內(nèi)蒙古一個貧困縣政府負(fù)債規(guī)模已達(dá)20億元,，但下血本引進(jìn)的項目財政貢獻(xiàn)卻微乎其微,。當(dāng)?shù)赜泄賳T嘆息：“‘做飯財政’沒實現(xiàn),，‘吃飯財政’難維持,�,！�
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者近日在內(nèi)蒙古,、安徽,、湖南,、湖北等地采訪發(fā)現(xiàn),，為擺脫可支配財力不足,、事權(quán)與支出責(zé)任不對等的約束，實現(xiàn)發(fā)展,、環(huán)保等重重目標(biāo),，舉債度日已成為各級地方政府的常態(tài)。除了發(fā)展之需,，還有一些地方罔顧財力,，盲目建設(shè)政績工程，導(dǎo)致債務(wù)積累越來越多,。難以遏制的舉債沖動之下,，地方財政承受著巨大壓力。
貼錢招商 外表風(fēng)光內(nèi)心恐慌
記者發(fā)現(xiàn),，各地發(fā)展模式大同小異：地方政府基本是“白手起家”,，征地拆遷、道路,、水電氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，靠地方融資平臺以財政信用,、土地或項目抵押舉債來解決。
負(fù)債完善基礎(chǔ)設(shè)施,，大規(guī)模招商引資,，近年來在各地催生了一派繁榮景象。
位于遼河入�,？谟野兜谋P錦市遼東灣新區(qū),，很多地方前些年還是蘆葦荒灘。近年來,，當(dāng)?shù)丶涌旖ㄔO(shè)公路,、鐵路、橋梁,、污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施,，石化、精細(xì)化工,、新材料,、現(xiàn)代物流等新入駐企業(yè)很多，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快,。
遼東灣新區(qū)管委會公布的資料顯示,，為了進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施，今年新區(qū)計劃投資41.92億元,，建設(shè)景觀綠化,、生活給水、工業(yè)給水,、供熱和燃?xì)獾任宕蠊苍O(shè)施,。新區(qū)金融工作局負(fù)責(zé)人介紹，建設(shè)資金主要依靠政府性融資,，其中銀行貸款和信托類融資占比分別約為30%和70%,。
湖南一個大型工業(yè)園區(qū)負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者，各地發(fā)展產(chǎn)業(yè)舉債來源復(fù)雜,、成本高昂：既有年息6%左右的政策性銀行貸款,、年息8%至10%左右商業(yè)銀行貸款，也有年息13%左右信托機(jī)構(gòu)借款,；而面向社會融資方面,，則有承包基礎(chǔ)設(shè)施工程的基建商墊資，還有園區(qū)要求承擔(dān)基建任務(wù)的企業(yè)向園區(qū)打入工程總造價50%的資金作為“誠意金”,，園區(qū)每年按照12%左右利率支付利息,，項目建成后分三年償還；還有面向拆遷戶或單位干部職工等特定對象的“定向融資”,，借用征拆款等民間資金,，按照12%左右年利率付息。
花大價錢建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施,，一些地方政府提供給項目時卻十分“慷慨”,。
湘南一個大型工業(yè)集中區(qū)管委會負(fù)責(zé)人介紹，園區(qū)融資約30億元建設(shè)三通一平和標(biāo)準(zhǔn)廠房,。直接建設(shè)成本每平方米2000元的廠房,，月租金掛牌價只有每平方米10元�,！盃奚矍袄�,，指望將來靠稅收來彌補(bǔ)”。
