改革從來就不可能一蹴而就,，創(chuàng)新也難以一帆風(fēng)順,。截至今年6月底，上海自貿(mào)區(qū)掛牌已滿9個(gè)月,。改革試驗(yàn)田里種出了什么？哪些措施是可復(fù)制可推廣的,？這種可復(fù)制性,，對于上海、周邊地區(qū)以及全國各地而言又意味著什么,？“溢出效應(yīng)”之外是否會(huì)有“虹吸效應(yīng)”,？申報(bào)熱潮背后需要警惕哪些風(fēng)險(xiǎn)？本報(bào)今日將對此進(jìn)行盤點(diǎn)和剖析,。
加快促進(jìn)投資貿(mào)易便利的措施出臺(tái),、推出高效便捷的監(jiān)管事項(xiàng)、著力打造規(guī)范的法制環(huán)境……上海自貿(mào)區(qū)正在立足國家戰(zhàn)略,、圍繞制度創(chuàng)新,，推出一批改革創(chuàng)新舉措。
自2013年9月29日正式掛牌成立以來,，在這片位于長江口的28平方公里土地上,，新設(shè)企業(yè)戶數(shù)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，充分顯示了注冊資本登記制度改革的蓬勃生機(jī),。目前這一制度已開始在全國推廣,。預(yù)計(jì)到2014年第四季度，上海自貿(mào)區(qū)將形成約30條成功經(jīng)驗(yàn)向全國復(fù)制和推廣,。
實(shí)繳制變?yōu)檎J(rèn)繳制 “可復(fù)制”大幕開啟
2014年3月1日,，工商部門在上海為10余家企業(yè)頒發(fā)新版營業(yè)執(zhí)照，工商登記制度改革在全國正式推開,。從實(shí)繳制到認(rèn)繳制,，一字之變的背后是政府簡政放權(quán)、寬進(jìn)嚴(yán)管的思路轉(zhuǎn)變,，也是上海自貿(mào)區(qū)首個(gè)向全國推廣的成功經(jīng)驗(yàn),。
2014年2月18日，國務(wù)院公布《注冊資本登記制度改革方案》,，注冊資本由實(shí)繳登記制改為認(rèn)繳登記制,，放寬注冊資本登記條件，可以“零首付”,。事實(shí)上,，這一政策于2013年9月29日起，已經(jīng)在上海自貿(mào)區(qū)試行,。
截至2014年3月1日,，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)新設(shè)企業(yè)6610戶，并未出現(xiàn)注冊資本虛高或虛低現(xiàn)象,。其中9成以上新設(shè)企業(yè)為內(nèi)資企業(yè),，體現(xiàn)了試點(diǎn)措施對增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力,，激發(fā)社會(huì)投資熱情，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè),，特別是對創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用,。
一位剛剛畢業(yè)兩年的博士在拿到新注冊公司的名稱核準(zhǔn)書后告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，他提交申請后的第二天,，名稱就已經(jīng)核準(zhǔn)通過了,。他表示，畢業(yè)兩年積蓄不多,，注冊資本他選擇了100萬元而且不用實(shí)繳,，這給了創(chuàng)業(yè)者極大的支持。
數(shù)據(jù)顯示,，工商登記制度在全國推廣后的首月,，上海新設(shè)市場主體21906戶，同比增加37.07%,；各類市場主體變更登記申請量達(dá)26679件,，環(huán)比增加53.17%；新設(shè)企業(yè)注冊資本總額943.84億元,，同比增長345.44%,。
寬進(jìn)的同時(shí)，嚴(yán)管也在跟進(jìn),。上海工商部門介紹,，目前擴(kuò)大了信息公開的領(lǐng)域和范圍，建立及時(shí)向社會(huì)公眾披露企業(yè)未在規(guī)定期限內(nèi)年報(bào),、住所已無法聯(lián)系等狀態(tài)的信息庫,。任何單位和個(gè)人都可以通過市場主體信用信息系統(tǒng)查詢企業(yè)的信用信息，形成“一處違法,，處處受限”的局面,，引導(dǎo)市場主體誠信經(jīng)營，公平競爭,。
上海工商局局長陳學(xué)軍說,，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的工商登記制度改革實(shí)踐，注重的是制度創(chuàng)新,、管理創(chuàng)新,，體現(xiàn)的是簡政放權(quán)的理念。這些制度和創(chuàng)新都可逐步被復(fù)制和推廣,，包括負(fù)面清單管理,，以及運(yùn)用信息公示、信息共享,、信用約束,、信用監(jiān)管等手段促進(jìn)部門協(xié)同,、主體自律、社會(huì)共治等,。
此外,，據(jù)海關(guān)總署透露,，從今年8月開始,，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的14項(xiàng)海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新制度將陸續(xù)在長江經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、全國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以及全國海關(guān)范圍內(nèi)復(fù)制推廣,。
