內(nèi)蒙古一個(gè)貧困縣政府負(fù)債規(guī)模已達(dá)20億元,，但下血本引進(jìn)的項(xiàng)目財(cái)政貢獻(xiàn)卻微乎其微。當(dāng)?shù)赜泄賳T嘆息：“‘做飯財(cái)政’沒(méi)實(shí)現(xiàn),，‘吃飯財(cái)政’難維持,。”
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日在內(nèi)蒙古,、安徽,、湖南、湖北等地采訪發(fā)現(xiàn),，為擺脫可支配財(cái)力不足,、事權(quán)與支出責(zé)任不對(duì)等的約束，實(shí)現(xiàn)發(fā)展,、環(huán)保等重重目標(biāo),，舉債度日已成為各級(jí)地方政府的常態(tài)。除了發(fā)展之需,，還有一些地方罔顧財(cái)力,，盲目建設(shè)政績(jī)工程，導(dǎo)致債務(wù)積累越來(lái)越多,。難以遏制的舉債沖動(dòng)之下,，地方財(cái)政承受著巨大壓力。
貼錢招商 外表風(fēng)光內(nèi)心恐慌
記者發(fā)現(xiàn),，各地發(fā)展模式大同小異：地方政府基本是“白手起家”,，征地拆遷、道路,、水電氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，靠地方融資平臺(tái)以財(cái)政信用,、土地或項(xiàng)目抵押舉債來(lái)解決。
負(fù)債完善基礎(chǔ)設(shè)施,，大規(guī)模招商引資,，近年來(lái)在各地催生了一派繁榮景象。
位于遼河入�,？谟野兜谋P錦市遼東灣新區(qū),，很多地方前些年還是蘆葦荒灘。近年來(lái),，當(dāng)?shù)丶涌旖ㄔO(shè)公路,、鐵路、橋梁,、污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施,，石化、精細(xì)化工,、新材料,、現(xiàn)代物流等新入駐企業(yè)很多，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快,。
遼東灣新區(qū)管委會(huì)公布的資料顯示,，為了進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施，今年新區(qū)計(jì)劃投資41.92億元,，建設(shè)景觀綠化,、生活給水、工業(yè)給水,、供熱和燃?xì)獾任宕蠊苍O(shè)施,。新區(qū)金融工作局負(fù)責(zé)人介紹，建設(shè)資金主要依靠政府性融資,，其中銀行貸款和信托類融資占比分別約為30%和70%,。
湖南一個(gè)大型工業(yè)園區(qū)負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，各地發(fā)展產(chǎn)業(yè)舉債來(lái)源復(fù)雜,、成本高昂：既有年息6%左右的政策性銀行貸款,、年息8%至10%左右商業(yè)銀行貸款，也有年息13%左右信托機(jī)構(gòu)借款,；而面向社會(huì)融資方面,，則有承包基礎(chǔ)設(shè)施工程的基建商墊資，還有園區(qū)要求承擔(dān)基建任務(wù)的企業(yè)向園區(qū)打入工程總造價(jià)50%的資金作為“誠(chéng)意金”,，園區(qū)每年按照12%左右利率支付利息,，項(xiàng)目建成后分三年償還；還有面向拆遷戶或單位干部職工等特定對(duì)象的“定向融資”,，借用征拆款等民間資金,，按照12%左右年利率付息,。
花大價(jià)錢建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，一些地方政府提供給項(xiàng)目時(shí)卻十分“慷慨”,。
湘南一個(gè)大型工業(yè)集中區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)人介紹,，園區(qū)融資約30億元建設(shè)三通一平和標(biāo)準(zhǔn)廠房。直接建設(shè)成本每平方米2000元的廠房,，月租金掛牌價(jià)只有每平方米10元,。“犧牲眼前利益,，指望將來(lái)靠稅收來(lái)彌補(bǔ)”。
