編者按：地方債本非洪水猛獸,，合理的負債結(jié)構(gòu)對于地方實現(xiàn)跨越式發(fā)展至關(guān)重要,。然而,，隨著中國經(jīng)濟進入增速換擋期，地方政府融資能力日趨枯竭而舉債沖動一如既往,，地方債正面臨大考。舊債未償新債又至,。急劇膨脹的地方債務背后是不健全的地方財政體系,。病根不除，宿疾難愈,。解決問題的關(guān)鍵是規(guī)范財政管理體制,，逐步放開地方政府自行發(fā)債的權(quán)力，理順政府間關(guān)系,。從今日起,，本報擬連續(xù)推出四期報道，敬請關(guān)注,。
“許多地方債務問題快捂不住了,。”一位銀行部門省級分行的領(lǐng)導說,。
《經(jīng)濟參考報》記者近日分赴國內(nèi)東,、中、西部十個省,、市,、自治區(qū)采訪發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)在經(jīng)濟下行的壓力下收入增速不斷下降,、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變緩慢,，債務問題因此凸顯。與此同時,，伴隨土地及房地產(chǎn)市場的陡然降溫,，過去借債發(fā)展、靠地還債的粗放發(fā)展模式難以為繼,，一些地方的債務風險迅速積聚,。隨著債務進入集中還款期,，部分地區(qū)對土地更為依賴,，逆市場形勢加速賣地步伐；銀行等金融部門因擔憂地方債風險,，對政府貸款往往“明松暗緊”,，致使不少地方“腹背受敵”。
經(jīng)濟下行 地方政府資金鏈緊繃
不少地方官員,、專家學者認為,，地方債問題是我國經(jīng)濟發(fā)展艱難轉(zhuǎn)型中的表現(xiàn)之一，和資源問題,、環(huán)境問題,、就業(yè)問題一樣,，因轉(zhuǎn)型緩慢而積聚風險，因局部經(jīng)濟下行而風險凸現(xiàn),。
“如果不是礦業(yè)經(jīng)濟下滑,，我們的債務可能已經(jīng)靠自己的財力消化完了�,！眱�(nèi)蒙古烏拉特后旗黨委書記杜占貴說,。
烏拉特后旗于2004年實施旗政府所在地搬遷，10年來,，漂亮的草原新城拔地而起,，一舉擺脫了原來蝸居在山溝里交通不便、缺乏用水的局面,，而搬遷形成了大量的政府債務,。近兩年的經(jīng)濟下行，讓這個以銅,、鐵礦采掘業(yè)為主的地方財政大幅減收,，還債變得遙遙無期。
數(shù)據(jù)顯示,，2013年6月底,，全國各級政府負有償還責任的債務20.6988萬億元。地方政府負有償還責任的債務10.8859萬億元,，負有擔保責任的債務2.6655萬億元,，可能承擔一定救助責任的債務4.3393萬億元。部分省本級債務借新還舊數(shù)額較大,。2013年6月底至今年3月底,，9個省本級為償還到期債務舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還,。國家審計署財政審計司四處處長雷達說,，地方債風險雖然總體可控，但由于全國財政收入不可能打通使用,，并不排除相當一部分地區(qū)存在風險,。
在一些政府債務風險突出的地方，債務問題和局部經(jīng)濟下行互為因果,，多年來行之有效的“投資拉動”難以為繼,。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，今年前4個月,，全國固定資產(chǎn)投資增速下探至近13年來的新低,。隨著房地產(chǎn)市場的分化與波動，一些地方投資動力因“去房地產(chǎn)化”而快速減少,，而以政府債券為主體的新的地方政府舉債融資體制才剛剛開始試點,，原本對房地產(chǎn)和市政建設(shè)依賴度高的地方面臨“失速”威脅,。
中部省份的一位官員說，近年來大搞舉債發(fā)展,，讓一些地方更加依賴土地財政,，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，這個省財政收入中非稅收入占比高達3成,。在原有舉債,、融資、投資,、建設(shè)模式無法持續(xù)時,，很多縣市區(qū)財政不得不依靠財政“空轉(zhuǎn)”、稅收“過橋”,、征過頭稅來完成指標,。