上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)副主任簡大年表示,，到2014年第四季度，上海自貿(mào)區(qū)將形成約30條成功經(jīng)驗(yàn)向全國復(fù)制和推廣,。
透明度和長度“兩手抓” 負(fù)面清單“瘦身”有道
對于2013版負(fù)面清單,，外界曾存有“偏長”“不過癮”的質(zhì)疑。正在修訂中的2014版負(fù)面清單,，也因此傳出將“瘦身”的消息,。還有最新說法稱，至少瘦身20%以上,。但負(fù)面清單真的是越短越好嗎,？
在上海自貿(mào)區(qū)改革中，負(fù)面清單是備受矚目的一項(xiàng),，這也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要嘗試,。在上海負(fù)面清單制度試驗(yàn)半年后，國務(wù)院要求逐步建立政府部門權(quán)力清單制度,，廣州已發(fā)布了3705項(xiàng)行政職權(quán)清單并上線接受社會(huì)監(jiān)督,，浙江省也要求全面開展政府職權(quán)清理、推行權(quán)力清單制度,。市場主體“法無禁止即可為”,、政府“法無授權(quán)不可為”等理念正在深入人心。
只有監(jiān)管思維得以轉(zhuǎn)變,，自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)田才能發(fā)揮出作用,。上海市政府副秘書長、上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)常務(wù)副主任戴海波說：“負(fù)面清單的設(shè)立,，使過去一些桌面之下的‘潛規(guī)則’都成為臺(tái)面以上的‘明規(guī)定’,，有效增強(qiáng)了行政透明度，減少了行政成本和尋租空間,�,！�
作為一種管理外商投資的方式，嚴(yán)格意義上講,，負(fù)面清單是兩國談雙邊投資協(xié)定時(shí)的附件,，用于描繪本國對外資開放的整體情況,。上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單，是在不設(shè)定談判對象的條件下主動(dòng)發(fā)布的,。之所以有這個(gè)創(chuàng)新,，是為了我國在進(jìn)行雙邊投資協(xié)定談判前，進(jìn)行一個(gè)大膽的試驗(yàn),，使我國在談判時(shí)更有信心和底氣,。
有人認(rèn)為，2013版負(fù)面清單僅是現(xiàn)行《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的翻版,。事實(shí)上,，我國對外開放除了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》外，還受到很多部門規(guī)章限制,。為了制定自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單,，參與者全面梳理了我國對外開放的各種法規(guī)文件，其完整性,、透明度遠(yuǎn)高于目錄,。
比如，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》分為鼓勵(lì)類,、限制類和禁止類,，沒有寫上去的，理論上屬于允許類,。在實(shí)際操作中,，允許類是一個(gè)模糊地帶。像文物拍賣從目錄看屬于允許類,，但實(shí)際上外資不能經(jīng)營,，因?yàn)椤段奈锓ā肥墙沟摹Ｘ?fù)面清單很好地解決了上述問題,。
著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉表示,，通過制定負(fù)面清單，“法無禁止即可行”這種理念在國內(nèi)基本站住了,。由此衍生出來的權(quán)力清單等改革,，正在確立一種新的政府管理模式。
負(fù)面清單“瘦身”問題也成為外界討論焦點(diǎn),。該不該“瘦身”,？“瘦身”多少合適？
事實(shí)上,，要縮短負(fù)面清單不難,，但負(fù)面清單里的每條特別管理措施背后，都有相關(guān)法律法規(guī)支撐,。不修改這些法律法規(guī),，改革就于法無據(jù),。而要修改就會(huì)涉及自貿(mào)區(qū)與全國人大、中央部委的溝通協(xié)調(diào),，這是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作,，也是改革進(jìn)入深水區(qū)的標(biāo)志，公眾對此宜保持一定耐心,。
除了復(fù)雜性外,，另一個(gè)值得思考的問題是，大幅縮短負(fù)面清單是否必要,？事實(shí)上,，負(fù)面清單本來是用于兩國雙邊投資協(xié)定談判的,，可視為一種談判條件,。我國主動(dòng)發(fā)布負(fù)面清單，顯示了對外開放的誠意,。但如果一開始清單過短,，相當(dāng)于過早亮出底牌，其實(shí)不利于爭取自身利益,。一些發(fā)達(dá)國家如美國,，對中國高科技企業(yè)在其境內(nèi)的投資收購迄今實(shí)行限制措施，需要我國在今后的談判中推動(dòng)其改變態(tài)度,。