中部一個(gè)地級(jí)市副市長(zhǎng)給《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者講述了一個(gè)項(xiàng)目引進(jìn)的“痛苦”決策經(jīng)歷：國(guó)內(nèi)一家大型企業(yè)決定在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)一個(gè)加工生豬,、家禽的特大型肉聯(lián)廠,。對(duì)于這個(gè)魚(yú)米之鄉(xiāng)來(lái)說(shuō)，該項(xiàng)目無(wú)疑是雪中送炭,。但投資方要求“零地價(jià)”且政府出資建設(shè)部分生產(chǎn)設(shè)施,。“反復(fù)討論市里共識(shí)是三句話：條件實(shí)在苛刻,，機(jī)遇確實(shí)難得,，下定決心搞得！”他說(shuō),。
然而,，記者發(fā)現(xiàn)，受經(jīng)濟(jì)周期性調(diào)整影響,，地方政府花大價(jià)錢引進(jìn)的很多項(xiàng)目稅收遠(yuǎn)未達(dá)預(yù)期,，財(cái)政面臨著巨大壓力。
在中部一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣主干道邊,，坐落著國(guó)內(nèi)一家著名企業(yè)產(chǎn)業(yè)園,。這個(gè)項(xiàng)目地幾百畝，縣政府曾為此投入了大量公共資源,。建設(shè)之初,，企業(yè)方面表示將投入200億元，地方政府預(yù)估,，項(xiàng)目2013年投產(chǎn)后當(dāng)期就能形成每年10億元的稅收,。但如今每年稅收貢獻(xiàn)不過(guò)1億元左右，很多當(dāng)?shù)厝苏J(rèn)為“政府栽了跟頭”,。
有的城市還在搞倒貼,。2011年至2013年，中部一個(gè)地級(jí)市直接補(bǔ)貼當(dāng)?shù)匾患疑鲜泄�,，補(bǔ)貼額從幾千萬(wàn)元增長(zhǎng)到近2億元,。這家公司靠著政府補(bǔ)貼,，連年逃脫了“ST”命運(yùn)。
發(fā)債治污 環(huán)境債暗藏“走偏”隱患
很多地方政府通過(guò)發(fā)行污染治理專項(xiàng)債券和向金融機(jī)構(gòu)貸款等方式,，加大生態(tài)文明建設(shè)力度,。但“舉債治污”在改善環(huán)境的同時(shí)，也暗藏在政績(jī),、效益,、環(huán)境三種取向間“走偏”的隱患。
位于湘江上游的湖南省郴州市,，地下蘊(yùn)藏著豐富的鎢錫鉛鋅等礦產(chǎn)資源,，百年開(kāi)發(fā)后，重金屬污染問(wèn)題突出,。
如今,，郴州一片曾被礦毒和污水嚴(yán)重污染的土地，被改造成了西河濕地公園,。隨著污染企業(yè)被關(guān)停,，厚厚的重金屬尾砂堆場(chǎng)得到安全處理，花葉芒,、蘆葦,、荷花、風(fēng)車草等構(gòu)筑的生態(tài)壩凈化水質(zhì),，西河濕地公園及周邊變成了風(fēng)景如畫,、生態(tài)宜居的新城區(qū)。蘇仙區(qū)一位副區(qū)長(zhǎng)介紹,，隨著生態(tài)環(huán)境明顯改善,，西河濕地周邊過(guò)去40萬(wàn)元/畝乏人問(wèn)津的土地，如今市價(jià)高的可達(dá)150萬(wàn)元/畝至220萬(wàn)元/畝,。
據(jù)了解,，湖南省是國(guó)內(nèi)首個(gè)發(fā)行重金屬污染治理專項(xiàng)債券的省份，迄今已成功發(fā)行重金屬污染治理專項(xiàng)債券67億元,，西河濕地是債券募集資金投入的項(xiàng)目之一,。據(jù)湖南省發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，截至2013年11月,，湘江流域重金屬污染治理總投資255億元,，有兩成資金靠發(fā)行債券和貸款。