中部一個地級市副市長給《經(jīng)濟(jì)參考報》記者講述了一個項目引進(jìn)的“痛苦”決策經(jīng)歷：國內(nèi)一家大型企業(yè)決定在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)一個加工生豬,、家禽的特大型肉聯(lián)廠,。對于這個魚米之鄉(xiāng)來說，該項目無疑是雪中送炭,。但投資方要求“零地價”且政府出資建設(shè)部分生產(chǎn)設(shè)施,。“反復(fù)討論市里共識是三句話：條件實在苛刻,，機(jī)遇確實難得,，下定決心搞得！”他說,。
然而,，記者發(fā)現(xiàn)，受經(jīng)濟(jì)周期性調(diào)整影響,，地方政府花大價錢引進(jìn)的很多項目稅收遠(yuǎn)未達(dá)預(yù)期,，財政面臨著巨大壓力。
在中部一個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣主干道邊,，坐落著國內(nèi)一家著名企業(yè)產(chǎn)業(yè)園,。這個項目地幾百畝，縣政府曾為此投入了大量公共資源,。建設(shè)之初,，企業(yè)方面表示將投入200億元，地方政府預(yù)估,，項目2013年投產(chǎn)后當(dāng)期就能形成每年10億元的稅收,。但如今每年稅收貢獻(xiàn)不過1億元左右，很多當(dāng)?shù)厝苏J(rèn)為“政府栽了跟頭”,。
有的城市還在搞倒貼,。2011年至2013年，中部一個地級市直接補(bǔ)貼當(dāng)?shù)匾患疑鲜泄�,，補(bǔ)貼額從幾千萬元增長到近2億元,。這家公司靠著政府補(bǔ)貼,，連年逃脫了“ST”命運。
發(fā)債治污 環(huán)境債暗藏“走偏”隱患
很多地方政府通過發(fā)行污染治理專項債券和向金融機(jī)構(gòu)貸款等方式,，加大生態(tài)文明建設(shè)力度,。但“舉債治污”在改善環(huán)境的同時，也暗藏在政績,、效益,、環(huán)境三種取向間“走偏”的隱患。
位于湘江上游的湖南省郴州市,，地下蘊藏著豐富的鎢錫鉛鋅等礦產(chǎn)資源,，百年開發(fā)后，重金屬污染問題突出,。
如今,，郴州一片曾被礦毒和污水嚴(yán)重污染的土地，被改造成了西河濕地公園,。隨著污染企業(yè)被關(guān)停,，厚厚的重金屬尾砂堆場得到安全處理，花葉芒,、蘆葦,、荷花、風(fēng)車草等構(gòu)筑的生態(tài)壩凈化水質(zhì),，西河濕地公園及周邊變成了風(fēng)景如畫,、生態(tài)宜居的新城區(qū)。蘇仙區(qū)一位副區(qū)長介紹,，隨著生態(tài)環(huán)境明顯改善,，西河濕地周邊過去40萬元/畝乏人問津的土地，如今市價高的可達(dá)150萬元/畝至220萬元/畝,。
據(jù)了解,，湖南省是國內(nèi)首個發(fā)行重金屬污染治理專項債券的省份，迄今已成功發(fā)行重金屬污染治理專項債券67億元,，西河濕地是債券募集資金投入的項目之一,。據(jù)湖南省發(fā)改委統(tǒng)計，截至2013年11月,，湘江流域重金屬污染治理總投資255億元,，有兩成資金靠發(fā)行債券和貸款。
“錢可以慢慢還,，污必須馬上治,。”郴州市市長瞿海說,。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在采訪中了解到,，近些年以環(huán)境保護(hù)為主題的地方融資呈現(xiàn)方興未艾之勢,。其中吉林省發(fā)行55億元地方政府債券，向松花江等流域水污染防治傾斜,；湖北發(fā)行16億元城投類企業(yè)債券治理大冶湖,；安徽發(fā)行12億元債券治理巢湖入湖河道水環(huán)境。目前,，包括云南昆明滇池污染新一期治理等在內(nèi)，各地還在申請發(fā)行多種“環(huán)境債”,。
上海證券交易所公開信息顯示,，“環(huán)境債”的“正規(guī)軍”——污染治理債券利率為“基準(zhǔn)利率+基本利差”，利率水平一般達(dá)到7%左右,，期限多為7年,。從第3年至第7年末，每年需償還本金的20%及當(dāng)期利息,。而金融機(jī)構(gòu)環(huán)保題材貸款,，一般利息更高、還款周期更短,。
記者接觸到的很多城市負(fù)責(zé)片區(qū)開發(fā)的負(fù)責(zé)人說,，“環(huán)境債”某種意義上是地方債的“變種”，操作中需要在三種取向中尋找平衡點,，把握不好很容易“走偏”：