部分債務問題突出的地方，“舊債還不起,，新債借不到”的尷尬處境,，讓政府的資金鏈面臨嚴峻考驗。在北方某城市采訪時,，巧遇區(qū)長被一位債主堵在會議室門口要賬,，區(qū)長說：“沒錢，真的沒錢,，你要是不信,，去財政局查一查，要是有錢不還,，別說是好區(qū)長,，我連個好人都算不上了�,！鼻安痪�,，因為財政補貼不到位、銀行利息還不起,，當?shù)刈詠硭局兄瓜虿糠謪^(qū)域供水,，政府被迫急調(diào)數(shù)十輛水車應對。
與資金鏈一同遭受考驗的還有政府信譽,、社會穩(wěn)定和信用環(huán)境,�,！靶鹿俨焕砼f賬”,、“鬧大給錢、不鬧不給錢”,、“一旦完工就不給錢”的現(xiàn)象較為普遍,。尤其在中央對干部作風保持高壓態(tài)勢的情況下,，一些干部在還債問題上“不吃不喝不作為”的問題突出。有些政府官員對待債務“擊鼓傳花,、得過且過”,。因為沒有還賬計劃，多數(shù)接受采訪的討債者表示“十年八年看不到希望”,、“徹底看不到希望”,。長期討不到債、又欠著高利貸的建筑商張震說：“我每天就做兩件事,，一是躲債,，二是要賬�,！�
地市萎靡 為還債“廣賣薄收”
在不少地方,，來自土地的財政收入都在萎縮。地方政府想加速賣地,，但開發(fā)商往往無心也無力接單,。“由于地價下跌,，我們今年的財政收入至少要降低25%,，”遼寧一位省級開發(fā)區(qū)的官員對記者說，“我們還算好的,，好多地方比我們還慘,。”
在南方一個建市只有12年的新興地級城市,，其經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱,，現(xiàn)有土地儲備1萬畝�,！督�(jīng)濟參考報》記者了解到,，該市主要通過土地抵押方式融資，還款也主要依靠土地出讓,。市政府一位熟悉情況的官員介紹說,，其地方債務進入集中還款期，2013年要還款7億多元,，今年這個數(shù)字增長到15億元,。由于近期土地市場不景氣，已經(jīng)出現(xiàn)多次土地流拍現(xiàn)象,，為了能把地賣出去,，當?shù)刂缓貌扇×藙澬K賣地的辦法。
記者了解到，該市政府對面環(huán)境最好的地段,，也就是其耗資數(shù)億元建的水城沿線,，高層住宅最貴的不過每平方米3400元，而老城區(qū)則大多只需要2500元左右,。這僅相當于一般縣乃至鎮(zhèn)的房產(chǎn)價格,。“沒有錢只能靠賣地,，”當?shù)匾晃还賳T說,，“價格低也要忍痛賣，一旦資金鏈斷了,，進金融機構(gòu)的黑名單就更糟糕了,。”
越是地價下跌,，為還債越需“廣賣薄收”,。在東部沿海一個靠近城區(qū)、總?cè)丝诓贿^15萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)里,，鎮(zhèn)區(qū)人口不過3萬人,，在2006年時樓房開發(fā)面積只有3萬平方米，到去年樓房存量已達350萬平方米以上,。在介紹今年發(fā)展規(guī)劃時,，鎮(zhèn)長原本自豪地說今年再開發(fā)200萬平方米，但面對記者的置疑,，他又自言自語地改口說：“現(xiàn)在城區(qū)的房子確實飽和了,，今年再開發(fā)的面積是不是太多了？這個數(shù)字以后應該有調(diào)整,�,！�
該鎮(zhèn)長確有無奈之處。他給記者列舉一個當?shù)刎斦杖胭~單的構(gòu)成：60%來自于土地,，工業(yè)稅只占12%,，商業(yè)稅占18%，另外10%靠餐飲業(yè),�,！�2000多個小攤小販都要去收稅，越來越難收,。地要賣少了,，不但債難還，財政供養(yǎng)人口的飯錢都難找,�,！�
欠發(fā)達地區(qū)要加速發(fā)展,，往往更會借土地做文章。廣西土地償債規(guī)模只有700多億元,，但土地償債比例高達38.09%,。廣西地方債結(jié)構(gòu)中,，地方債增長的主力在市本級政府,，而廣西債務支出中，土地收儲支出較大,，在實際經(jīng)濟運行中,，地方政府對土地收儲的投入大，對土地收入也會格外依賴,，因為土地財政作為政府性基金收入,，主要受益方即是市本級和縣本級政府。這直接表明,，越是依賴土地財政的地方,，必然會加大推地規(guī)模。
融資收緊 地方官員“走投無路”
地方靠賣地還債的窟窿有增大之勢,，而銀行,、信托公司等融資渠道卻在不斷收緊，這讓不少地方政府官員在還債問題上感覺“腹背受敵”,。
記者從監(jiān)管機構(gòu)了解到,，近年來政信合作產(chǎn)品數(shù)量日漸走低。2013年,，國內(nèi)第一個理財產(chǎn)品電子化監(jiān)管平臺已在上海上線,，3290款產(chǎn)品中，信托融資類產(chǎn)品增速明顯放緩,，其中政信合作產(chǎn)品自2013年下半年起出現(xiàn)下滑,，還有的信托公司政信合作項目被叫停。
在中部某省銀監(jiān)分局提供的材料中,，記者看到,，由于注意到未來三年轄內(nèi)平臺還款壓力將明顯加大，銀監(jiān)部門要求加強對地方政府融資平臺貸款風險管控,。今年,，針對該省省會城市近三年平臺貸款還款過于集中的情況，督促相關(guān)銀行根據(jù)平臺公司和建設(shè)項目具體情況,，分別采取“及時收貸,、收回再貸、據(jù)實定貸,、引資還貸,、只收不貸”的方式,，以緩釋存量平臺貸款風險。
湖北一個三線城市城投公司負責人介紹,，發(fā)展滯后的城投公司資產(chǎn)負債率雖然不高,，同樣融不到資。現(xiàn)在正規(guī)的融資渠道只剩下兩條,，一是向政策性銀行申請貸款,，二是發(fā)企業(yè)債，其中政策性銀行的貸款對用途有嚴格限制,，融資額也非常有限,。再加上融資平臺公司利用原有劃撥土地進行開發(fā)建設(shè)或轉(zhuǎn)讓，還得補繳土地價款,，讓城投公司本來就緊張的現(xiàn)金流更加捉襟見肘,，只能拆東墻補西墻。
“十個茶壺七個蓋,，許多地方債務問題都快捂不住了,，”一位銀行部門省級分行的領(lǐng)導說，“由于風險監(jiān)管要求很嚴,，現(xiàn)在銀行跟地方政府只能握手不敢擁抱,。”
湖南一位地級市的副市長向記者訴苦：“現(xiàn)在從銀行融資越來越難,，逼得政府一天到晚找抵押物,。銀行的貸款財政擔保已經(jīng)不靈了，必須要人大‘背書’,。不少地方被迫通過中介機構(gòu)融資,，高利率也要咬牙貸，短期過橋資金的利率甚至達到15%,。一筆錢拿下來,，到賬的資金已扣除利息，剩下的拿出很大一塊去還舊,，飲鴆止渴,，越來越難以維持�,！�
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政策漸緊導致地方融資能力幾近枯竭 |
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地方融資平臺：運營收入尚不夠償還利息 |
“如果是正常的公司早破產(chǎn)了,。”湖北一落后地市城投公司的負責人對《經(jīng)濟參考報》記者苦笑道,。據(jù)他介紹,，經(jīng)過幾輪增資，該市城投資產(chǎn)達到221億元,，近年來每年需償還本息8億到10億元,，明年進入償債高峰,，需償還本息12億元到15億元，公司每年的利潤實際只有3億元,。
《經(jīng)濟參考報》記者日前在采訪中了解到,，目前融資平臺公司化債幾乎完全依賴政府土地出讓收入，自身造血能力普遍較弱,，有的公司資產(chǎn)回報率只有1%,，運營收入連償還利息都不夠。
以上海陳家鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展公司為例,，該公司設(shè)立依賴政府資本注入,，經(jīng)營依靠土地開發(fā),，“造血”依賴補貼,。該企業(yè)在發(fā)行13崇明債公告時表明，2012年陳家鎮(zhèn)建投利潤總額為1.92億元,，同期資產(chǎn)總計約102億元,。2010年、2011年和2012年分別給予發(fā)行人財政補貼1.37億元,、1.86億元和1.9億元,。其中，2012年補貼額幾乎與同期利潤持平,。
