改革從來就不可能一蹴而就，創(chuàng)新也難以一帆風順,。截至今年6月底,，上海自貿(mào)區(qū)掛牌已滿9個月。改革試驗田里種出了什么,？哪些措施是可復制可推廣的,？這種可復制性，對于上海,、周邊地區(qū)以及全國各地而言又意味著什么,？“溢出效應”之外是否會有“虹吸效應”？申報熱潮背后需要警惕哪些風險,？本報今日將對此進行盤點和剖析,。
加快促進投資貿(mào)易便利的措施出臺、推出高效便捷的監(jiān)管事項,、著力打造規(guī)范的法制環(huán)境……上海自貿(mào)區(qū)正在立足國家戰(zhàn)略,、圍繞制度創(chuàng)新，推出一批改革創(chuàng)新舉措,。
自2013年9月29日正式掛牌成立以來,，在這片位于長江口的28平方公里土地上，新設企業(yè)戶數(shù)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長,，充分顯示了注冊資本登記制度改革的蓬勃生機,。目前這一制度已開始在全國推廣。預計到2014年第四季度,，上海自貿(mào)區(qū)將形成約30條成功經(jīng)驗向全國復制和推廣,。
實繳制變?yōu)檎J繳制 “可復制”大幕開啟
2014年3月1日，工商部門在上海為10余家企業(yè)頒發(fā)新版營業(yè)執(zhí)照,，工商登記制度改革在全國正式推開,。從實繳制到認繳制，一字之變的背后是政府簡政放權,、寬進嚴管的思路轉變,，也是上海自貿(mào)區(qū)首個向全國推廣的成功經(jīng)驗,。
2014年2月18日，國務院公布《注冊資本登記制度改革方案》,，注冊資本由實繳登記制改為認繳登記制,，放寬注冊資本登記條件，可以“零首付”,。事實上,，這一政策于2013年9月29日起，已經(jīng)在上海自貿(mào)區(qū)試行,。
截至2014年3月1日,，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)新設企業(yè)6610戶，并未出現(xiàn)注冊資本虛高或虛低現(xiàn)象,。其中9成以上新設企業(yè)為內(nèi)資企業(yè),，體現(xiàn)了試點措施對增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力，激發(fā)社會投資熱情,，鼓勵創(chuàng)業(yè),，特別是對創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的推動作用。
一位剛剛畢業(yè)兩年的博士在拿到新注冊公司的名稱核準書后告訴《經(jīng)濟參考報》記者,，他提交申請后的第二天,，名稱就已經(jīng)核準通過了。他表示,，畢業(yè)兩年積蓄不多,，注冊資本他選擇了100萬元而且不用實繳，這給了創(chuàng)業(yè)者極大的支持,。
數(shù)據(jù)顯示,，工商登記制度在全國推廣后的首月，上海新設市場主體21906戶,，同比增加37.07%,；各類市場主體變更登記申請量達26679件，環(huán)比增加53.17%,；新設企業(yè)注冊資本總額943.84億元,，同比增長345.44%。
寬進的同時,，嚴管也在跟進。上海工商部門介紹,，目前擴大了信息公開的領域和范圍,，建立及時向社會公眾披露企業(yè)未在規(guī)定期限內(nèi)年報、住所已無法聯(lián)系等狀態(tài)的信息庫,。任何單位和個人都可以通過市場主體信用信息系統(tǒng)查詢企業(yè)的信用信息,，形成“一處違法,，處處受限”的局面，引導市場主體誠信經(jīng)營,，公平競爭,。
上海工商局局長陳學軍說，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的工商登記制度改革實踐,，注重的是制度創(chuàng)新,、管理創(chuàng)新，體現(xiàn)的是簡政放權的理念,。這些制度和創(chuàng)新都可逐步被復制和推廣,，包括負面清單管理，以及運用信息公示,、信息共享,、信用約束、信用監(jiān)管等手段促進部門協(xié)同,、主體自律,、社會共治等。