“錢可以慢慢還,，污必須馬上治,。”郴州市市長(zhǎng)瞿海說(shuō)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到,，近些年以環(huán)境保護(hù)為主題的地方融資呈現(xiàn)方興未艾之勢(shì),。其中吉林省發(fā)行55億元地方政府債券，向松花江等流域水污染防治傾斜,；湖北發(fā)行16億元城投類企業(yè)債券治理大冶湖,；安徽發(fā)行12億元債券治理巢湖入湖河道水環(huán)境。目前,，包括云南昆明滇池污染新一期治理等在內(nèi),，各地還在申請(qǐng)發(fā)行多種“環(huán)境債”。
上海證券交易所公開(kāi)信息顯示,，“環(huán)境債”的“正規(guī)軍”——污染治理債券利率為“基準(zhǔn)利率+基本利差”,，利率水平一般達(dá)到7%左右，期限多為7年,。從第3年至第7年末,，每年需償還本金的20%及當(dāng)期利息。而金融機(jī)構(gòu)環(huán)保題材貸款,，一般利息更高、還款周期更短,。
記者接觸到的很多城市負(fù)責(zé)片區(qū)開(kāi)發(fā)的負(fù)責(zé)人說(shuō),，“環(huán)境債”某種意義上是地方債的“變種”，操作中需要在三種取向中尋找平衡點(diǎn),，把握不好很容易“走偏”：
首先,，容易催生“政績(jī)花瓶”和“形象工程”。有地方融得資金后,，將“借的當(dāng)賺的”,，在還款壓力較輕的存續(xù)初期搞短時(shí)間內(nèi)有“視覺(jué)效果”的項(xiàng)目，“重地上輕管網(wǎng)”,、“重基建輕機(jī)制”,、“問(wèn)投入不問(wèn)回報(bào)”、“有借款計(jì)劃沒(méi)有還款計(jì)劃”等,，不僅埋下債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn),，還使表面風(fēng)光的環(huán)保項(xiàng)目難以起到環(huán)境改善實(shí)效。
其次,，淪為房地產(chǎn)等工商經(jīng)濟(jì)的附庸,。“借環(huán)境保護(hù)治理債,，打土地升值,、招商引資算盤”，這是一些地方拿環(huán)保“包裝”和“策劃”地方債的“生意經(jīng)”,。中部一個(gè)城市以湖泊及周邊生態(tài)治理名義發(fā)債8億元,，但實(shí)施中卻將大筆資金都投向道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施,，項(xiàng)目將新增商業(yè),、綜合服務(wù)業(yè)用地、居住用地,，發(fā)展旅游和工商經(jīng)濟(jì)放在環(huán)境效應(yīng)之上,。
此外，環(huán)保項(xiàng)目成了“胡子”和“殼子”,。一些地方融資建設(shè)起環(huán)�,；A(chǔ)設(shè)施工程，卻因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的財(cái)政保障機(jī)制或商業(yè)模式支撐,，要么缺乏后續(xù)資金成了“胡子”,，要么建成缺乏資金維持常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)的“殼子”，不僅加重地方債務(wù)和財(cái)政負(fù)擔(dān),，還因無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有功能而受到社會(huì)指責(zé),。
賒賬蓋樓 “赤字經(jīng)營(yíng)”打造政績(jī)
在建設(shè)政績(jī)工程的驅(qū)使下，有的地方不考慮實(shí)際財(cái)力,，盲目建設(shè),，“舉債發(fā)展”、“赤字經(jīng)營(yíng)”,。土地財(cái)政難以維系,，導(dǎo)致債務(wù)積累越來(lái)越多，無(wú)力還債,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在安徽一個(gè)縣采訪了解到,，2013年該縣各類基建投入40多億元，而去年一年的財(cái)政收入不足12億元,。類似情況在不少地方普遍存在,。內(nèi)蒙古一個(gè)旗因政府所在地搬遷形成債務(wù)20億元，2013年,，全旗可支配財(cái)力僅7.1億元,，其中工資、行政運(yùn)轉(zhuǎn),、銀行貸款本息等剛性支出6.88億元,，即使剩余部分全部用于還債，每年也僅能還2200萬(wàn)元,，還清債務(wù)約需要100年,。