其實(shí),，與其糾結(jié)負(fù)面清單里各項(xiàng)條款的長與短，不如著力提高整個(gè)清單透明度,�,！氨热缜鍐卫飳懴拗仆馍掏顿Y大米、面粉加工,，到底怎樣限制,？是限制股比、產(chǎn)量還是經(jīng)營者資質(zhì),？需要進(jìn)一步的說明,。”上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)副主任朱民表示,，2014版負(fù)面清單將在透明度上作較大改進(jìn),。
上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)馮軍教授說，針對現(xiàn)有負(fù)面清單里的特別管理措施,，應(yīng)該列出相應(yīng)的法律依據(jù)和具體解釋說明,。這樣既提高了清單透明度，又避免了對清單內(nèi)容的片面理解,。
此外,，還要善于運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段,。比如，在上海浦東,，超過50%的社會(huì)類行政審批事項(xiàng)可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批,，審批過程接受電子監(jiān)察系統(tǒng)的同步監(jiān)督。這不僅大大提升了行政效率,，還因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)有據(jù)可查,，有效減少了腐敗發(fā)生的可能。
爭相分享“溢出效應(yīng)” 營造更優(yōu)營商環(huán)境
截至今年4月末,，上海自貿(mào)區(qū)累計(jì)新設(shè)企業(yè)8700多家,，堪比其前身上海綜合保稅區(qū)20多年的成績。這樣的成績,，體現(xiàn)了改革開放的紅利,，卻也讓一些周邊地區(qū)惴惴不安：上海自貿(mào)區(qū)帶給鄰居的，到底是“虹吸效應(yīng)”還是“溢出效應(yīng)”,？
“我們招商6年,，還不到1000家企業(yè)，不及上海自貿(mào)區(qū)一個(gè)月的成績,�,！币晃坏胤焦賳T告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，他擔(dān)心區(qū)域間的差異會(huì)因此拉大,，“有水的地方淹死,，沒水的地方干死”。
不過,，上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，自貿(mào)區(qū)企業(yè)投資熱情的高漲，和部分地區(qū)外商投資額的下滑,，并不是此消彼長的關(guān)系,。這主要基于三個(gè)原因。一是隨著勞動(dòng)力,、土地成本的上升,，外商投資增速放緩在國內(nèi)是普遍現(xiàn)象。二是很多入駐自貿(mào)區(qū)的企業(yè),，目前業(yè)務(wù)還沒啟動(dòng),，并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的分流。三是自貿(mào)區(qū)超過90%的入駐企業(yè),，是貿(mào)易,、服務(wù)類企業(yè)，與我國大部分地區(qū)以制造業(yè)為主的結(jié)構(gòu)截然不同。
由此可以看出,，迄今為止上海自貿(mào)區(qū)并未對周邊地區(qū)產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”,。與之相反，一些區(qū)域還率先提出要分享自貿(mào)區(qū)的“溢出效應(yīng)”,。
江蘇昆山一家企業(yè)負(fù)責(zé)人就表示：“金融改革是自貿(mào)區(qū)先行先試的重點(diǎn),。目前國內(nèi)企業(yè)普遍存在融資成本較高的問題，海外資金價(jià)格非常便宜,，可以通過試驗(yàn)區(qū)引進(jìn)來為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù),，國內(nèi)制造業(yè)將因此得到更加高效的金融支持�,！�
“溢出效應(yīng)”最重要的還不是這些有形布局,，而是發(fā)展理念上的無形轉(zhuǎn)變�,！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了解到,，上海自貿(mào)區(qū)成立后，周邊的蘇州,、南通等城市,，多次派人來學(xué)習(xí),。學(xué)習(xí)重點(diǎn)不是“招商引資”經(jīng)驗(yàn),，而是如何通過政府改革，營造更好的營商環(huán)境,。
比如,，政府管理的透明，就是營商環(huán)境的重要元素,�,！坝行┑胤椒磸�(fù)向我們打聽，能吸引這么多企業(yè),，是不是還有一些暗地里實(shí)行的小政策,？”上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)副主任朱民說。實(shí)際上,，把所有“干貨”寫在紙面上,，盡可能讓投資者一看就知，才是自貿(mào)區(qū)追求的目標(biāo),。
