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趙乃育/繪 |
今年鐵路土地綜合開發(fā)被列為鐵路資產(chǎn)經(jīng)營的重中之重。消息人士透露,，為盡快支持鐵路土地開發(fā)取得突破,，由國家發(fā)改委牽頭起草的鐵路土地綜合開發(fā)方案已獲得國務(wù)院同意,，最快將于5月底出臺(tái)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獨(dú)家獲悉,，中國鐵路總公司已經(jīng)對(duì)18個(gè)項(xiàng)目編制了綜合經(jīng)營開發(fā)方案,，要求各鐵路局集中技術(shù),、人才、資金力量,，優(yōu)化重組整合地產(chǎn)置業(yè)企業(yè),，有條件的可組建地產(chǎn)置業(yè)集團(tuán)公司；與此同時(shí),，將搭建全路性綜合經(jīng)營開發(fā)與區(qū)域性合作平臺(tái),，在技術(shù)、人才,、資金等方面為各局地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)提供支持,，打造全路地產(chǎn)置業(yè)品牌。
巨額資金缺口嗷嗷待哺
隨著鐵路管理體制的重大改革,，單一依靠國家投資來推動(dòng)鐵路建設(shè)越來越困難,。即將推出的鐵路發(fā)展基金明后年的融資總規(guī)模只有四五千億元，國家財(cái)政對(duì)鐵路公益運(yùn)輸?shù)难a(bǔ)償或不足千億,。面臨巨額資金缺口,，鐵路自身亟須培養(yǎng)“造血”能力。
半年時(shí)間內(nèi),，今年的鐵路投資已經(jīng)調(diào)整三次,。中國鐵路總公司日前召開電視電話會(huì)議落實(shí)國務(wù)院有關(guān)決定，一是全年投資總額在7000億元基礎(chǔ)上,，增至8000億元以上,；二是開工項(xiàng)目由前次44項(xiàng)增至48項(xiàng)基礎(chǔ)上，本次增至64項(xiàng),；三是新論證的項(xiàng)目在條件成熟時(shí),，年內(nèi)也可開工；四是今年新投入運(yùn)營的線路要達(dá)到7000公里以上,；五是設(shè)備投資額由1200億元增至1430億元以上,。
這是鐵路在2011年、2012年,、2013年連續(xù)三年投資放緩之后,，重歸8000億元高點(diǎn)，這也是僅次于2010年8426.52億元的歷史次頂點(diǎn),。業(yè)內(nèi)人士預(yù)測,，到年底實(shí)際完成額或超過8000億元，今年也有可能成為史上投資最多的一年,。
截至2013年底,，中國鐵路營運(yùn)里程突破10萬公里，高鐵突破1萬公里。根據(jù)調(diào)整后的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》,，到2020年,，全國鐵路營業(yè)里程達(dá)到12萬公里以上，建設(shè)客運(yùn)專線1.6萬公里以上,，規(guī)劃既有線增建二線1.9萬公里,，既有線電氣化2.5萬公里。要完成2020年的既定目標(biāo),，未來幾年鐵路建設(shè)投資仍需保持高位,。
大規(guī)模建設(shè)給鐵路帶來了資金困難和運(yùn)營負(fù)債兩大難題，截至2013年9月30日,，中國鐵路總公司總資產(chǎn)為4.84萬億元,，負(fù)債3.06萬億元，在建工程1.55萬億元,，巨額負(fù)債已嚴(yán)重拖累鐵路發(fā)展,。
以中西部為例，“十二五”期間,，中西部國家鐵路建設(shè)投資1.85萬億元,、投產(chǎn)新線2.3萬公里；“十二五”前3年,，中西部地區(qū)完成建設(shè)投資1.15萬億元,、投產(chǎn)新線7000公里，這意味今明兩年中西部地區(qū)鐵路投資需完成7000億元,。
以地養(yǎng)路破解融資瓶頸
