地處“深山老林”，缺乏市場運(yùn)作空間,，國有工礦,、林區(qū)、墾區(qū)的棚戶區(qū)改造被稱為本輪棚改“最難啃的硬骨頭”,�,！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日采訪了解到，受政府,、企業(yè)財(cái)力所限,，資金平衡難題在由林礦國企主導(dǎo)的棚改中表現(xiàn)更為突出，部分企業(yè)甚至因此出現(xiàn)了難以彌補(bǔ)的債務(wù)“窟窿”,。
還歷史欠賬 老工人居住條件至今仍極差
工礦,、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)的居住者,，大多是老國企的老工人,。因?yàn)檫^去“先生產(chǎn)、后生活”的觀念,，使他們至今仍居住在條件極差的棚戶區(qū)中,，在某種意義上，這些地區(qū)的棚改是在“還過去的欠賬”,。
15歲從山東諸城老家來到長白山林區(qū)后,，梁桂琴就再?zèng)]回去過�,！澳莻�(gè)時(shí)候響應(yīng)國家號召到了林場,，后來認(rèn)識了老伴，他是伐木工,，我是家屬工,。從此就在這扎下根了�,！眲偟搅謪^(qū)的時(shí)候,，梁桂琴夫妻住在“木刻楞”(一種木頭搭建、外面糊上泥的簡易窩棚)里,。上世紀(jì)八十年代,，他們搬進(jìn)了條件稍好的磚瓦房。
那時(shí),，森工企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益好,，梁桂琴住的平房小區(qū)是當(dāng)?shù)刈詈玫摹白≌�,。但是�?dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)在上世紀(jì)九十年代后期突飛猛進(jìn)，而林業(yè)“住宅”30年沒發(fā)生變化,，隨著時(shí)間的推移,，“住宅”也逐漸破敗為棚戶區(qū)。
梁桂琴的老伴去世后,，一家的生活更為困難,，她在原來房子旁“違建”了一個(gè)10平方米的小屋開小賣店。幾十年過去了,，這些低矮的小房已經(jīng)墻體開裂,，破舊不堪。在吉林森工集團(tuán)三岔子林業(yè)局所屬的夾信子棚戶區(qū),，像梁桂琴這樣的住戶還有幾十戶,。
“我一個(gè)月工資就600多元，兒子在外面打工,，挺難的,。”梁桂琴說,，“看著別人都上樓了,，心里也著急，住樓房不為別的,，就為給孫子一個(gè)好點(diǎn)的環(huán)境,。”
事實(shí)上,，梁桂琴居住的夾信子棚戶區(qū)已經(jīng)列入吉林森工集團(tuán)三岔子林業(yè)局的新一輪棚改規(guī)劃,。該局自2009年啟動(dòng)棚戶區(qū)改造工程，截至2013年末,，已完成棚改新建,、改建項(xiàng)目59.4萬平方米、9880戶,，基本消滅了集中連片棚戶區(qū),。
三岔子林業(yè)局副局長劉風(fēng)平說，工礦,、林業(yè)和墾區(qū)企業(yè)的棚改帶有非常濃厚的感情色彩,，“都是多少年的兄弟姐妹，年輕的時(shí)候,，為了支援國家建設(shè),，拋家舍業(yè)地來到東北，長年累月在深山里餐風(fēng)飲雪,，而現(xiàn)在居住條件卻這么差,，所以困難再多,，棚改也不能停”,。
對此，北京京煤集團(tuán)副總經(jīng)理孫德剛深有同感,�,！芭锔姆康某杀久科椒矫捉�5000元，但參加棚改的都是我們的老職工,，為企業(yè)做過巨大貢獻(xiàn),，所以企業(yè)出了資金的‘大頭’，而職工搬進(jìn)新房基本上不出錢或出很少的錢”,。
2013年11月,，北京市由企業(yè)承擔(dān)的最大的工礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目——京煤集團(tuán)工礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目首批2000多戶居民開始入住。而根據(jù)規(guī)劃,，京煤集團(tuán)將投資30多億元改造工礦棚戶區(qū)54萬平方米,，使6200多戶職工徹底告別低矮、潮濕,、簡陋,、擁擠的房屋。
資金負(fù)擔(dān)重 越往前走“窟窿”越大
一位老國企基層干部說,，老國企承擔(dān)了過多本來應(yīng)由政府承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任,，導(dǎo)致政府的惠民政策越多，老國企需要配套的資金壓力越大,，負(fù)擔(dān)越重,，積極性越低。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中發(fā)現(xiàn),，隨著國有工礦,、林區(qū)、墾區(qū)棚改工作的進(jìn)一步推進(jìn),，因前期棚改資金投入過大,，資金難以平衡的問題愈加明顯。
