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趙乃育/繪 |
今年鐵路土地綜合開發(fā)被列為鐵路資產(chǎn)經(jīng)營的重中之重。消息人士透露,，為盡快支持鐵路土地開發(fā)取得突破,，由國家發(fā)改委牽頭起草的鐵路土地綜合開發(fā)方案已獲得國務(wù)院同意,，最快將于5月底出臺,。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者獨家獲悉，中國鐵路總公司已經(jīng)對18個項目編制了綜合經(jīng)營開發(fā)方案,，要求各鐵路局集中技術(shù),、人才、資金力量,，優(yōu)化重組整合地產(chǎn)置業(yè)企業(yè),，有條件的可組建地產(chǎn)置業(yè)集團(tuán)公司；與此同時,，將搭建全路性綜合經(jīng)營開發(fā)與區(qū)域性合作平臺,，在技術(shù)、人才,、資金等方面為各局地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)提供支持,，打造全路地產(chǎn)置業(yè)品牌。
巨額資金缺口嗷嗷待哺
隨著鐵路管理體制的重大改革,，單一依靠國家投資來推動鐵路建設(shè)越來越困難,。即將推出的鐵路發(fā)展基金明后年的融資總規(guī)模只有四五千億元，國家財政對鐵路公益運輸?shù)难a償或不足千億,。面臨巨額資金缺口,，鐵路自身亟須培養(yǎng)“造血”能力。
半年時間內(nèi),，今年的鐵路投資已經(jīng)調(diào)整三次,。中國鐵路總公司日前召開電視電話會議落實國務(wù)院有關(guān)決定，一是全年投資總額在7000億元基礎(chǔ)上,，增至8000億元以上,；二是開工項目由前次44項增至48項基礎(chǔ)上，本次增至64項,；三是新論證的項目在條件成熟時,，年內(nèi)也可開工；四是今年新投入運營的線路要達(dá)到7000公里以上,；五是設(shè)備投資額由1200億元增至1430億元以上,。
這是鐵路在2011年、2012年,、2013年連續(xù)三年投資放緩之后，重歸8000億元高點,，這也是僅次于2010年8426.52億元的歷史次頂點,。業(yè)內(nèi)人士預(yù)測，到年底實際完成額或超過8000億元,，今年也有可能成為史上投資最多的一年,。
截至2013年底,，中國鐵路營運里程突破10萬公里，高鐵突破1萬公里,。根據(jù)調(diào)整后的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》,，到2020年，全國鐵路營業(yè)里程達(dá)到12萬公里以上,，建設(shè)客運專線1.6萬公里以上,，規(guī)劃既有線增建二線1.9萬公里，既有線電氣化2.5萬公里,。要完成2020年的既定目標(biāo),，未來幾年鐵路建設(shè)投資仍需保持高位。
大規(guī)模建設(shè)給鐵路帶來了資金困難和運營負(fù)債兩大難題,，截至2013年9月30日,，中國鐵路總公司總資產(chǎn)為4.84萬億元，負(fù)債3.06萬億元,，在建工程1.55萬億元,，巨額負(fù)債已嚴(yán)重拖累鐵路發(fā)展。
以中西部為例,，“十二五”期間,，中西部國家鐵路建設(shè)投資1.85萬億元、投產(chǎn)新線2.3萬公里,；“十二五”前3年,，中西部地區(qū)完成建設(shè)投資1.15萬億元、投產(chǎn)新線7000公里,，這意味今明兩年中西部地區(qū)鐵路投資需完成7000億元,。
以地養(yǎng)路破解融資瓶頸
“高鐵的開通帶動沿線、站場土地升值,，鐵路企業(yè)握有大量土地,，理應(yīng)享有因鐵路帶來的發(fā)展效益�,！敝袊こ淘涸菏客鯄羲∠颉督�(jīng)濟(jì)參考報》記者表示,，鐵路建設(shè)和運營在拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、帶動沿線土地,、礦產(chǎn)等資源開發(fā)上發(fā)揮重要作用,，產(chǎn)生了良好的社會效益，但是鐵路企業(yè)自身經(jīng)濟(jì)效益較低,，社會效益與企業(yè)效益反差較大,。
鐵路土地綜合開發(fā)一直被寄予厚望。2013年8月9日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》(國發(fā)[2013]33號),，提出加大力度盤活鐵路用地資源,，允許并鼓勵線路用地及車站的土地綜合開發(fā)利用，明確要求地方政府呀支持鐵路企業(yè)對土地的綜合開發(fā),。