此外,，據(jù)海關總署透露,，從今年8月開始，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的14項海關監(jiān)管創(chuàng)新制度將陸續(xù)在長江經(jīng)濟帶海關特殊監(jiān)管區(qū)域,、全國海關特殊監(jiān)管區(qū)域以及全國海關范圍內(nèi)復制推廣,。
上海自貿(mào)區(qū)管委會副主任簡大年表示，到2014年第四季度,，上海自貿(mào)區(qū)將形成約30條成功經(jīng)驗向全國復制和推廣,。
透明度和長度“兩手抓” 負面清單“瘦身”有道
對于2013版負面清單，外界曾存有“偏長”“不過癮”的質(zhì)疑,。正在修訂中的2014版負面清單,，也因此傳出將“瘦身”的消息。還有最新說法稱,，至少瘦身20%以上,。但負面清單真的是越短越好嗎？
在上海自貿(mào)區(qū)改革中,，負面清單是備受矚目的一項,，這也是政府職能轉變的重要嘗試。在上海負面清單制度試驗半年后,，國務院要求逐步建立政府部門權力清單制度,，廣州已發(fā)布了3705項行政職權清單并上線接受社會監(jiān)督，浙江省也要求全面開展政府職權清理、推行權力清單制度,。市場主體“法無禁止即可為”,、政府“法無授權不可為”等理念正在深入人心。
只有監(jiān)管思維得以轉變,，自貿(mào)區(qū)的試驗田才能發(fā)揮出作用,。上海市政府副秘書長、上海自貿(mào)區(qū)管委會常務副主任戴海波說：“負面清單的設立,，使過去一些桌面之下的‘潛規(guī)則’都成為臺面以上的‘明規(guī)定’,，有效增強了行政透明度，減少了行政成本和尋租空間,�,！�
作為一種管理外商投資的方式，嚴格意義上講,，負面清單是兩國談雙邊投資協(xié)定時的附件,，用于描繪本國對外資開放的整體情況。上海自貿(mào)區(qū)的負面清單,，是在不設定談判對象的條件下主動發(fā)布的,。之所以有這個創(chuàng)新，是為了我國在進行雙邊投資協(xié)定談判前,，進行一個大膽的試驗,，使我國在談判時更有信心和底氣。
有人認為,，2013版負面清單僅是現(xiàn)行《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》的翻版,。事實上，我國對外開放除了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》外,，還受到很多部門規(guī)章限制,。為了制定自貿(mào)區(qū)負面清單，參與者全面梳理了我國對外開放的各種法規(guī)文件,，其完整性,、透明度遠高于目錄。
比如,，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》分為鼓勵類,、限制類和禁止類，沒有寫上去的,，理論上屬于允許類,。在實際操作中，允許類是一個模糊地帶,。像文物拍賣從目錄看屬于允許類,，但實際上外資不能經(jīng)營，因為《文物法》是禁止的,。負面清單很好地解決了上述問題,。
著名經(jīng)濟學家吳敬璉表示，通過制定負面清單,，“法無禁止即可行”這種理念在國內(nèi)基本站住了,。由此衍生出來的權力清單等改革，正在確立一種新的政府管理模式,。
負面清單“瘦身”問題也成為外界討論焦點,。該不該“瘦身”？“瘦身”多少合適,？
事實上,，要縮短負面清單不難，但負面清單里的每條特別管理措施背后,，都有相關法律法規(guī)支撐,。不修改這些法律法規(guī)，改革就于法無據(jù),。而要修改就會涉及自貿(mào)區(qū)與全國人大,、中央部委的溝通協(xié)調(diào)，這是一項非常復雜的工作,，也是改革進入深水區(qū)的標志,，公眾對此宜保持一定耐心。
除了復雜性外,，另一個值得思考的問題是,，大幅縮短負面清單是否必要？事實上,，負面清單本來是用于兩國雙邊投資協(xié)定談判的,，可視為一種談判條件。我國主動發(fā)布負面清單,，顯示了對外開放的誠意,。但如果一開始清單過短，相當于過早亮出底牌,，其實不利于爭取自身利益,。一些發(fā)達國家如美國，對中國高科技企業(yè)在其境內(nèi)的投資收購迄今實行限制措施,，需要我國在今后的談判中推動其改變態(tài)度,。