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》,，2013至2017年將改造國有工礦(含煤礦)棚戶區(qū)90萬戶,，改造國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場危舊房30萬戶，改造國有墾區(qū)危房80萬戶,。
“棚改資金來自三塊,，即中央和省財(cái)政補(bǔ)助一塊，企業(yè)自籌一塊,，個(gè)人承擔(dān)一塊,。企業(yè)承擔(dān)的主要在水,、電、暖管網(wǎng)和綠化,、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上,，初步測算的投入是每平方米投入320至350元，累計(jì)到2013年,，企業(yè)投入就達(dá)到9000萬元,。”三岔子林業(yè)局基建管理處處長胡潔算賬后對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說,，由于整理出來的土地根本沒有商業(yè)開發(fā)價(jià)值,，所以企業(yè)這些錢投進(jìn)去就回不來了，成本全部沉沒,。
事實(shí)上,，在一些礦區(qū)、林區(qū),，企業(yè),、個(gè)人資金在棚改中發(fā)揮了重要作用。吉林森工集團(tuán)計(jì)劃發(fā)展部部長張繼程說,，林區(qū)棚改資金來源采取“三三制”,，每平方米政府、企業(yè),、個(gè)人分別出約500元,。
與棚改等各項(xiàng)民生支出不斷增加形成對比的是，由于三岔子林業(yè)局的木材采伐量不到過去一半,，企業(yè)盈利能力大幅降低,。劉風(fēng)平說：“企業(yè)現(xiàn)在每年凈利潤才1000多萬元，而棚改出現(xiàn)的9000萬元的缺口我們只能用未來經(jīng)營利潤彌補(bǔ),，對企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的影響開始顯現(xiàn),。”
事實(shí)上,，整個(gè)吉林森工集團(tuán)的木材采伐量也從歷史最高的360萬立方米降到目前的54.4萬立方米,，僅為采伐量最高年份的七分之一。
像三岔子林業(yè)局一樣,，吉林森工集團(tuán)所屬的其他7個(gè)林業(yè)局也面臨同樣的“尷尬”：棚改必須得往前走,，而越往前走，資金“窟窿”也越大,。
截至2012年,，吉林森工集團(tuán)共完成5.76萬戶棚改項(xiàng)目，基礎(chǔ)設(shè)施配套資金墊付8.4億元,�,！�2013年后才有補(bǔ)貼這塊配套錢,，但企業(yè)已經(jīng)墊付了這么大的資金，目前還在掛賬,�,！睆埨^程說。
張繼程告訴記者,，基礎(chǔ)設(shè)施配套資金投入之所以如此之大,，是因?yàn)檫^去很多鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃時(shí)沒考慮到林場，基礎(chǔ)設(shè)施“先天貧血”,。“最典型的就是‘村村通’工程沒包括林場,，現(xiàn)在各林場到鎮(zhèn)區(qū)的路80%仍是土路,。林場一直處于夾縫地帶，既沒有被納入當(dāng)?shù)卣囊?guī)劃,，企業(yè)更沒有資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投入”,。
近年來發(fā)展勢頭良好的京煤集團(tuán)同樣面臨著棚改資金平衡難題�,！熬┟旱呐锔臎]收職工什么錢,，但企業(yè)卻欠了30多億元的貸款和債務(wù)，怎么平衡呢,？”孫德剛說,，京煤集團(tuán)的自有土地較多，通過與北京市有關(guān)部門的反復(fù)溝通協(xié)商,，在進(jìn)行商品房開發(fā)建設(shè)時(shí)的土地溢價(jià)部分政府返還給京煤集團(tuán)彌補(bǔ)棚改的“窟窿”,。
但讓孫德剛擔(dān)心的是，這項(xiàng)京煤集團(tuán)獲得的“特殊政策”卻一直沒有“砸實(shí)”,，“如果得不到土地溢價(jià),，這30億還真不知道怎么還”。
因企制宜 探尋“特別”解決方案
針對目前由國有企業(yè)主導(dǎo)的工礦,、林區(qū)和墾區(qū)棚改進(jìn)程中遇到的問題,，一些國有企業(yè)的基層管理者建議，制定更多“特別”解決方案,。