鐵路土地綜合開發(fā)就是結(jié)合鐵路項目建設(shè),，有效利用鐵路上蓋、地下空間及毗鄰的土地進(jìn)行綜合開發(fā),，提高土地利用效益,，帶動沿線經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，并以開發(fā)收益補貼鐵路建設(shè)和運營,。
中國鐵路總公司副總經(jīng)理彭開宙表示,，土地是稀缺不可再生的資源，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,，土地供需矛盾日益突出,，資產(chǎn)價值迅速攀升。鐵路擁有大量的土地資源,，特別是鐵路快速發(fā)展的過程中,，車站周邊及沿線土地大幅增值，蘊藏著巨大商機(jī),，還可利用國家支持政策,、行業(yè)優(yōu)勢，結(jié)合新線建設(shè),，進(jìn)一步拓展土地新增資源,。
“原來鐵路建設(shè)都交給當(dāng)?shù)厥姓耍@個模式是雙輸?shù)�,，我修不了鐵路,，你的土地也不能增值，現(xiàn)在修軌道的公司都虧本,，需要政府補貼,，政府沒有那么大力量就靠舉債�,！眹临Y源部相關(guān)負(fù)責(zé)人說,。
這位負(fù)責(zé)人表示，怎么解決經(jīng)濟(jì)上的問題,？可參考香港地鐵模式,，軌道交通和沿線的土地開發(fā)掛鉤。鐵路的修建,，軌道交通的修建會帶來增值效應(yīng)的外溢,，現(xiàn)在外溢的增值容許鐵路公司收回一部分,，就形成了良性的循環(huán),。
通過土地資產(chǎn)開發(fā),，增加“造血”功能，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益,，以支持鐵路建設(shè)和運營,，這或許為中國鐵路投融資打開政策空間。以廣州鐵路局為例,，廣深鐵路土地所有權(quán)總面積約1200萬平,，廣深沿線站段所占面積大約400萬平。由于廣深沿線腹地經(jīng)濟(jì)較好,，沿線部分站點利用率低,，開發(fā)空間大，據(jù)宏源證券2013年9月9日的初步估算,，認(rèn)為沿線站段土地增值(靜態(tài)和動態(tài))空間超100億元,。
國務(wù)院33號文件出臺后，地方政府也出臺了相關(guān)配套政策,。據(jù)記者不完全統(tǒng)計,，目前已經(jīng)有廣東、福建,、江西,、安徽、四川等五個省份明確提出要通過鐵路沿線土地開發(fā)來彌補鐵路建設(shè)資金不足,。
18個項目試水土地綜合開發(fā)
土地綜合開發(fā)已被列為今年鐵路資產(chǎn)經(jīng)營的重中之重,。彭開宙在資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作會議上要求，今年在土地綜合經(jīng)營開發(fā)方面取得突破性進(jìn)展,。
消息人士表示,，中鐵總公司去年就把鐵路土地綜合經(jīng)營開發(fā)作為突破口，研究出臺支持鐵路土地綜合經(jīng)營開發(fā)的政策和措施,，組織制定了土地綜合經(jīng)營開發(fā)等一系列的制度和辦法,，在與鐵路局對接的集成商，初步形成了鐵路局土地綜合經(jīng)營開發(fā)三年規(guī)劃和2014年年度計劃,。
記者從昆明鐵路局了解到,，日前，該局按照鐵路總公司提出的分類推進(jìn)土地綜合利用開發(fā),、編制滾動規(guī)劃,、逐年調(diào)整完善的部署和要求，編制了“昆明鐵路局既有土地綜合開發(fā)利用三年規(guī)劃(草案)”,，對路局既有土地綜合開發(fā)利用三年規(guī)劃及2014年度計劃實施項目實行了滾動調(diào)整修編工作：路局2014年結(jié)轉(zhuǎn),、在建項目計劃調(diào)整為6項，2014年擬建項目8項，2015年規(guī)劃研究項目6項,，2016年規(guī)劃研究項目4項,。
昆明鐵路局并于2014年一季度內(nèi)組織對管內(nèi)既有、新增鐵路用地重新進(jìn)行了梳理和摸底調(diào)查,，對全局可供開發(fā)利用的鐵路地塊重新組織了規(guī)劃與方案細(xì)化研究,，主要思路是對既有土地資產(chǎn)清查、評估,、摸底情況,，進(jìn)行綜合經(jīng)營開發(fā)；對新建鐵路建設(shè)項目沿線土地勘察情況,，同步規(guī)劃建設(shè)商業(yè)設(shè)施,。比如，昆明鐵路局計劃利用既有米軌蒙自站站場片區(qū)約50畝土地,，按照蒙自市城市規(guī)劃進(jìn)行綜合開發(fā)前期工作,；根據(jù)蒙自城市發(fā)展規(guī)劃及建議，結(jié)合路局生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)需要,，開展蒙自準(zhǔn)軌客站新征的400畝土地置換米軌雨過鋪—蒙自線路區(qū)間867畝工作,。