“高鐵的開通帶動(dòng)沿線,、站場土地升值，鐵路企業(yè)握有大量土地,，理應(yīng)享有因鐵路帶來的發(fā)展效益,。”中國工程院院士王夢恕向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示,，鐵路建設(shè)和運(yùn)營在拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、帶動(dòng)沿線土地、礦產(chǎn)等資源開發(fā)上發(fā)揮重要作用,，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益,，但是鐵路企業(yè)自身經(jīng)濟(jì)效益較低，社會(huì)效益與企業(yè)效益反差較大,。
鐵路土地綜合開發(fā)一直被寄予厚望,。2013年8月9日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》(國發(fā)[2013]33號(hào)),，提出加大力度盤活鐵路用地資源,，允許并鼓勵(lì)線路用地及車站的土地綜合開發(fā)利用,，明確要求地方政府呀支持鐵路企業(yè)對(duì)土地的綜合開發(fā),。
鐵路土地綜合開發(fā)就是結(jié)合鐵路項(xiàng)目建設(shè),，有效利用鐵路上蓋、地下空間及毗鄰的土地進(jìn)行綜合開發(fā),，提高土地利用效益,，帶動(dòng)沿線經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并以開發(fā)收益補(bǔ)貼鐵路建設(shè)和運(yùn)營,。
中國鐵路總公司副總經(jīng)理彭開宙表示,，土地是稀缺不可再生的資源，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,，土地供需矛盾日益突出,，資產(chǎn)價(jià)值迅速攀升。鐵路擁有大量的土地資源,，特別是鐵路快速發(fā)展的過程中,，車站周邊及沿線土地大幅增值，蘊(yùn)藏著巨大商機(jī),，還可利用國家支持政策,、行業(yè)優(yōu)勢，結(jié)合新線建設(shè),，進(jìn)一步拓展土地新增資源,。
“原來鐵路建設(shè)都交給當(dāng)?shù)厥姓耍@個(gè)模式是雙輸?shù)�,，我修不了鐵路,，你的土地也不能增值，現(xiàn)在修軌道的公司都虧本,，需要政府補(bǔ)貼,，政府沒有那么大力量就靠舉債�,！眹临Y源部相關(guān)負(fù)責(zé)人說,。
這位負(fù)責(zé)人表示，怎么解決經(jīng)濟(jì)上的問題,？可參考香港地鐵模式,，軌道交通和沿線的土地開發(fā)掛鉤。鐵路的修建,，軌道交通的修建會(huì)帶來增值效應(yīng)的外溢,，現(xiàn)在外溢的增值容許鐵路公司收回一部分，就形成了良性的循環(huán),。
通過土地資產(chǎn)開發(fā),，增加“造血”功能，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，以支持鐵路建設(shè)和運(yùn)營,，這或許為中國鐵路投融資打開政策空間,。以廣州鐵路局為例，廣深鐵路土地所有權(quán)總面積約1200萬平,，廣深沿線站段所占面積大約400萬平,。由于廣深沿線腹地經(jīng)濟(jì)較好，沿線部分站點(diǎn)利用率低,，開發(fā)空間大,，據(jù)宏源證券2013年9月9日的初步估算，認(rèn)為沿線站段土地增值(靜態(tài)和動(dòng)態(tài))空間超100億元,。
國務(wù)院33號(hào)文件出臺(tái)后,，地方政府也出臺(tái)了相關(guān)配套政策。據(jù)記者不完全統(tǒng)計(jì),，目前已經(jīng)有廣東,、福建、江西,、安徽,、四川等五個(gè)省份明確提出要通過鐵路沿線土地開發(fā)來彌補(bǔ)鐵路建設(shè)資金不足。
18個(gè)項(xiàng)目試水土地綜合開發(fā)
土地綜合開發(fā)已被列為今年鐵路資產(chǎn)經(jīng)營的重中之重,。彭開宙在資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)工作會(huì)議上要求,，今年在土地綜合經(jīng)營開發(fā)方面取得突破性進(jìn)展。