作為最主要的政府性債務舉債主體,，融資平臺公司近年來數(shù)量迅速增多，融資規(guī)模急速膨脹,。然而,，在土地寬松和貨幣寬松“雙推動”因素發(fā)生根本性變化的背景下，前期已經(jīng)累積下來的巨額債務和剎不住的新增融資需求,，成為地方融資平臺不得不面對的難題,。而目前不少融資平臺公司融資能力接近枯竭，潛在風險逐步暴露,。
融資能力受限的首要原因在于融資平臺公司存量債務居高不下,，部分經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)公司資產(chǎn)負債率逼近監(jiān)管上限。審計署去年底公布的《全國政府性債務審計結(jié)果》顯示,，截至2013年6月底,，地方政府負有償還責任的債務10.89萬億元中，7170個融資平臺公司負有償還責任的債務4.08萬億元,，占地方政府債務總額的37%,，32個省市自治區(qū)融資平臺公司平均額1273億元。
分區(qū)域看,，重慶38個區(qū)縣共有175個融資平臺公司,，平均資產(chǎn)負債率為51.83%,，融資平臺公司中政府負有償還責任的債務達到2369.66億元。上海68個融資平臺公司舉借的債務中政府負有償還責任債務額1726.67億元,。江蘇融資平臺公司舉借的債務中政府負有償還責任債務額3504.58億元,。
融資能力受限還由于監(jiān)管部門對融資平臺公司的信貸政策、土地政策不斷收緊,。中國法學會財稅法研究會常務理事,、武漢大學法學院教授熊偉介紹，以國務院2010年下發(fā)的19號文為標志,，國家層面連續(xù)出臺多個通知規(guī)范融資平臺公司行為,，2008年后融資平臺狂飆突進的勢頭被遏制。一方面,，銀行表內(nèi),、表外資金進入融資平臺公司越來越難，另一方面,，土地出讓制度的規(guī)范,、資產(chǎn)注入的嚴格也讓融資平臺公司舉步維艱。
在融資平臺公司融資能力接近枯竭之時,，建設(shè)任務,、融資任務卻未見放緩，支出項目越來越多,。比如新城鎮(zhèn)化,、棚改、保障房等民生項目需要推進,，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、交通樞紐等待升級改造，為招商引資配套的園區(qū)建設(shè)也在進行,�,！耙灾Фㄊ铡钡慕�(jīng)營理念導致平臺公司舉債需求仍在剛性增長，沒有盡頭,。
中部一個地市開發(fā)區(qū)融資平臺公司負責人介紹,，每年按照年初布置的建設(shè)任務，開發(fā)區(qū)每年需融資40億元,，實際能融到20億元就很不容易了,，這導致很多項目延期，有的區(qū)域建房拖了幾年都沒有建起來,。
債臺高筑又高度依賴土地市場的融資平臺,，在今年房地產(chǎn)市場萎靡不振之時，感到前所未有的償債壓力,。中部一市開發(fā)區(qū)城投公司總經(jīng)濟師說,，目前平臺負債余額25億元,，今年需還本付息8億元，明年達到10億元,，還債幾乎得靠土地出讓�,，F(xiàn)在全市每年只有4000畝到5000畝土地出讓計劃，分到開發(fā)區(qū)的指標有限,，再加上近期三四線城市房地產(chǎn)市場也不好,，最終土地能否拍得出去，價格多少,，都是未知之數(shù),，壓力很大。
中部一名基層發(fā)改局官員悲觀地說,，平臺公司運營高度依賴土地市場,，經(jīng)營收入90%來自土地運營，還債資金來源絕大部分靠土地出讓金,，貸款,、發(fā)債券的抵押品也是土地,，資金鏈其實非常脆弱,，而且抵押的資產(chǎn)有些是湖面等不可能轉(zhuǎn)讓的無效資產(chǎn)。今年三四線城市房地產(chǎn)市場遇冷,，不可避免會逐漸傳導到土地市場,，融資平臺、地方政府恐怕需要提前做好“過冬”準備,。