另外，昆明鐵路局的部分站段和非運輸企業(yè)積極利用河口,、雨過鋪,、鄢棚、個舊,、石屏等站閑置的站房,、場地和設(shè)施，進(jìn)行租賃,、倉儲,、旅游開發(fā)和住宅項目的探索。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者獲悉,，中國鐵路總公司層面組織指導(dǎo)鐵路局和項目業(yè)主單位編制了18個新,、改(擴(kuò))建項目的綜合經(jīng)營開發(fā)方案，推動龍巖站北站房綜合體,、海南環(huán)島鐵路土地綜合經(jīng)營開發(fā),、昆明米軌保護(hù)與開發(fā)、川黔線尊一段外遷東移工程等一批重點項目前期工作與商業(yè)策劃,。
未來將建鐵路城鎮(zhèn)綜合體
國發(fā)33號文件等對鐵路既有土地和新鮮建設(shè)新增土地的綜合經(jīng)營開發(fā)分別提出了明確的支持政策,，即，要在國家政策的指引下,，分類組織土地綜合經(jīng)營開發(fā),。
彭開宙表示,，對于新建鐵路土地綜合經(jīng)營開發(fā)，要以支持鐵路建設(shè)和持續(xù)運營為依據(jù),，充分運用國家支持政策,，以編制土地綜合開發(fā)規(guī)劃、組織投資開發(fā)為主要內(nèi)容,，開展各項工作,。
第一，抓好土地綜合開發(fā)規(guī)劃編制,，確定開發(fā)用地規(guī)模和利用政策。綜合開發(fā)規(guī)劃要以車站及其周邊土地和鐵路沿線土地為主要范圍,，其主要內(nèi)容包括投資規(guī)模,、效益分析、開發(fā)時序,、土地規(guī)模,、土地供應(yīng)政策等要素。要以新建鐵路項目財務(wù)收支平衡為條件,，爭取地方在城市規(guī)劃,、土地利用規(guī)劃、土地規(guī)模及其利用政策上給予支持,，以協(xié)議約定用地規(guī)模和供應(yīng)方式以及城市規(guī)劃,、土地利用規(guī)劃等支持條件。
第二,，運用支持政策,，組織鐵路城鎮(zhèn)綜合體投資建設(shè)、開發(fā)運營,，最大限度地取得土地增值收益和投資開發(fā)收益,。
“當(dāng)?shù)卣梢院丸F路企業(yè)商量，這個地方是否設(shè)一個站,，鐵路公司可以策劃,，把站和周邊物業(yè)全部綜合起來，我們起了一個名字叫鐵路城鎮(zhèn)綜合體,。大家互相之間也沒有多大的競爭,，會是良性的�,！眹临Y源部一位官員曾在內(nèi)部會議上表示,。
據(jù)悉，湖北省已經(jīng)出臺了《關(guān)于加強武漢城市圈城際鐵路沿線土地綜合開發(fā)的意見》,，按照一站一城模式,，規(guī)劃了35個小城鎮(zhèn),，預(yù)設(shè)通過沿線城鎮(zhèn)土地開發(fā)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時,，也彌補運營虧損,。
第三，鐵路局,、項目法人(籌備組)要按照總公司的部署和要求,，組織新站區(qū)、沿線資源與市場調(diào)查,，分析投資與開發(fā)機(jī)會,，合理選擇開發(fā)項目，開展綜合經(jīng)營開發(fā)規(guī)劃方案編制,。
今年年初,，國家發(fā)改委批準(zhǔn)了哈爾濱至佳木斯鐵路可行性研究報告、青島至連云港鐵路可行性研究報告,、杭州至黃山鐵路可行性研究報告,、哈爾濱至牡丹江鐵路客運專線項目建議書，對這四個項目都要求它們結(jié)合沿線城市總體規(guī)劃,，推進(jìn)鐵路客站及周邊用地一體規(guī)劃和綜合開發(fā),。
杭黃鐵路公司籌備組綜合部副部長馬紹貴表示，新建杭黃鐵路,，在建設(shè)開工前期按照“以地養(yǎng)路”,、“以地補路”的要求，將沿線開發(fā)規(guī)模分為紅線內(nèi)開發(fā)用地規(guī)模和紅線外開發(fā)用地規(guī)模,，在此基礎(chǔ)上,，以各站場為中心、半徑800至1000米范圍內(nèi)尚未劃撥,、出讓的國有土地一級其他適合開發(fā)建設(shè)的土地作為開發(fā)備選用地,，提出鐵路綜合開發(fā)方案。
馬紹貴稱,，在沿線和城區(qū)城區(qū)一定數(shù)量的具有商業(yè)價值的用地,，與地方政府簽訂協(xié)議，通過土地招拍掛,、出讓金返還方式獲得商業(yè)用地,，落實用地資源。通過推進(jìn)鐵路沿線的場站綜合開發(fā),，盤活鐵路沿線土地,，尤其是鐵路站點附近的土地資源，爭取以劃撥方式取得大量土地用地資源,。