由于一開始就并非設(shè)定在政策洼地,，其監(jiān)管思路和方式的轉(zhuǎn)變，更容易被復(fù)制推廣,。上海各區(qū)縣因“近水樓臺(tái)先得月”,，以自貿(mào)區(qū)為“坐標(biāo)”，紛紛出臺(tái)全面改革的“路線圖”。上海黃浦區(qū)率先推出負(fù)面清單,，著力打造更公平開放和透明的市場環(huán)境,；靜安區(qū)提出加快行政審批制度改革，探索“鼓勵(lì)清單”服務(wù)模式,、推進(jìn)貿(mào)易便利化等,；在郊區(qū)松江，政府改革的“自我革命”已將工業(yè)項(xiàng)目行政審批時(shí)限壓縮2/3……
“上海要按照黨中央,、國務(wù)院統(tǒng)一部署,，立足國家戰(zhàn)略、圍繞制度創(chuàng)新,，兢兢業(yè)業(yè),、腳踏實(shí)地地把自貿(mào)區(qū)建設(shè)好、管理好,，力爭在今年四季度拿出第一批可復(fù)制,、可推廣的基本制度體系和監(jiān)管方式�,！敝泄仓醒胝尉殖Ｎ�,、上海市委書記韓正指出。
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復(fù)制自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)須防“搶面子丟里子” |
| 記者 何欣榮
周琳/上海報(bào)道 |
上海自貿(mào)區(qū)的成功開局,，在國內(nèi)掀起一股自貿(mào)區(qū)申報(bào)熱,。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國至少有20個(gè)省市計(jì)劃或正在申報(bào)自貿(mào)區(qū),。這一方面顯示了各地深化改革的騰騰熱氣,，但另一方面，也反映出部分地區(qū)“搶牌子”的心態(tài),。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn),，部分地區(qū)“搶牌子”的背后有三大動(dòng)機(jī)：
——高調(diào)呈現(xiàn)改革姿態(tài)。一位受邀參與多個(gè)地區(qū)自貿(mào)區(qū)方案設(shè)計(jì)的專家說,，深化改革,、擴(kuò)大開放是當(dāng)前的主基調(diào)，一些地方政府紛紛提出申報(bào)自貿(mào)區(qū)的口號,，以表現(xiàn)自己的改革姿態(tài),。事實(shí)上，很多開放型經(jīng)濟(jì)規(guī)模小,、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不成熟的地方,，還不具備申報(bào)自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)。
——醉翁之意在申辦保稅區(qū),。上述專家介紹,，盡管一些地方明白設(shè)立自貿(mào)區(qū)的可能性并不大,，但仍然提出申報(bào)方案，目的在于退而求其次,，希望國家批準(zhǔn)建設(shè)一些保稅區(qū),。因?yàn)樯虾Ｗ再Q(mào)區(qū)是在保稅區(qū)的基礎(chǔ)上建立的，而國內(nèi)很多地方迄今為止還沒有保稅區(qū),。
——爭取優(yōu)惠政策以拉動(dòng)GDP,。盡管中央再三強(qiáng)調(diào)，自貿(mào)區(qū)的核心是制度創(chuàng)新而不是政策優(yōu)惠,，但一些地方在申報(bào)時(shí)仍帶有傳統(tǒng)的“特區(qū)”思維,、“開發(fā)區(qū)”思維，希望爭取一些優(yōu)惠政策,，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,。比如，某些省份并沒有選擇省內(nèi)開放基礎(chǔ)最好的區(qū)域申報(bào)自貿(mào)區(qū),，而選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較滯后的區(qū)域,，暗含拉動(dòng)GDP的意味。
事實(shí)上,，“搶牌子”折射出地方對中央精神存在理解偏差,。專家認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)的核心任務(wù)是制度創(chuàng)新,，這是自貿(mào)區(qū)的“里子”,。要學(xué)習(xí)這些制度和經(jīng)驗(yàn)，并不非得向中央再申請一塊牌子,。切不可要來了“面子”,，丟了“里子”。
中國社科院研究員劉煜輝說,，過去無論搞“特區(qū)”還是“開發(fā)區(qū)”，通行的做法就是畫圈,，畫完后把相應(yīng)特權(quán)注入圈內(nèi),，產(chǎn)生一個(gè)政策紅利。這樣做雖然會(huì)帶來一定的經(jīng)濟(jì)繁榮,，但政府權(quán)力也被大大強(qiáng)化,。而自貿(mào)區(qū)要做的，恰恰是政府權(quán)力的減法,。
“那種借申報(bào)自貿(mào)區(qū)跑馬圈地,、只想著招商引資的思維，今后必須糾正過來,�,！鄙虾Ｊ袇⑹率抑魅瓮跣驴硎尽�
上海市經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長、復(fù)旦大學(xué)企業(yè)研究所所長張暉明認(rèn)為,，建立自貿(mào)區(qū)關(guān)鍵不是挖掘政策洼地,，而是探索制度創(chuàng)新，向改革要?jiǎng)恿�,，那種以為有了自貿(mào)區(qū)就可以“跑馬圈地要政策”的想法,，顯然是“搭錯(cuò)了車”。