消息人士表示,，中鐵總公司去年就把鐵路土地綜合經(jīng)營開發(fā)作為突破口,，研究出臺(tái)支持鐵路土地綜合經(jīng)營開發(fā)的政策和措施，組織制定了土地綜合經(jīng)營開發(fā)等一系列的制度和辦法,，在與鐵路局對(duì)接的集成商,，初步形成了鐵路局土地綜合經(jīng)營開發(fā)三年規(guī)劃和2014年年度計(jì)劃。
記者從昆明鐵路局了解到,，日前,，該局按照鐵路總公司提出的分類推進(jìn)土地綜合利用開發(fā)、編制滾動(dòng)規(guī)劃,、逐年調(diào)整完善的部署和要求,，編制了“昆明鐵路局既有土地綜合開發(fā)利用三年規(guī)劃(草案)”，對(duì)路局既有土地綜合開發(fā)利用三年規(guī)劃及2014年度計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目實(shí)行了滾動(dòng)調(diào)整修編工作：路局2014年結(jié)轉(zhuǎn),、在建項(xiàng)目計(jì)劃調(diào)整為6項(xiàng),，2014年擬建項(xiàng)目8項(xiàng)，2015年規(guī)劃研究項(xiàng)目6項(xiàng),，2016年規(guī)劃研究項(xiàng)目4項(xiàng),。
昆明鐵路局并于2014年一季度內(nèi)組織對(duì)管內(nèi)既有,、新增鐵路用地重新進(jìn)行了梳理和摸底調(diào)查，對(duì)全局可供開發(fā)利用的鐵路地塊重新組織了規(guī)劃與方案細(xì)化研究,，主要思路是對(duì)既有土地資產(chǎn)清查,、評(píng)估、摸底情況,，進(jìn)行綜合經(jīng)營開發(fā),；對(duì)新建鐵路建設(shè)項(xiàng)目沿線土地勘察情況，同步規(guī)劃建設(shè)商業(yè)設(shè)施,。比如，昆明鐵路局計(jì)劃利用既有米軌蒙自站站場片區(qū)約50畝土地,，按照蒙自市城市規(guī)劃進(jìn)行綜合開發(fā)前期工作,；根據(jù)蒙自城市發(fā)展規(guī)劃及建議，結(jié)合路局生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)需要,，開展蒙自準(zhǔn)軌客站新征的400畝土地置換米軌雨過鋪—蒙自線路區(qū)間867畝工作,。
另外，昆明鐵路局的部分站段和非運(yùn)輸企業(yè)積極利用河口,、雨過鋪,、鄢棚、個(gè)舊,、石屏等站閑置的站房,、場地和設(shè)施，進(jìn)行租賃,、倉儲(chǔ),、旅游開發(fā)和住宅項(xiàng)目的探索。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉,，中國鐵路總公司層面組織指導(dǎo)鐵路局和項(xiàng)目業(yè)主單位編制了18個(gè)新,、改(擴(kuò))建項(xiàng)目的綜合經(jīng)營開發(fā)方案，推動(dòng)龍巖站北站房綜合體,、海南環(huán)島鐵路土地綜合經(jīng)營開發(fā),、昆明米軌保護(hù)與開發(fā)、川黔線尊一段外遷東移工程等一批重點(diǎn)項(xiàng)目前期工作與商業(yè)策劃,。
未來將建鐵路城鎮(zhèn)綜合體
國發(fā)33號(hào)文件等對(duì)鐵路既有土地和新鮮建設(shè)新增土地的綜合經(jīng)營開發(fā)分別提出了明確的支持政策,，即，要在國家政策的指引下,，分類組織土地綜合經(jīng)營開發(fā),。
彭開宙表示，對(duì)于新建鐵路土地綜合經(jīng)營開發(fā),，要以支持鐵路建設(shè)和持續(xù)運(yùn)營為依據(jù),，充分運(yùn)用國家支持政策,，以編制土地綜合開發(fā)規(guī)劃、組織投資開發(fā)為主要內(nèi)容,，開展各項(xiàng)工作,。
第一，抓好土地綜合開發(fā)規(guī)劃編制,，確定開發(fā)用地規(guī)模和利用政策,。綜合開發(fā)規(guī)劃要以車站及其周邊土地和鐵路沿線土地為主要范圍，其主要內(nèi)容包括投資規(guī)模,、效益分析,、開發(fā)時(shí)序、土地規(guī)模,、土地供應(yīng)政策等要素,。要以新建鐵路項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支平衡為條件，爭取地方在城市規(guī)劃,、土地利用規(guī)劃,、土地規(guī)模及其利用政策上給予支持，以協(xié)議約定用地規(guī)模和供應(yīng)方式以及城市規(guī)劃,、土地利用規(guī)劃等支持條件,。