首先,，容易催生“政績花瓶”和“形象工程”。有地方融得資金后,，將“借的當(dāng)賺的”,，在還款壓力較輕的存續(xù)初期搞短時間內(nèi)有“視覺效果”的項目，“重地上輕管網(wǎng)”,、“重基建輕機(jī)制”,、“問投入不問回報”、“有借款計劃沒有還款計劃”等,，不僅埋下債務(wù)違約風(fēng)險,，還使表面風(fēng)光的環(huán)保項目難以起到環(huán)境改善實效。
其次,，淪為房地產(chǎn)等工商經(jīng)濟(jì)的附庸,。“借環(huán)境保護(hù)治理債,，打土地升值,、招商引資算盤”，這是一些地方拿環(huán)�,！鞍b”和“策劃”地方債的“生意經(jīng)”,。中部一個城市以湖泊及周邊生態(tài)治理名義發(fā)債8億元,，但實施中卻將大筆資金都投向道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施,，項目將新增商業(yè),、綜合服務(wù)業(yè)用地、居住用地,，發(fā)展旅游和工商經(jīng)濟(jì)放在環(huán)境效應(yīng)之上,。
此外，環(huán)保項目成了“胡子”和“殼子”,。一些地方融資建設(shè)起環(huán)�,；A(chǔ)設(shè)施工程，卻因為沒有相應(yīng)的財政保障機(jī)制或商業(yè)模式支撐,，要么缺乏后續(xù)資金成了“胡子”,，要么建成缺乏資金維持常態(tài)化運轉(zhuǎn)的“殼子”，不僅加重地方債務(wù)和財政負(fù)擔(dān),，還因無法發(fā)揮應(yīng)有功能而受到社會指責(zé),。
賒賬蓋樓 “赤字經(jīng)營”打造政績
在建設(shè)政績工程的驅(qū)使下，有的地方不考慮實際財力,，盲目建設(shè),，“舉債發(fā)展”、“赤字經(jīng)營”,。土地財政難以維系,，導(dǎo)致債務(wù)積累越來越多，無力還債,。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在安徽一個縣采訪了解到,，2013年該縣各類基建投入40多億元，而去年一年的財政收入不足12億元,。類似情況在不少地方普遍存在,。內(nèi)蒙古一個旗因政府所在地搬遷形成債務(wù)20億元，2013年,，全旗可支配財力僅7.1億元,，其中工資、行政運轉(zhuǎn),、銀行貸款本息等剛性支出6.88億元,，即使剩余部分全部用于還債，每年也僅能還2200萬元,，還清債務(wù)約需要100年,。
去年，全國各地法院相繼開展對黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行人民法院生效判決的專項積案清理工作，清理黨政機(jī)關(guān)拖欠債務(wù)的歷史舊賬,。據(jù)廣東省一個地級市中級人民法院通報,，當(dāng)?shù)馗骷夵h政機(jī)關(guān)有764件負(fù)債案件未執(zhí)行到位，累積欠債超過18.5億元,。
累累欠債背后是一座座政績工程,。
記者調(diào)研和查閱相關(guān)案件的判決書發(fā)現(xiàn)，黨政機(jī)關(guān)賒賬多是拖欠工程款,、裝修款,、購買辦公用品和辦公設(shè)備費乃至公務(wù)消費等。上述廣東省地級市黨政機(jī)關(guān)賒賬的“大頭”則多源于“第四公”消費——興建樓堂館所,。
據(jù)悉,，該市司法局辦公大樓，1999年立項建設(shè),。廣東省高級人民法院終審判決認(rèn)定，大樓造價1900多萬元,，尚欠工程款291萬多元及利息,。按設(shè)計，辦公大樓帶有天臺花園,、卡拉OK房,、大舞臺等休閑娛樂設(shè)施，廳內(nèi)有羅馬柱,，門口前矗立華表,，一副高檔奢華派頭。因工程款拖欠等原因,，項目“爛尾”,。2011年，財政追加投資建成使用,。