去年,，全國(guó)各地法院相繼開(kāi)展對(duì)黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行人民法院生效判決的專項(xiàng)積案清理工作，清理黨政機(jī)關(guān)拖欠債務(wù)的歷史舊賬,。據(jù)廣東省一個(gè)地級(jí)市中級(jí)人民法院通報(bào),，當(dāng)?shù)馗骷?jí)黨政機(jī)關(guān)有764件負(fù)債案件未執(zhí)行到位，累積欠債超過(guò)18.5億元,。
累累欠債背后是一座座政績(jī)工程,。
記者調(diào)研和查閱相關(guān)案件的判決書發(fā)現(xiàn)，黨政機(jī)關(guān)賒賬多是拖欠工程款,、裝修款,、購(gòu)買辦公用品和辦公設(shè)備費(fèi)乃至公務(wù)消費(fèi)等。上述廣東省地級(jí)市黨政機(jī)關(guān)賒賬的“大頭”則多源于“第四公”消費(fèi)——興建樓堂館所,。
據(jù)悉,，該市司法局辦公大樓，1999年立項(xiàng)建設(shè),。廣東省高級(jí)人民法院終審判決認(rèn)定,，大樓造價(jià)1900多萬(wàn)元，尚欠工程款291萬(wàn)多元及利息,。按設(shè)計(jì),，辦公大樓帶有天臺(tái)花園、卡拉OK房,、大舞臺(tái)等休閑娛樂(lè)設(shè)施,，廳內(nèi)有羅馬柱，門口前矗立華表,，一副高檔奢華派頭。因工程款拖欠等原因,，項(xiàng)目“爛尾”,。2011年，財(cái)政追加投資建成使用,。
“政府要當(dāng)資本家不要當(dāng)?shù)刂�,，但不要�?dāng)風(fēng)險(xiǎn)資本家�,！睆V東省一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)市市長(zhǎng)認(rèn)為,，“現(xiàn)在的指揮棒考核，主要還是考核GDP,。如果廣東一些地方想做大GDP總量真的很容易,，可以加大固定投資，本來(lái)規(guī)劃10年建設(shè)的地鐵我5年干完,，但是這么做可持續(xù)不強(qiáng),。固定投資與財(cái)政,、與土地價(jià)值要基本匹配。如果考核指揮棒不變,，還是有風(fēng)險(xiǎn)的,。我一直很擔(dān)心，如果政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總爆發(fā)是相當(dāng)可怕的一件事情,�,！�
權(quán)責(zé)失衡 “倒掛”機(jī)制催生權(quán)宜之計(jì)
在地方政府大肆舉債的背后，是中央政府與地方政府之間,，地方各級(jí)政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任不對(duì)稱的現(xiàn)狀,。
一些接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該由財(cái)政按照“財(cái)權(quán)事權(quán)匹配”的原則擔(dān)起來(lái),，而屬于市場(chǎng)的部分則由市場(chǎng)主體來(lái)完成,。
以環(huán)保投融資為例，專家建議,，根據(jù)權(quán)責(zé)匹配原則,，合理劃分環(huán)保事權(quán)范圍并加大國(guó)家財(cái)政投入。
永清環(huán)保董事長(zhǎng)劉正軍認(rèn)為,，我國(guó)環(huán)境污染歷史欠賬巨大,，且GDP平均年增7.5%還將在未來(lái)不斷產(chǎn)生大量新的污染。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn),，環(huán)保投入占到GDP的3%以上,，環(huán)境質(zhì)量才會(huì)得到改善，而目前我國(guó)中央財(cái)政對(duì)環(huán)保的投入約為3‰,，加上地方和企業(yè)等方面的投入,，占比只有1.5%左右。要大幅增加在環(huán)保財(cái)政投入,，才可能打生態(tài)文明建設(shè)“翻身仗”,。