其實，與其糾結負面清單里各項條款的長與短,，不如著力提高整個清單透明度,。“比如清單里寫限制外商投資大米、面粉加工,，到底怎樣限制,？是限制股比、產(chǎn)量還是經(jīng)營者資質(zhì),？需要進一步的說明,。”上海自貿(mào)區(qū)管委會副主任朱民表示,，2014版負面清單將在透明度上作較大改進,。
上海對外經(jīng)貿(mào)大學馮軍教授說，針對現(xiàn)有負面清單里的特別管理措施,，應該列出相應的法律依據(jù)和具體解釋說明,。這樣既提高了清單透明度，又避免了對清單內(nèi)容的片面理解,。
此外,，還要善于運用先進的技術手段。比如,，在上海浦東,，超過50%的社會類行政審批事項可以實現(xiàn)網(wǎng)上審批，審批過程接受電子監(jiān)察系統(tǒng)的同步監(jiān)督,。這不僅大大提升了行政效率,，還因為網(wǎng)絡有據(jù)可查，有效減少了腐敗發(fā)生的可能,。
爭相分享“溢出效應” 營造更優(yōu)營商環(huán)境
截至今年4月末,，上海自貿(mào)區(qū)累計新設企業(yè)8700多家，堪比其前身上海綜合保稅區(qū)20多年的成績,。這樣的成績,，體現(xiàn)了改革開放的紅利，卻也讓一些周邊地區(qū)惴惴不安：上海自貿(mào)區(qū)帶給鄰居的,，到底是“虹吸效應”還是“溢出效應”,？
“我們招商6年，還不到1000家企業(yè),，不及上海自貿(mào)區(qū)一個月的成績,。”一位地方官員告訴《經(jīng)濟參考報》記者,，他擔心區(qū)域間的差異會因此拉大,，“有水的地方淹死，沒水的地方干死”,。
不過,，上海自貿(mào)區(qū)管委會相關負責人表示,，自貿(mào)區(qū)企業(yè)投資熱情的高漲，和部分地區(qū)外商投資額的下滑,，并不是此消彼長的關系,。這主要基于三個原因。一是隨著勞動力,、土地成本的上升,，外商投資增速放緩在國內(nèi)是普遍現(xiàn)象,。二是很多入駐自貿(mào)區(qū)的企業(yè),，目前業(yè)務還沒啟動，并未產(chǎn)生實質(zhì)性的分流,。三是自貿(mào)區(qū)超過90%的入駐企業(yè),，是貿(mào)易、服務類企業(yè),，與我國大部分地區(qū)以制造業(yè)為主的結構截然不同,。
由此可以看出，迄今為止上海自貿(mào)區(qū)并未對周邊地區(qū)產(chǎn)生“虹吸效應”,。與之相反,，一些區(qū)域還率先提出要分享自貿(mào)區(qū)的“溢出效應”。
江蘇昆山一家企業(yè)負責人就表示：“金融改革是自貿(mào)區(qū)先行先試的重點,。目前國內(nèi)企業(yè)普遍存在融資成本較高的問題,，海外資金價格非常便宜，可以通過試驗區(qū)引進來為實體經(jīng)濟服務,，國內(nèi)制造業(yè)將因此得到更加高效的金融支持,。”
“溢出效應”最重要的還不是這些有形布局,，而是發(fā)展理念上的無形轉變,。《經(jīng)濟參考報》記者采訪了解到,，上海自貿(mào)區(qū)成立后,，周邊的蘇州、南通等城市,，多次派人來學習,。學習重點不是“招商引資”經(jīng)驗，而是如何通過政府改革,，營造更好的營商環(huán)境,。
比如，政府管理的透明,，就是營商環(huán)境的重要元素,�,！坝行┑胤椒磸拖蛭覀兇蚵牐芪@么多企業(yè),，是不是還有一些暗地里實行的小政策,？”上海自貿(mào)區(qū)管委會副主任朱民說。實際上,，把所有“干貨”寫在紙面上,，盡可能讓投資者一看就知，才是自貿(mào)區(qū)追求的目標,。
由于一開始就并非設定在政策洼地,，其監(jiān)管思路和方式的轉變，更容易被復制推廣,。上海各區(qū)縣因“近水樓臺先得月”,，以自貿(mào)區(qū)為“坐標”，紛紛出臺全面改革的“路線圖”,。上海黃浦區(qū)率先推出負面清單,，著力打造更公平開放和透明的市場環(huán)境；靜安區(qū)提出加快行政審批制度改革,，探索“鼓勵清單”服務模式,、推進貿(mào)易便利化等；在郊區(qū)松江,，政府改革的“自我革命”已將工業(yè)項目行政審批時限壓縮2/3……