“政府要當(dāng)資本家不要當(dāng)?shù)刂�,，但不要�?dāng)風(fēng)險資本家�,！睆V東省一個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)市市長認(rèn)為,，“現(xiàn)在的指揮棒考核，主要還是考核GDP,。如果廣東一些地方想做大GDP總量真的很容易,，可以加大固定投資，本來規(guī)劃10年建設(shè)的地鐵我5年干完,，但是這么做可持續(xù)不強(qiáng),。固定投資與財政、與土地價值要基本匹配。如果考核指揮棒不變,，還是有風(fēng)險的,。我一直很擔(dān)心，如果政府債務(wù)風(fēng)險總爆發(fā)是相當(dāng)可怕的一件事情,�,！�
權(quán)責(zé)失衡 “倒掛”機(jī)制催生權(quán)宜之計
在地方政府大肆舉債的背后，是中央政府與地方政府之間,，地方各級政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任不對稱的現(xiàn)狀,。
一些接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪的專家認(rèn)為，關(guān)乎國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該由財政按照“財權(quán)事權(quán)匹配”的原則擔(dān)起來,，而屬于市場的部分則由市場主體來完成,。
以環(huán)保投融資為例，專家建議,，根據(jù)權(quán)責(zé)匹配原則,，合理劃分環(huán)保事權(quán)范圍并加大國家財政投入。
永清環(huán)保董事長劉正軍認(rèn)為,，我國環(huán)境污染歷史欠賬巨大,，且GDP平均年增7.5%還將在未來不斷產(chǎn)生大量新的污染。根據(jù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗,，環(huán)保投入占到GDP的3%以上,，環(huán)境質(zhì)量才會得到改善，而目前我國中央財政對環(huán)保的投入約為3‰,，加上地方和企業(yè)等方面的投入,，占比只有1.5%左右。要大幅增加在環(huán)保財政投入,，才可能打生態(tài)文明建設(shè)“翻身仗”,。
一些地方財政部門負(fù)責(zé)人表示，目前財權(quán)主要集中于中央,，稅收大戶如央企等利潤主要上繳中央的大背景下,，而污染治理卻留給了地方，“舉債環(huán)�,！睂嶋H上是這種“倒掛”機(jī)制下的無奈之舉和權(quán)宜之計,。為此建議科學(xué)劃分中央和地方環(huán)保事權(quán)、投資范圍與責(zé)任,，強(qiáng)化各級財政特別是中央財政對環(huán)保的投入,、加大轉(zhuǎn)移支付中環(huán)保的權(quán)重、穩(wěn)定和強(qiáng)化國債用于環(huán)保的支出,。此外,，還可考慮建立由政府控制的“環(huán)保超級基金”或國家環(huán)境保護(hù)專項基金,，以解決受益主體與支付主體不對等問題。
同時,，應(yīng)推進(jìn)環(huán)保金融機(jī)制與政策創(chuàng)新,。國家開發(fā)銀行研究院院長黃劍輝說，扭轉(zhuǎn)我國環(huán)保建設(shè)的被動局面,，必須改變“財政有一塊投一塊”的狀況,。針對環(huán)境治理項目資金需求大、周期長等特點,，建議我國仿效一些國家做法,，建立一家“綠色銀行”推進(jìn)開發(fā)性環(huán)保金融，依托國家信用發(fā)債來籌集公益性環(huán)保建設(shè)資金,。
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地方官員：“超常規(guī)發(fā)展需要超常規(guī)舉債” |
長期關(guān)注國內(nèi)一些城市發(fā)展模式的南方某市市長對近些年發(fā)展最快的城市進(jìn)行分析后認(rèn)為,，如果拋開質(zhì)量僅說增長速度，這些城市都是通過大量的政府舉債得到了超常規(guī)的發(fā)展,。