“共性問題依舊,，個(gè)性問題突出”，這是在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的人士對國有工礦,、林區(qū),、墾區(qū)棚改最常說的一句話，他們建議因企制宜,。
一方面,，對確實(shí)存在困難的企業(yè),，摸清情況后，中央和地方政府需加大政策傾斜和資金支持力度,。有關(guān)人士建議在棚改已進(jìn)入啃“硬骨頭”階段的情況下,，對數(shù)量不大的“最難啃的骨頭”，可以嘗試“一企一策”專門進(jìn)行分析研究,，搞些“特殊政策”給予“特殊支持”,。
而對于企業(yè)普遍存在的基礎(chǔ)設(shè)施配套資金投入較大的難題，建議國家提高基礎(chǔ)設(shè)施配套補(bǔ)助資金,，一方面減輕企業(yè)下階段改造中的資金負(fù)擔(dān),，同時(shí)彌補(bǔ)前期形成的資金“窟窿”。
另一方面,，授人以魚不如授人以漁,，因企制宜，為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級“開方子”,。有關(guān)專家認(rèn)為,，只解決了住房問題，如果企業(yè)開支都困難,，企業(yè)哪有動(dòng)力研究棚改,。因此，國有工礦,、林區(qū),、墾區(qū)的棚改絕不是簡單的蓋房子，棚改應(yīng)與企業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展和區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局緊密結(jié)合起來,。只有企業(yè)的興旺發(fā)達(dá),，才能防止棚改后的居民區(qū)淪為新的棚戶區(qū)�,！熬┟杭瘓F(tuán)這十年發(fā)展的好才敢積極參與棚改,，要是在十年前，無房戶還好幾千呢,，哪敢想棚改,。”孫德剛說,。
同時(shí),，地方政府應(yīng)在國有工礦、林區(qū),、墾區(qū)的棚改中配建一部分租賃型保障房,，切實(shí)將極少部分確實(shí)“上不起樓”的困難家庭納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)住房保障體系。
張繼程說：“集中連片的棚戶區(qū)改的差不多了，下一步主要是生活困難的散戶,，多數(shù)是因病等失去勞動(dòng)能力的,，確實(shí)拿不出錢‘上樓’。對于這個(gè)極少部分最需要幫助,、最弱勢的群體來說,，廉租房等租賃型保障房是最好的選擇�,！�
除此之外,，在有條件的情況下，地方政府需將部分國有工礦棚改安置建設(shè)用地選址在交通便利,、基礎(chǔ)設(shè)施完善的“建成區(qū)”,。棚戶區(qū)改造安置住房、“大市政”公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施同步規(guī)劃,、同期建設(shè),、同時(shí)運(yùn)行，而不是讓安置房“孤零零”的存在,。
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一些地方為拓寬資金來源四處舉債 |
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多頭融資加劇新一輪棚改債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) |
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記者 郭翔 梁鵬 任峰 趙瑞希/鄭州報(bào)道 |
“現(xiàn)階段棚戶區(qū)改造面臨最大的困難是資金壓力�,！弊》亢统青l(xiāng)建設(shè)部總經(jīng)濟(jì)師馮俊日前在國新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示,，加大各級財(cái)政的支持力度、金融支持,、鼓勵(lì)吸引民間資本是未來棚戶區(qū)改造資金來源的重要方面,。
隨著棚改的深入，在不少地方收益難以平衡的項(xiàng)目漸成改造重點(diǎn),，改造成本越來越高,、資金壓力日趨增長的現(xiàn)象普遍存在�,！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前走訪多地發(fā)現(xiàn),，一些地方急于拓寬棚改資金來源而四處舉債，而一些金融機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)評估,、協(xié)作不夠,，出現(xiàn)了對一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)平臺(tái)在多家銀行重復(fù)授信,、多頭融資的問題,，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。