一些地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)人表示，目前財(cái)權(quán)主要集中于中央,，稅收大戶如央企等利潤(rùn)主要上繳中央的大背景下,，而污染治理卻留給了地方，“舉債環(huán)�,！睂�(shí)際上是這種“倒掛”機(jī)制下的無(wú)奈之舉和權(quán)宜之計(jì),。為此建議科學(xué)劃分中央和地方環(huán)保事權(quán)、投資范圍與責(zé)任,，強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政特別是中央財(cái)政對(duì)環(huán)保的投入,、加大轉(zhuǎn)移支付中環(huán)保的權(quán)重、穩(wěn)定和強(qiáng)化國(guó)債用于環(huán)保的支出,。此外,，還可考慮建立由政府控制的“環(huán)保超級(jí)基金”或國(guó)家環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金,，以解決受益主體與支付主體不對(duì)等問(wèn)題。
同時(shí),，應(yīng)推進(jìn)環(huán)保金融機(jī)制與政策創(chuàng)新,。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行研究院院長(zhǎng)黃劍輝說(shuō)，扭轉(zhuǎn)我國(guó)環(huán)保建設(shè)的被動(dòng)局面,，必須改變“財(cái)政有一塊投一塊”的狀況,。針對(duì)環(huán)境治理項(xiàng)目資金需求大、周期長(zhǎng)等特點(diǎn),，建議我國(guó)仿效一些國(guó)家做法,，建立一家“綠色銀行”推進(jìn)開(kāi)發(fā)性環(huán)保金融，依托國(guó)家信用發(fā)債來(lái)籌集公益性環(huán)保建設(shè)資金,。
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地方官員：“超常規(guī)發(fā)展需要超常規(guī)舉債” |
長(zhǎng)期關(guān)注國(guó)內(nèi)一些城市發(fā)展模式的南方某市市長(zhǎng)對(duì)近些年發(fā)展最快的城市進(jìn)行分析后認(rèn)為,，如果拋開(kāi)質(zhì)量?jī)H說(shuō)增長(zhǎng)速度，這些城市都是通過(guò)大量的政府舉債得到了超常規(guī)的發(fā)展,。
這位市長(zhǎng)對(duì)重慶,、深圳兩地過(guò)去20年的發(fā)展進(jìn)行對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，一個(gè)城市要發(fā)展,，不舉債是不可能的,，超常規(guī)的發(fā)展就需要超常規(guī)的舉債。他說(shuō)：“1992年時(shí),，我覺(jué)得重慶的發(fā)展永遠(yuǎn)趕不上深圳,，當(dāng)時(shí)兩市財(cái)力的差距最大時(shí)超過(guò)100億元，但是從2012年開(kāi)始,，重慶財(cái)政總收入開(kāi)始超過(guò)深圳,。”在這一過(guò)程中,，重慶市的八大融資平臺(tái)起了重要作用,。
近年來(lái)，舉債融資已成為地方政府推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市發(fā)展的常規(guī)模式,，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前走訪多地發(fā)現(xiàn)，地方官員對(duì)于地方政府負(fù)債問(wèn)題也存在各種各樣的心態(tài),。