這位市長對重慶,、深圳兩地過去20年的發(fā)展進(jìn)行對比后發(fā)現(xiàn)，一個城市要發(fā)展,，不舉債是不可能的,，超常規(guī)的發(fā)展就需要超常規(guī)的舉債。他說：“1992年時,，我覺得重慶的發(fā)展永遠(yuǎn)趕不上深圳，當(dāng)時兩市財力的差距最大時超過100億元,，但是從2012年開始,，重慶財政總收入開始超過深圳�,！痹谶@一過程中,，重慶市的八大融資平臺起了重要作用。
近年來,，舉債融資已成為地方政府推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市發(fā)展的常規(guī)模式,，《經(jīng)濟(jì)參考報》記者日前走訪多地發(fā)現(xiàn)，地方官員對于地方政府負(fù)債問題也存在各種各樣的心態(tài),。
廣西一位干部認(rèn)為,，舉債發(fā)展，只要能掌握好現(xiàn)金流在時間段上的平衡,，就能促進(jìn)地方跨越式發(fā)展,，同時也不會出大問題。他說：“我們開發(fā)一個新區(qū),，以前把土地整理出來,，建學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施，都是砸錢進(jìn)去,，現(xiàn)在慢慢才有一些房地產(chǎn),。在投資當(dāng)時看成本很高，負(fù)債也較高,，隨著土地的升值,，價值有十幾倍的增長，不僅能償還債務(wù),，也能推動地區(qū)發(fā)展,。”
除了“政績沖動”外,，現(xiàn)實的發(fā)展需要也是地方政府舉債的重要原因,。內(nèi)蒙古一位財政部門工作人員認(rèn)為，有些民生項目,，不允許政府“量力而行”,，而是“砸鍋賣鐵”也要去做。他說：“比如看病這事,，我們這地方農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù),，新農(nóng)合政策普及之后，農(nóng)民的看病意識空前提高,。當(dāng)?shù)氐尼t(yī)院,，是上個世紀(jì)70年代建的，醫(yī)院每天爆滿,，很多人住在走廊里,，政府只好咬緊牙舉債重建醫(yī)院�,！�
“我們膽子小,，人老實，錯過了2008年以來舉債發(fā)展的黃金期,�,！蔽鞑康貐^(qū)一位干部說。在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》采訪的基層干部中,，不少人對于當(dāng)?shù)亟鼛啄隂]能大規(guī)模舉債發(fā)展深感遺憾,。
湖南湘西土家族苗族自治州財政局副局長張顯剛等人認(rèn)為，湘西的負(fù)債率在全省最低,，并不能說明湘西金融風(fēng)險控制得好,，反而說明湘西在運用政府投融資渠道方面“后知后覺”。
湘西干部們介紹,，以交通建設(shè)投融資為例,，湖南很多地方以百億元計算,，湘西才剛剛搭起平臺。別人的很多項目已經(jīng)建成,，湘西卻剛上來就遭遇到國家踩剎車,。當(dāng)?shù)赜腥俗h論，說這是沒趕上地方融資的“末班車”,，反而踩到了收口子,、控風(fēng)險的“蛇尾巴”，真是有苦難言,。
湖南省長沙市一位官員表示,，自上個世紀(jì)90年代后期出現(xiàn)了舉債建設(shè)這種方式以來，相關(guān)的金融政策就時緊時松,，一直存在“一管就死,、一放就亂”的現(xiàn)象。這種政策的搖擺,，催生了一種心理：抓住機(jī)遇趕緊貸款,，過了這村就沒有這店，搞得早是經(jīng)驗,、是成績,，搞得晚是問題、要被查處,。所以一旦政策松動,，大家紛紛“搶機(jī)遇”、“求發(fā)展”,。
湖南省一位地級市副市長說：“我們這里去年搞城市多系統(tǒng)提質(zhì)改造,，光是道路建設(shè)項目就有207條路同時開工。說實在的,，真是擾民。城區(qū)一度汽車無法通行,，周邊城市的‘摩的’司機(jī)都跑到我們這里,，掙了很多錢。謝天謝地,，那半年多久旱無雨,，老百姓雖有牢騷，但還能忍受,�,！卑肽曛螅蟛糠猪椖靠⒐�,，城市面貌煥然一新,，市民紛紛叫好,。在一些網(wǎng)絡(luò)論壇上，上半年的罵聲和下半年的贊揚聲形成鮮明對比,。
“這么干,，不得已啊。國家政策變化大,，抓不住機(jī)遇,，一等又不知道要多少年。事后回頭看,，干得確實驚險,，但不后悔！”這位地級市副市長說,。