彭開宙稱,，既有土地綜合經(jīng)營開發(fā)要充分利用授權(quán)經(jīng)營,、創(chuàng)新節(jié)地技術(shù)、適度提高開發(fā)強度等政策,，按照市場化,、集約化原則，依法合規(guī)組織實施,。要充分利用既有線改線,、場站千億等機(jī)會，組織盤活利用和綜合開發(fā),。對既有零散土地,，采取整合置換或收購周邊其他國有建設(shè)用地的手段，組織集中開發(fā),。要從土地分布區(qū)委,、增值空間，統(tǒng)籌處理保障房建設(shè)與商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)的關(guān)系,，提高土地利用價值。
中國鐵路總公司要求,，各鐵路局要集中技術(shù),、人才、資金力量,，優(yōu)化重組整合地產(chǎn)置業(yè)企業(yè),，原則上一個鐵路局僅保留一個地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)，有條件的可組建地產(chǎn)置業(yè)集團(tuán)公司,，鐵路局管轄范圍內(nèi)涉及多個省份的,，可以根據(jù)當(dāng)?shù)卣摺①Y源條件,、項目實際情況,，分省、自治區(qū),、直轄市設(shè)立子(分)公司或項目公司(部),。要結(jié)合土地資源開發(fā)和企業(yè)重組整合，形成資源聚集效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng),，帶動建筑施工,、物業(yè)管理等其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點,�,？偣敬罱ㄈ沸跃C合經(jīng)營開發(fā)與區(qū)域性合作平臺，在技術(shù),、人才,、資金等方面為各局地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)提供支持,，打造全路地產(chǎn)置業(yè)品牌。
鐵路土地綜合開發(fā)仍存路障
目前,，上至中國鐵路總公司下至各地方鐵路局對鐵路土地綜合開發(fā)都是摩拳擦掌,、躍躍欲試，然而,，在具體項目推進(jìn)過程中,，也面臨著亟待解決的問題。最大的問題是,，在開發(fā)利用過程中,，劃撥用地用途改變、土地規(guī)劃調(diào)整等問題如何解決,。
業(yè)內(nèi)人士向《經(jīng)濟(jì)參考報》記者表示,，國發(fā)33號文件涉及的土地授權(quán)經(jīng)營等相關(guān)細(xì)化辦法尚未頒布，目前土地開發(fā)項目仍然執(zhí)行國家既有土地管理辦法,，給開發(fā)工作帶來一定困難,。
北京交通大學(xué)教授趙堅表示，借鑒國外的經(jīng)驗,，城際鐵路的建設(shè)可以與沿線房地產(chǎn)的開發(fā)結(jié)合起來,，但是目前我國城際鐵路推行的土地開發(fā)模式尤其是在火車站附近進(jìn)行高密度開發(fā)將面臨一些挑戰(zhàn)。
他指出,，土地的管理是歸國土部門來管,，城市的建設(shè)是歸建設(shè)部門來管，建設(shè)部門和規(guī)劃部門對城市有一個整體規(guī)劃,，城市規(guī)劃若不調(diào)整的話,，火車站附近要進(jìn)行高密度的開發(fā)很難進(jìn)行。另外,，按照國土部門的規(guī)定,，交通用地不能用于商業(yè)用地，這些政策都要調(diào)整,。
國發(fā)33號文件鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路,，鼓勵土地綜合利用開發(fā)，但有開發(fā)商表示,，雖然看好鐵路市場,，也十分有積極性，但是感覺不知從何處下手,，并心存擔(dān)憂,。
“軌道交通上面如何市場化，怎么利用市場化的機(jī)制修路,、修站點,，這是我們企業(yè)在想的,。我們準(zhǔn)備積極參與這個事，但這不是我說參與就讓我參與的,，我要修條路都不知道找誰批,。”某國內(nèi)排名前四位的著名房企負(fù)責(zé)人表示,，有一種輿論認(rèn)為,，企業(yè)在這種事里應(yīng)該往后站，不應(yīng)該往前站,，尤其是房地產(chǎn)企業(yè),，往前一站就被認(rèn)為要在里面謀取私利。
消息人士透露,，國務(wù)院已經(jīng)同意了發(fā)改委牽頭制定的鐵路土地綜合開發(fā)方案,，最快將于5月底出臺。這個方案將會解決跨區(qū)域的問題,，解決哪些事情應(yīng)由政府包辦的問題,，并且形成了一個機(jī)制。對政府和市場的關(guān)系也會有戰(zhàn)略性考慮,。
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