廣西一位干部認(rèn)為,，舉債發(fā)展，只要能掌握好現(xiàn)金流在時(shí)間段上的平衡,，就能促進(jìn)地方跨越式發(fā)展,，同時(shí)也不會(huì)出大問(wèn)題。他說(shuō)：“我們開(kāi)發(fā)一個(gè)新區(qū),，以前把土地整理出來(lái),，建學(xué)校,、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施，都是砸錢進(jìn)去,，現(xiàn)在慢慢才有一些房地產(chǎn),。在投資當(dāng)時(shí)看成本很高，負(fù)債也較高,，隨著土地的升值,，價(jià)值有十幾倍的增長(zhǎng)，不僅能償還債務(wù),，也能推動(dòng)地區(qū)發(fā)展,。”
除了“政績(jī)沖動(dòng)”外,，現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需要也是地方政府舉債的重要原因,。內(nèi)蒙古一位財(cái)政部門工作人員認(rèn)為，有些民生項(xiàng)目,，不允許政府“量力而行”,，而是“砸鍋賣鐵”也要去做。他說(shuō)：“比如看病這事,，我們這地方農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù),，新農(nóng)合政策普及之后，農(nóng)民的看病意識(shí)空前提高,。當(dāng)?shù)氐尼t(yī)院,，是上個(gè)世紀(jì)70年代建的，醫(yī)院每天爆滿,，很多人住在走廊里,，政府只好咬緊牙舉債重建醫(yī)院�,！�
“我們膽子小,，人老實(shí)，錯(cuò)過(guò)了2008年以來(lái)舉債發(fā)展的黃金期,�,！蔽鞑康貐^(qū)一位干部說(shuō)。在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪的基層干部中,，不少人對(duì)于當(dāng)?shù)亟鼛啄隂](méi)能大規(guī)模舉債發(fā)展深感遺憾,。
湖南湘西土家族苗族自治州財(cái)政局副局長(zhǎng)張顯剛等人認(rèn)為，湘西的負(fù)債率在全省最低,，并不能說(shuō)明湘西金融風(fēng)險(xiǎn)控制得好,，反而說(shuō)明湘西在運(yùn)用政府投融資渠道方面“后知后覺(jué)”。
湘西干部們介紹,，以交通建設(shè)投融資為例,，湖南很多地方以百億元計(jì)算,，湘西才剛剛搭起平臺(tái)。別人的很多項(xiàng)目已經(jīng)建成,，湘西卻剛上來(lái)就遭遇到國(guó)家踩剎車,。當(dāng)?shù)赜腥俗h論，說(shuō)這是沒(méi)趕上地方融資的“末班車”,，反而踩到了收口子,、控風(fēng)險(xiǎn)的“蛇尾巴”，真是有苦難言,。
湖南省長(zhǎng)沙市一位官員表示,，自上個(gè)世紀(jì)90年代后期出現(xiàn)了舉債建設(shè)這種方式以來(lái)，相關(guān)的金融政策就時(shí)緊時(shí)松,，一直存在“一管就死,、一放就亂”的現(xiàn)象。這種政策的搖擺,，催生了一種心理：抓住機(jī)遇趕緊貸款,，過(guò)了這村就沒(méi)有這店，搞得早是經(jīng)驗(yàn),、是成績(jī),，搞得晚是問(wèn)題、要被查處,。所以一旦政策松動(dòng),，大家紛紛“搶機(jī)遇”、“求發(fā)展”,。
湖南省一位地級(jí)市副市長(zhǎng)說(shuō)：“我們這里去年搞城市多系統(tǒng)提質(zhì)改造,，光是道路建設(shè)項(xiàng)目就有207條路同時(shí)開(kāi)工。說(shuō)實(shí)在的,，真是擾民,。城區(qū)一度汽車無(wú)法通行，周邊城市的‘摩的’司機(jī)都跑到我們這里,，掙了很多錢,。謝天謝地，那半年多久旱無(wú)雨,，老百姓雖有牢騷,，但還能忍受�,！卑肽曛螅蟛糠猪�(xiàng)目竣工,，城市面貌煥然一新,，市民紛紛叫好,。在一些網(wǎng)絡(luò)論壇上，上半年的罵聲和下半年的贊揚(yáng)聲形成鮮明對(duì)比,。
“這么干,，不得已啊。國(guó)家政策變化大,，抓不住機(jī)遇,，一等又不知道要多少年。事后回頭看,，干得確實(shí)驚險(xiǎn),，但不后悔！”這位地級(jí)市副市長(zhǎng)說(shuō),。