第二，運(yùn)用支持政策,，組織鐵路城鎮(zhèn)綜合體投資建設(shè),、開發(fā)運(yùn)營，最大限度地取得土地增值收益和投資開發(fā)收益,。
“當(dāng)?shù)卣梢院丸F路企業(yè)商量,，這個(gè)地方是否設(shè)一個(gè)站，鐵路公司可以策劃,，把站和周邊物業(yè)全部綜合起來,，我們起了一個(gè)名字叫鐵路城鎮(zhèn)綜合體。大家互相之間也沒有多大的競爭,，會(huì)是良性的,。”國土資源部一位官員曾在內(nèi)部會(huì)議上表示,。
據(jù)悉,，湖北省已經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)武漢城市圈城際鐵路沿線土地綜合開發(fā)的意見》，按照一站一城模式,，規(guī)劃了35個(gè)小城鎮(zhèn),，預(yù)設(shè)通過沿線城鎮(zhèn)土地開發(fā)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí),，也彌補(bǔ)運(yùn)營虧損,。
第三,，鐵路局、項(xiàng)目法人(籌備組)要按照總公司的部署和要求,，組織新站區(qū),、沿線資源與市場調(diào)查，分析投資與開發(fā)機(jī)會(huì),，合理選擇開發(fā)項(xiàng)目,，開展綜合經(jīng)營開發(fā)規(guī)劃方案編制。
今年年初,，國家發(fā)改委批準(zhǔn)了哈爾濱至佳木斯鐵路可行性研究報(bào)告,、青島至連云港鐵路可行性研究報(bào)告、杭州至黃山鐵路可行性研究報(bào)告,、哈爾濱至牡丹江鐵路客運(yùn)專線項(xiàng)目建議書,，對(duì)這四個(gè)項(xiàng)目都要求它們結(jié)合沿線城市總體規(guī)劃，推進(jìn)鐵路客站及周邊用地一體規(guī)劃和綜合開發(fā),。
杭黃鐵路公司籌備組綜合部副部長馬紹貴表示，新建杭黃鐵路,，在建設(shè)開工前期按照“以地養(yǎng)路”,、“以地補(bǔ)路”的要求，將沿線開發(fā)規(guī)模分為紅線內(nèi)開發(fā)用地規(guī)模和紅線外開發(fā)用地規(guī)模,，在此基礎(chǔ)上,，以各站場為中心、半徑800至1000米范圍內(nèi)尚未劃撥,、出讓的國有土地一級(jí)其他適合開發(fā)建設(shè)的土地作為開發(fā)備選用地,，提出鐵路綜合開發(fā)方案。
馬紹貴稱,，在沿線和城區(qū)城區(qū)一定數(shù)量的具有商業(yè)價(jià)值的用地,，與地方政府簽訂協(xié)議，通過土地招拍掛,、出讓金返還方式獲得商業(yè)用地,，落實(shí)用地資源。通過推進(jìn)鐵路沿線的場站綜合開發(fā),，盤活鐵路沿線土地,，尤其是鐵路站點(diǎn)附近的土地資源，爭取以劃撥方式取得大量土地用地資源,。
彭開宙稱,，既有土地綜合經(jīng)營開發(fā)要充分利用授權(quán)經(jīng)營、創(chuàng)新節(jié)地技術(shù),、適度提高開發(fā)強(qiáng)度等政策,，按照市場化,、集約化原則，依法合規(guī)組織實(shí)施,。要充分利用既有線改線,、場站千億等機(jī)會(huì)，組織盤活利用和綜合開發(fā),。對(duì)既有零散土地,，采取整合置換或收購周邊其他國有建設(shè)用地的手段，組織集中開發(fā),。要從土地分布區(qū)委,、增值空間，統(tǒng)籌處理保障房建設(shè)與商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)的關(guān)系,，提高土地利用價(jià)值,。