資金拮據(jù)
在古都開封,，僅古城區(qū)內(nèi)的棚戶區(qū)建筑面積便達(dá)528平方米,，涉及改造房數(shù)4萬戶13萬人，面積占全省城市棚戶區(qū)面積的50%以上,，局部地區(qū)人口密度達(dá)到每平方公里3萬人,，亟須加快改造,。但由于長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢、又受限于古城保護(hù)規(guī)劃等因素,，棚戶區(qū)改造中資金,、征收、安置等矛盾表現(xiàn)得尤其突出,。
據(jù)開封市“兩改一建”(棚戶區(qū),、城中村改造及保障性安居工程)指揮部辦公室副主任孔祥成介紹，僅這古城區(qū)內(nèi)520多萬平方米的棚戶區(qū),，征收資金就需210億元左右,，而能落實(shí)到的上級支持資金最多也就6個(gè)多億，由于古城保護(hù)規(guī)劃中有房屋限高等方面的要求,，有近10萬人在改造后要遷出古城,，僅安置房建設(shè)的地方投入就超出國家投入的3倍以上，這還不算基礎(chǔ)設(shè)施配套的投入,。政府在保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)投入的情況下,，財(cái)政資金已極其緊張，導(dǎo)致地方配套資金難以落實(shí),。
按照新一輪棚改政策安排,，2013年至2017年全國要改造各類棚戶區(qū)1000萬套，初步估算投資總規(guī)模達(dá)2.5萬億元,。但不少接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的業(yè)內(nèi)人士都認(rèn)為,，總投資安排仍顯不足。
據(jù)一位不愿意透露姓名的銀行業(yè)人士介紹,，2.5萬億元的總規(guī)模,，平均到1000萬套棚改房中，每套即是25萬元,，按照當(dāng)前成本估算,，很難蓋起來。而且,，這還不包括前期的土地平整和大量基礎(chǔ)設(shè)施配套,。如果只考慮到建設(shè)成本，而基礎(chǔ)設(shè)施配套的投資安排缺失或者過低,，再考慮到當(dāng)前地方財(cái)政的狀況,，這樣的安排并不符合實(shí)際。他認(rèn)為,，基礎(chǔ)設(shè)施配套占總投資規(guī)模的20%應(yīng)當(dāng)是較為合理的水平,，而這樣一測算，現(xiàn)有的投資規(guī)模資金缺口依然巨大。
一些地方尤其是三四線城市的相關(guān)主管部門表示,，考慮到地方的發(fā)展實(shí)際,，在當(dāng)前財(cái)力緊張的情況下，先期從預(yù)算中安排20%的資本金到位的壓力太大,，而地方政府資本金不到位,，上級和金融機(jī)構(gòu)的資金就下不來，形成兩難,。
重復(fù)授信
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到,，為了解決資金問題，不少地方都在嘗試探索,，隨之而來的一些新風(fēng)險(xiǎn)隱患亦須警惕,。
一些銀行業(yè)人士提醒，應(yīng)注意在個(gè)別地方棚改出現(xiàn)的重復(fù)授信,、多頭融資導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題,。當(dāng)前由于一些地方棚改資金缺口較大，急于拓寬資金來源四處舉債,，而一些金融機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)評估,、協(xié)作不夠，出現(xiàn)了對一個(gè)項(xiàng)目,、一個(gè)平臺(tái)在多家銀行重復(fù)授信,、多頭融資的問題�,！氨砻嫔峡此平鉀Q了資金問題，但一旦還不上,，不僅增加了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),，也增加了金融風(fēng)險(xiǎn)�,！眹议_發(fā)銀行天津市分行行長郭林說,。
