋,。在規(guī)劃體系中將人口規(guī)劃置于更加重要的戰(zhàn)略位置,,經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地和水等資源利用規(guī)劃都應(yīng)充分考慮和切實服從人口調(diào)控需要,。將人口規(guī)模調(diào)控,、布局調(diào)整作為重要因素,科學(xué)規(guī)劃和有效落實區(qū)域功能,,并納入?yún)^(qū)縣政績考核,。整合公安、統(tǒng)計,、人力社保等各方面數(shù)據(jù)資源,,建立統(tǒng)一的人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,定期對人口形勢進行研判,,建立健全人口總量和分布預(yù)警機制,。
第二,加大城市違法建筑,、違法出租等整治力度,,改善城市環(huán)境。修改完善房屋租賃管理法規(guī),,明晰拆除違法建筑,、清理地下空間、打擊非法經(jīng)營,、規(guī)范企業(yè)用工等法規(guī)實施細則,。加強出租房屋的登記、監(jiān)管,遏制各種違法行為,。華東師范大學(xué)人口研究所所長吳瑞君提出,在落實相關(guān)嚴控人口措施的同時,,要注意方式方法,,避免簡單粗暴“趕人”,防止引起社會不穩(wěn)定因素,。
第三,,加快戶籍制度改革,探索實施積分落戶政策,。華東師范大學(xué)人口研究所所長吳瑞君認為,,嚴格控制特大城市人口,并非是簡單粗暴地限制人口流動,,反而要以按照開放,、公平、包容的精神推進特大城市戶籍制度改革,,做好頂層設(shè)計和相應(yīng)配套政策,,尤其是明確落戶門檻,并以實有常住人口為依據(jù)提供公共服務(wù),。
廣東省社科院人口與社會科學(xué)研究所所長鄭梓楨等專家指出,,在特大城市戶籍制度改革過程中,將居住證制度作為人口登記管理的基本制度,,通過積分落戶等措施,,促進人口良性流動,促進人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化,,并改善外來人口公共服務(wù),。
引導(dǎo)人口流向須推進區(qū)域均衡發(fā)展
專家表示,人們之所以涌入大城市,,一個重要原因是看中了大城市的就業(yè)發(fā)展機會和完善的公共服務(wù),。吳瑞君認為,大城市的“虹吸”效應(yīng)在于其與周邊地區(qū)的發(fā)展不平衡,,導(dǎo)致人們紛紛從經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)涌入更為發(fā)達的地區(qū),。因此,要嚴格控制特大城市人口,,關(guān)鍵在于實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達城市區(qū)域的平衡與聯(lián)動,。
在區(qū)域內(nèi)合理進行產(chǎn)業(yè)布局,將特大城市的部分產(chǎn)業(yè)遷移至郊區(qū)或周邊城市,,在帶動周邊經(jīng)濟發(fā)展的同時,,也疏解了人口壓力。同時,要將大城市的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),、高新技術(shù)也輻射到周邊地區(qū),,可以適當(dāng)考慮遷出部分高新技術(shù)企業(yè)、高校,、科研院所,,以帶動周邊的發(fā)展。如北京已開始推進在天津,、河北的中關(guān)村科技園建設(shè),。
加快中小城市發(fā)展,以區(qū)域整體提升來緩解中心城市壓力,。專家提出,,區(qū)域一體化發(fā)展是緩解特大城市人口壓力的必然出路,加大對特大城市周邊中小城市的支持力度,,要打通交通基礎(chǔ)設(shè)施共享體系,,推進醫(yī)療、教育,、養(yǎng)老等公共資源的平衡發(fā)展,。廣東省政府參事黃偉宗建議,在大城市內(nèi)部,,應(yīng)鼓勵衛(wèi)星城鎮(zhèn)的建設(shè),,只有城市群才能緩解大城市壓力,分散人口過度集中給城市帶來的壓力,。如在廣州應(yīng)鼓勵多點布局副中心城鎮(zhèn),,這樣人口承載力會大大提高。
要完善大城市周邊基礎(chǔ)設(shè)施,、商業(yè)環(huán)境,、公共服務(wù)配套。一些從北京搬遷到河北燕郊的企業(yè)抱怨當(dāng)?shù)亟?jīng)常斷電,,路燈也少,,孩子讀書更是難找學(xué)校。因此,,要吸引中心城市人口外遷,,還需為周邊區(qū)域提供完善的配套服務(wù)。鄭梓楨分析認為,,優(yōu)質(zhì)公共資源的均等化配置是避免人口過度流向城市中心區(qū)的關(guān)鍵因素,。解決城市人口問題,關(guān)鍵是要消除區(qū)域發(fā)展中的不平衡現(xiàn)象,,促進公共資源在空間上的均衡分配,,只有中心城區(qū)以外的廣大城區(qū)也同步發(fā)展起來了,,才能真正減輕人口持續(xù)增長的壓力,實現(xiàn)人口有序流動,。