“上海要按照黨中央,、國務院統(tǒng)一部署，立足國家戰(zhàn)略,、圍繞制度創(chuàng)新,，兢兢業(yè)業(yè)、腳踏實地地把自貿(mào)區(qū)建設好,、管理好,，力爭在今年四季度拿出第一批可復制、可推廣的基本制度體系和監(jiān)管方式,�,！敝泄仓醒胝尉殖Ｎ⑸虾Ｊ形瘯涰n正指出,。
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復制自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗須防“搶面子丟里子” |
| 記者 何欣榮
周琳/上海報道 |
上海自貿(mào)區(qū)的成功開局,，在國內(nèi)掀起一股自貿(mào)區(qū)申報熱。據(jù)不完全統(tǒng)計,，目前全國至少有20個省市計劃或正在申報自貿(mào)區(qū),。這一方面顯示了各地深化改革的騰騰熱氣，但另一方面,，也反映出部分地區(qū)“搶牌子”的心態(tài),。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪發(fā)現(xiàn),，部分地區(qū)“搶牌子”的背后有三大動機：
——高調(diào)呈現(xiàn)改革姿態(tài)。一位受邀參與多個地區(qū)自貿(mào)區(qū)方案設計的專家說,，深化改革,、擴大開放是當前的主基調(diào)，一些地方政府紛紛提出申報自貿(mào)區(qū)的口號,，以表現(xiàn)自己的改革姿態(tài),。事實上，很多開放型經(jīng)濟規(guī)模小,、監(jiān)管經(jīng)驗不成熟的地方,，還不具備申報自貿(mào)區(qū)的基礎。
——醉翁之意在申辦保稅區(qū),。上述專家介紹,，盡管一些地方明白設立自貿(mào)區(qū)的可能性并不大，但仍然提出申報方案,，目的在于退而求其次，希望國家批準建設一些保稅區(qū),。因為上海自貿(mào)區(qū)是在保稅區(qū)的基礎上建立的,，而國內(nèi)很多地方迄今為止還沒有保稅區(qū)。
——爭取優(yōu)惠政策以拉動GDP,。盡管中央再三強調(diào),，自貿(mào)區(qū)的核心是制度創(chuàng)新而不是政策優(yōu)惠，但一些地方在申報時仍帶有傳統(tǒng)的“特區(qū)”思維,、“開發(fā)區(qū)”思維,，希望爭取一些優(yōu)惠政策，帶動經(jīng)濟發(fā)展,。比如,，某些省份并沒有選擇省內(nèi)開放基礎最好的區(qū)域申報自貿(mào)區(qū)，而選擇經(jīng)濟發(fā)展比較滯后的區(qū)域,，暗含拉動GDP的意味,。
事實上，“搶牌子”折射出地方對中央精神存在理解偏差,。專家認為,，上海自貿(mào)區(qū)的核心任務是制度創(chuàng)新，這是自貿(mào)區(qū)的“里子”,。要學習這些制度和經(jīng)驗,，并不非得向中央再申請一塊牌子。切不可要來了“面子”,，丟了“里子”,。
中國社科院研究員劉煜輝說,，過去無論搞“特區(qū)”還是“開發(fā)區(qū)”，通行的做法就是畫圈,，畫完后把相應特權注入圈內(nèi),，產(chǎn)生一個政策紅利。這樣做雖然會帶來一定的經(jīng)濟繁榮,，但政府權力也被大大強化,。而自貿(mào)區(qū)要做的，恰恰是政府權力的減法,。
“那種借申報自貿(mào)區(qū)跑馬圈地,、只想著招商引資的思維，今后必須糾正過來,�,！鄙虾Ｊ袇⑹率抑魅瓮跣驴硎尽�
上海市經(jīng)濟體制改革研究會副會長,、復旦大學企業(yè)研究所所長張暉明認為,，建立自貿(mào)區(qū)關鍵不是挖掘政策洼地，而是探索制度創(chuàng)新,，向改革要動力,，那種以為有了自貿(mào)區(qū)就可以“跑馬圈地要政策”的想法，顯然是“搭錯了車”,。