中國社科院金融重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任劉煜輝認(rèn)為，一些地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出表現(xiàn)在債務(wù)結(jié)構(gòu)問題上,，而非債務(wù)規(guī)模上,。一些地方為了解決資金來源，對一些利率較高的短期商業(yè)貸款和金融產(chǎn)品較多依賴,，加上多頭融資,，盡管解決了初期建設(shè)資金問題，卻導(dǎo)致了債務(wù)結(jié)構(gòu)的不合理,，在還債高峰期東挪西借,，加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
另一方面，一些地方在棚戶區(qū)及保障房項(xiàng)目上規(guī)劃不到位,、布局不合理,、重建輕管，加上配套建設(shè)不足,，導(dǎo)致一些項(xiàng)目盡管建設(shè)完工,，但在后期租售上不受市場歡迎，資金回收緩慢,，也加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。
一些專家提出，當(dāng)前一些地方的棚戶區(qū)改造中,，對資金籌集,、使用等缺少前瞻性的研究和統(tǒng)一規(guī)劃，缺少與金融機(jī)構(gòu)的協(xié)同配合,。未來應(yīng)進(jìn)一步提高地方債務(wù)透明度,，使地方政府與專業(yè)金融機(jī)構(gòu)能各自發(fā)揮優(yōu)勢，圍繞各地棚房區(qū)建設(shè)計(jì)劃,，系統(tǒng)研究,、分析政府投融資規(guī)模和投向，合理控制融資成本,、規(guī)模,，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
管控風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)前,，棚房區(qū)改造政府資金償付渠道單一,，幾乎各地都是來自于土地出讓金和剩余房屋銷售款及部分租金。但隨著棚房區(qū)改造步入啃“硬骨頭”階段,，地方對加大中央投資和政策支持力度,、加快金融和監(jiān)管政策創(chuàng)新等方面的渴盼也愈發(fā)強(qiáng)烈。
吉林省遼源市保障性住房管理中心主任李清說,，隨著棚改的深入,，剩下的一些國有工礦棚戶區(qū)地點(diǎn)偏僻、區(qū)位差,，幾乎沒有商業(yè)化運(yùn)作價(jià)值,，都要由政府主導(dǎo)改造，資金壓力更大,。到2017年,，預(yù)計(jì)棚戶區(qū)改造的貸款規(guī)模會(huì)達(dá)到40多億，地方既要還償,、還要建設(shè),，建議國家能夠持續(xù)加大投資力度,，緩解地方資金壓力。
黃石市房地產(chǎn)管理局副局長吳金文建議,，應(yīng)當(dāng)加快棚戶區(qū),、公租房、廉租房等保障房的并軌改革,，目前保障房產(chǎn)品各類較多,，資金渠道不一、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不一,，有限的資金難以整合發(fā)揮作用,，并且給地方帶來了諸多操作不便。他認(rèn)為,，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步簡化分類,，發(fā)揮有限資金的統(tǒng)籌使用效果，給予地方更多的調(diào)配權(quán),。
郭林認(rèn)為,，還應(yīng)重視解決地方政府存量負(fù)債和未來債務(wù)增量的難題，通過“三個(gè)統(tǒng)一,、三個(gè)專項(xiàng)”盡可能規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。統(tǒng)一評級，統(tǒng)一授信,，由一家專業(yè)金融機(jī)構(gòu)對地方政府進(jìn)行評級授信,，避免多頭評級、多頭授信和地方債務(wù)不透明的問題,，實(shí)施統(tǒng)貸統(tǒng)還,，由一個(gè)平臺(tái)來承接和歸還貸款；國家明確專項(xiàng)貸款,、專項(xiàng)債券和專項(xiàng)基金,，避免資金流向走偏、多頭發(fā)債,、解決地方資本金不足等問題,。
中國農(nóng)業(yè)銀行北京分行房地產(chǎn)信貸部總經(jīng)理曹偉建議,，國家應(yīng)進(jìn)一步加大政策支持,，鼓勵(lì)金融資本、社會(huì)資本共同解決棚房區(qū)改造資金缺口的同時(shí),，加強(qiáng)監(jiān)管創(chuàng)新,，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，拓寬融資渠道,。