中國鐵路總公司要求，各鐵路局要集中技術(shù),、人才,、資金力量，優(yōu)化重組整合地產(chǎn)置業(yè)企業(yè),，原則上一個(gè)鐵路局僅保留一個(gè)地產(chǎn)置業(yè)企業(yè),，有條件的可組建地產(chǎn)置業(yè)集團(tuán)公司，鐵路局管轄范圍內(nèi)涉及多個(gè)省份的,，可以根據(jù)當(dāng)?shù)卣�,、資源條件、項(xiàng)目實(shí)際情況,，分省,、自治區(qū)、直轄市設(shè)立子(分)公司或項(xiàng)目公司(部),。要結(jié)合土地資源開發(fā)和企業(yè)重組整合,，形成資源聚集效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)，帶動(dòng)建筑施工,、物業(yè)管理等其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)�,？偣敬罱ㄈ沸跃C合經(jīng)營開發(fā)與區(qū)域性合作平臺(tái),，在技術(shù)、人才,、資金等方面為各局地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)提供支持,，打造全路地產(chǎn)置業(yè)品牌。
鐵路土地綜合開發(fā)仍存路障
目前,，上至中國鐵路總公司下至各地方鐵路局對(duì)鐵路土地綜合開發(fā)都是摩拳擦掌,、躍躍欲試,，然而，在具體項(xiàng)目推進(jìn)過程中,，也面臨著亟待解決的問題,。最大的問題是，在開發(fā)利用過程中,，劃撥用地用途改變,、土地規(guī)劃調(diào)整等問題如何解決。
業(yè)內(nèi)人士向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示,，國發(fā)33號(hào)文件涉及的土地授權(quán)經(jīng)營等相關(guān)細(xì)化辦法尚未頒布,，目前土地開發(fā)項(xiàng)目仍然執(zhí)行國家既有土地管理辦法，給開發(fā)工作帶來一定困難,。
北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)表示,，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，城際鐵路的建設(shè)可以與沿線房地產(chǎn)的開發(fā)結(jié)合起來,，但是目前我國城際鐵路推行的土地開發(fā)模式尤其是在火車站附近進(jìn)行高密度開發(fā)將面臨一些挑戰(zhàn),。
他指出，土地的管理是歸國土部門來管,，城市的建設(shè)是歸建設(shè)部門來管,，建設(shè)部門和規(guī)劃部門對(duì)城市有一個(gè)整體規(guī)劃，城市規(guī)劃若不調(diào)整的話,，火車站附近要進(jìn)行高密度的開發(fā)很難進(jìn)行。另外,，按照國土部門的規(guī)定,，交通用地不能用于商業(yè)用地，這些政策都要調(diào)整,。
國發(fā)33號(hào)文件鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路,，鼓勵(lì)土地綜合利用開發(fā)，但有開發(fā)商表示,，雖然看好鐵路市場,，也十分有積極性，但是感覺不知從何處下手,，并心存擔(dān)憂,。
“軌道交通上面如何市場化，怎么利用市場化的機(jī)制修路,、修站點(diǎn),，這是我們企業(yè)在想的。我們準(zhǔn)備積極參與這個(gè)事,，但這不是我說參與就讓我參與的,，我要修條路都不知道找誰批,。”某國內(nèi)排名前四位的著名房企負(fù)責(zé)人表示,，有一種輿論認(rèn)為,，企業(yè)在這種事里應(yīng)該往后站，不應(yīng)該往前站,，尤其是房地產(chǎn)企業(yè),，往前一站就被認(rèn)為要在里面謀取私利。
消息人士透露,，國務(wù)院已經(jīng)同意了發(fā)改委牽頭制定的鐵路土地綜合開發(fā)方案,，最快將于5月底出臺(tái)。這個(gè)方案將會(huì)解決跨區(qū)域的問題,，解決哪些事情應(yīng)由政府包辦的問題,，并且形成了一個(gè)機(jī)制。對(duì)政府和市場的關(guān)系也會(huì)有戰(zhàn)略性考慮,。
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